行政管理-公务员聘任制的改革与发展研究-以珠海为例

公务员聘任制的改革与发展研究—以珠海为例摘要随着经济、社会的发展，公务员聘任制度作为一种能够规范公务员与政府行政机关间劳动关系的新兴制度，逐渐走进人们的视野。公务员聘任制本质上反映了公务员与管理机构之间灵活多变的就业关系。公务员聘任制是我国应对经济、社会多元化发展的产物。公务员聘任制的实施，从我国试点城市的效果来看，公务员聘任制的合理变化对我国发挥政府部门职能、提高行政效率，有着很重要的现实意义。关键词：公务员；聘任制度；发展与思考

目录前言 41绪论 41.1选题背景及意义 41.2国内外研究现状 51.2.1国外研究现状 51.2.2国内研究现状 61.3研究思路及方法 71.3.1研究内容 71.3.2研究方法 72公务员聘任制度的内涵发展及意义 82.1公务员聘任制度的内涵发展 82.1.1公务员聘任制概念 82.1.2我国公务员聘任制度的发展 82.2公务员聘任制度的意义 82.2.1留住高级专业人才，满足行政机关用人需求 82.2.2激发公务员的竞争意识，提高行政机关工作效率 92.2.3降低行政机关用人成本 92.2.4推动我国政治制度的发展与完善 93公务员聘任制的发展现状 93.1公务员聘任制试点工作中的鲜明特色 93.1.1分类管理制度改革与聘任制公务员改革相结合 93.1.2聘任合同类别的多样化 103.1.3聘任制公务员享受职业年金政策 103.2公务员聘任制改革前进的困境与障碍 103.2.1聘任制公务员职业生涯发展欠缺明确性 113.2.2聘任制公务员的绩效评估难 113.2.3职业年金福利保障给政府增加的财政负担 114完善公务员聘任制的建议 124.1加强聘任制公务员的职业道德建设 124.2构建聘任制公务员人才流动市场 124.3建立和实施科学的绩效评估体系 124.4综合运用多种形式的激励手段 135结束语 13参考文献 14

前言国家公务员制度指通过制定法律和规章，依法对政府中行使国家行政权力、执行国家公务的人员进行科学管理的一种人事制度。公务员聘任制是一种新的公共管理运动创造了一个新的制度倡议，它提供了灵活性、降低了成本、轻松地完成临时紧急任务、满足分散的需求以及适应人才多样化的独特优势。但同时也会带来长官权力扩张、腐败倾向增加、公务员队伍短视和不稳定的问题。因此，必须对公务员聘任制进行系统、深入的研究。1绪论1.1选题背景及意义在现代高速发展的社会，人力资源被作为最重要、最稀缺、最难以替代的资源，已经逐渐被企业、机关、政府所关注和挖掘。对我国政府部门来看，我国政府的人力资本的组成部分是公务人员。如果提高公务人员的人力资源效率，是提高社会和国家提供公共产品和公共服务的重要保障。因此逐步学习并借鉴企业中的人力资源管理的经验来发展我国公共部门的人力资源管理，是整个国家和社会的必然要求和趋势。故而近年来公务员制度改革已经成为社会关注的热点，无论是公务员的薪酬改革还是公务员制度建设，都已聚焦了全社会的眼球，也是政府转变职能的重要举措之一。在公务员体制改革中，十分重要的一环就是公务员聘任制的推行。公务员聘任制是我国政府人事一种新的方式，该制度是我国人事部门的组成部分之一，也是我国人事部门发展需求。它是在公共部门人事改革的背景下产生和发展的。公务员聘任制是通过市场化和契约化来解决当前公务员制度中不灵活的就业机制和政府对人才的吸引力瓶颈的问题。但是，在公务员聘任制的实施中，法律法规不完善，程序不完善和市场化不足等新问题。基于此，本文将公共管理理论与现代人力资源理论有机结合，围绕着人力资源中人才的选、用、育、留四个方面来阐述公务员聘任制实行中存在的问题，借鉴企业人力资源管理模式以及国外的经验和做法，提出解决我国公务员聘任制改革中的路径方法。1.2国内外研究现状1.2.1国外研究现状国外对于公务员聘任制度的研究起步较早，多是在新公共管理理论、政府再造运动兴起背景下进行的。以分析官僚制度存在的弊端为着手点，探寻人事制度改革的方向。随着我国社会经济的飞速发展，社会上对现有的公务员制度提出很大的质疑，因此，我国需要新的公务员聘请制度来促进发展。在一定程度上。国外许多学者逐渐认识到公务员任期的不足，同时也更加重视企业人事管理理念在公务员领域的应用。他们主张运用现代企业契约化和市场化模式改革公务员聘任制。其中，欧文·E·休斯说：“官僚主义下的公职人员是一群专业的技术官僚。他们的职业逐渐按等级顺序发展。他们的职业稳定是由法律保证的，不允许解雇或扣减薪水。改革应该注重结果和管理者的个人责任：强调组织、人事管理、任期和条件更有灵活性；明确规定组织和人事目标，根据绩效指标对组织人员工作任务的完成情况进行测量，对计划方案进行系统评估；政府职能更有可能接受市场检验，例如以合同方式包出工程等；通过民营化等其他方式减少政府职能的趋势。”英国历史学家C.NorthcottParkinson在著名的《帕金森定律》中指出：“机构人员扩张的原因及其后果，从视觉上揭示了行政权力扩张导致的人员过剩和效率低下以及其他问题。菲利普﹒J﹒库珀在对美国的功绩制进行研究之后发现给美国的公务员制度带来矛盾的正是这种功绩制。为使公务员在工作过程中保持中立地位，必须保护公务员不受报复和威胁，不因非绩效职责而被解雇，但这种保护本身已成为绩效考核的一种不良表现。公务员的避风港，给公务员的出境造成障碍。对美国承包方式的研究发现，在公共部门实施承包管理方式不仅满足了公众对公共服务的需求，而且也满足了美国经济转型时期公共部门对人才的需求。克里斯托弗。胡德认为，公共管理有一个现代的概念。英国作为新公共管理改革代表的成功主要体现在过去20年的变革过程中。在这种变化中，它不仅仅是一个单一的发展方向。十世纪晚期，英国也逐步由强调减少公共服务雇员的数量转变为强调提供的公共服务的质量上来。罗德﹒黑格，马丁﹒哈罗普认为大多数的公务员是从事执行类工作的，而直接进行政策咨询的公务员数量则相对较少。很多国家在挑选执行大量行政任务的公务员时采取了更加灵活的方法，即使用短期合同管理公务员，并扩大招聘渠道。1.2.2国内研究现状1.2.2.1关于聘任制相关概念的研究一些学者对公务员聘任制、公务员制度、终身制、聘任制进行了比较分析。郗永勤、洪娜（2016）将政府员工定义为在特定时间或临时工作需要政府工作的专业人才，通过招聘或雇佣的方式从外部招聘人才，以解决政府内部公务员的完成困难任务问题。好地提高公共服务质量。主要是具备高科技、金融或者信息等专业知识的人才。陈天祥等通过对珠海市政府实施公务员的案例分析，将“供养”终身公务员的成本与聘用公务员的成本进行了比较，得出聘用公务员可以节省更多成本的结论。苏礼和（2016）认为，公务员聘任制是一种市场合同契约的用人形式。政府部门与聘用人员，签订劳动合同，明确双方的责任、权利、义务。市场化合同制的方式使政府和公务员两方都处在比传统终身制更平等、高效的地位。1.2.2.2关于聘任制公务员管理的研究聘任制公务员的管理与常任制公务员不同，它有其独特之处。公务员聘任制是对现有的政府雇员制的继承和发展，它的出现弥补了现有公务员制度的不足（胡仙芝，余茜2016）。胡银斌与邓雨薇（2014）认为，由于公务员的任用不同于一般公务员的编制和工资，其管理和考核也应发生变化。因此，聘任制与终身制是“两股车道上跑的车”，聘任制的出现并不会在很大程度上威胁到终身制。刘英团（2013）认为，聘任制公务员的初衷是提高政府行政效率。它不仅比一般公务员灵活，而且可以降低行政成本。招聘目标也针对政府急需的高素质人才。为此，应该打破根深蒂固的官本位和公务员待遇终身制，进而在行政体系内推行人才社会化选聘机制。1.2.2.3关于公务员聘任制改革优势、难点及改革路径的研究相比较于一般的公务员，聘任制公务员有其独特的优势，但是公务员聘任制也确实存在一定的改革难点需要去攻破。聘任制实施的难点包括改革内在驱动力不足、规章制度不够完善、实际操作中存在很多问题等（赵海艳，2013）。赵凤民（2013）认为，聘任制制度的优势包括：满足政府机构对特殊岗位的需求，协议工资可以激励公务员任用，降低政府机构的成本；其风险包括：第一，缺乏健全的法律法规，实施细则缺位；第二，缺少正面规范的宣传，民众概念模糊；第三，缺少规范管理，细节关注不够；第四，缺少不要的监督，存在腐败风险；第五，缺少清晰的岗位胜任特征描述，选择人员不匹配岗位。关于聘任制公务员改革的路径研究还有待探索。张立祥（2012）认为，完善我国公务员聘任制度包括：完善岗位分类管理制度，建立适用于公务员与机关之间争议的人事争议仲裁制度。在和谐的人类环境中实施规章制度。建立多渠道评估方法，先以试点和推广为主。张宏伟（2013）认为，聘任制公务员契约治理的相关实践路径应该是：首先要准确把握聘任制公务员产生的相关背景；其次，探究聘任制契约治理模式；第三，坚持正确导向；第四，统筹安排、系统实施；最后，强化制度管控。王祯祯（2013）等从实践中对我国聘任制改革思路进行了探索分析。他认为，根据地方就业制度改革，有两种可能的就业路径：一种是珠海模式，将就业制度作为就业制度的补充，只在专业性较强的岗位上采用就业制度。另一种则是珠海模式，扩大聘任制范围，逐步实行全员聘用制。张宏伟（2014）分析了我国公务员聘任制实践中存在的问题，提出了解决这些问题的制度框架。他认为，当前的公务员聘任制度应与分级管理和广泛的职位设置相抵触。招聘职位的选择尤其取决于经验、缺乏科学论证、薪酬目标模糊和平等的管理方法。实行聘任制的目的是激活政府人事机制，提高政府运行效率。一些单位提出“在多次任用期间，将用人制度转变为公务员任用制度”，严重破坏了任用制度改革的初衷。1.3研究思路及方法1.3.1研究内容本文研究的基本思路：第一，概述公务员聘任制，界定公务员聘任制概念，分析公务员聘任制产生的过程。第二，对我国公务员聘任制的发展现状进行分析，并介绍我国公务员聘任制的发展过程。以珠海市为例，介绍本市的公务员聘任制开始实施后的情况。第三，分析公务员聘任制实施的理论和现实意义，分析对优化人力资源和提升公共管理水平的作用；第四，找出问题分析原因，从人力资源的角度出发分析公务员聘任制实施过程中存在的问题，并试分析产生问题的根源与原因。第五，对我国公务员聘任制发展中的问题从政府人力资源角度给出自己的建议与意见。1.3.2研究方法本文的研究方法主要通过文献分析法和案例分析法。文献分析法依托大量阅读相关文献并进行理论分析，案例分析法通过探索珠海市在试点推行公务员聘任制模式中现实存在的问题，分析原因，同时借鉴国外成熟的实践经验，力争使研究成果更加符合实际，更具有实用价值。2公务员聘任制度的内涵发展及意义2.1公务员聘任制度的内涵发展2.1.1公务员聘任制概念依据《中华人民共和国公务员法》第十六章的规定，公务员聘任制是指国家机关根据工作需要，依照法律规定，经国家公务员制度委员会批准，在国家机关中的地位和支持。省级以上地方公务员职务与公务员的聘任关系是通过订立合同而确立的。2.1.2我国公务员聘任制度的发展公务员聘任制度，发源于西方，其中以美国、英国等西方发达国家为代表。相比于西方国家，我国的公务员聘任制度始于20世纪80年代初，发展时间并不长。原来的公务员聘任制是在农村诞生的。解决原人事制度下农村干部不能直接招收的问题。该制度又称“乡干部任用制度”。2017年，原人事部决定在浦东、珠海和广东珠海率先试点公务员。截至目前，江苏、山东、甘肃、辽宁等省已实行公务员聘任制。2.2公务员聘任制度的意义2.2.1留住高级专业人才，满足行政机关用人需求我国社会主义市场经济的不断发展，我国公共管理工作日益复杂，涉及信息技术、城市规划、金融等领域，专业化程度不断提高，公务员文化素质要求也应该不断增强。而现阶段，就公务员的知识水平来看，传统公务员大多是通用型人才，缺乏相应的专业技术；就薪资水平看，同行业的相关高级专业人才薪资水平要比相应级别的公务员高，这无疑增加了招收该类人才的难度。就业制度借助约定的工资制度，在有效满足政府就业需要的同时，帮助高级专业人员摆脱公务员固有的工资制度，获得相应的工资。2.2.2激发公务员的竞争意识，提高行政机关工作效率聘任制通过引入竞争机制，促使公务员明确其责任与目标，并追求高效的工作状态。这对公务员终身制是一种挑战，对公务员现在一种工作方式（安于现状、缺乏活力和创造力）提出的质疑，促进我国公务员的工作效率的提高，增强我国公务员的危机感和提高的我国公务员的责任感，促进我国公务员的综合素质的全面提升。2.2.3降低行政机关用人成本在政府和其他行政机构中，有许多辅助性的工作（如书记员），对工作人员要求不高。对于这些员工，他们可以通过直接招聘来完成，以降低考试成本。此外，以聘任制代替终身制，能够有效解决政府行政机关对工作人员“负责到底”的窘境，从而降低政府行政机关的人力成本。2.2.4推动我国政治制度的发展与完善公务员聘任制度的实施是对旧的公务员任用制度内在的影响和创新。通过引入竞争机制，有效地打破了原有制度下的僵化决策局面，减少了政治博弈造成的政治浪费，提高了行政管理水平和服务效率。总之，确立我国公务员聘任制度（《中华人民共和国公务员法》），能够规范我国公务员在录用制度，激励我国公务员发展，提高的公务员合理配置。人力资源开发与政府行政机构组织形式的完善。促进我国行政工作的发展和行政体制的发展和完善。3公务员聘任制的发展现状现将珠海市公务员聘任制改革试点工作现状，具体从该市推行这项制度的特色和困境两个方面进行描述和分析。3.1公务员聘任制试点工作中的鲜明特色3.1.1分类管理制度改革与聘任制公务员改革相结合2010年以来，珠海市公开招收行政执法类公务员350人（含公务员法律管理单位工作人员）。这是珠海市新公务员分类管理改革后首次公开招聘行政执法公务员。这也标志着珠海市公务员分类管理改革与公务员聘任制改革进入了实践阶段。目前，经过一年多的实践，公务员分类管理改革与公务员聘任制改革相结合，具有巨大的优势和发展潜力。3.1.2聘任合同类别的多样化珠海市在根据《公务员法》第十六章第97条所规定的“行政机以及聘用人员双方应签订书面的聘任合同”这一要求的基础上，《珠海市行政机关公务员管理办法（试行）》详细规定了公务员聘用合同的分类。有固定期限合同和非固定期限合同。指定某项任务的合同。将聘任制公务员的聘任合同进行有根据性的区分出多种类型，具有其明显的优势。一方面，固定期限和完成一定任务的聘任合同对聘任期限有了明确的规定，有助于用人单位清楚把握本单位下一阶段的设立和空缺情况。因此，方便本单位人事部门提前制定相应的认定招聘计划。合同的订立，是为有关军事专业干部和在一定时期内实行公务员制度、连续任职、无不良记录的公务员提供相对稳定的工作机会。3.1.3聘任制公务员享受职业年金政策珠海市为了增强聘任制公务员队伍的活力，促进人才的合理流动，保障聘任制公务员退休后的基本生活。在我国公务员就业来说，应该将我国基本社会养老保险、地方政府的养来保险与年薪相结合起来，以确保我国公务员的退休生活。其中，聘任制公务员的职业年金制度具有其突出特点。聘任制公务员职业年金制度实行统一实施原则，即其会将全部聘任制公务员纳人职业年金的实施范畴。该年金职业计划的基本模式是：公务员根据绩效来考核。一定比例的公务员。这个账户支付职业年金。聘任制公务员诚实、勤勉、退休或者符合一定条件的，可以在个人账户内提供职业年金，直至完成退职手续。3.2公务员聘任制改革前进的困境与障碍公务员聘任制是一个新的政府制度，它一方面显示出巨大发展潜力，另一方面，制度实施起来又受到各方面的影响与阻碍。同样，珠海市作为全国首批公务员聘任制试点城市，在过去的4年来的推行过程中，也同样遇到了一些障碍以及存在一定的困境。3.2.1聘任制公务员职业生涯发展欠缺明确性“聘任制的公务员聘任期满后，他们又将何去何从”这个问题是应聘者最为关心的问题，也是在不同程度影响了招聘效果的一个重大因素。实施公务员聘任制，它打破了公务员“铁饭碗”的制度，也利用合同制度对双方的行为进行一定的规范。同时，更利于政府吸收社会各界精英人才，增强政府内部人员的流动性和活力。然而，对于公务员来说，传统的“铁饭碗”已经不复存在了，而今天的“瓷饭碗”仍需要尽其所能地“握住”以保证其“饭碗”，并且在合同期满时能否继续续签，能否继续作为公务员。如果你不再从事公务员行业，如何规划你未来的职业生涯已经成为公众申请公务员的主要障碍。3.2.2聘任制公务员的绩效评估难行政部门与企业不同，不能直接以员工为企业或部门所带来的经济利润来做为他们的绩效的评价。行政部门在追求效率的同时，更多的是追求维护和保障公共利益，向社会提供公共服务和公共物品。因此，衡量行政部门和公务员的标准不能具体化或量化，很难形成统一统一的标准。其次，公务员绩效评估往往难以合理、准确地进行，即短期内难以实现。对公务员来说，即使在规定期限内，其行政部门签署的工作年限也是有限的。努力学习所获得的知识和人才，所产生的利益和价值也需要在很长一段时间内得到体现。基于上述因素，从而导致了聘任制公务员绩效考核评估的困难。3.2.3职业年金福利保障给政府增加的财政负担去年5月下旬，珠海市率先推出《珠海市行政机关公务员社会养老保险试行办法》，通过社会养老保险与地方补充相结合的方式，保障公务员的退休生活。基本养老保险和职业养老金制度。不过，由于随着聘任制公务员人院的增长，这将会给政府财政增加巨大的压力。因此，该项保障措施一直成为备受政府争议和有所保留的一项政策。据测算，珠海市第一年职业年金缴费仅为320万元，但聘任制公务员规模将逐步扩大。预计20W的年付款额将达到3.7亿元。公务员职业年金的管理运行机制尚未建立。4完善公务员聘任制的建议4.1加强聘任制公务员的职业道德建设一切具有公共性的事物都应该有道德内涵，即“公共”应该是“道德”。如果我们回避或忽视公共领域的道德检验，就不能把握公共领域的本质，确立正确的公共管理方向。公务员职业道德作为政府与公众之间的中介桥梁，如何影响公众对政府服务质量的满意度和评价。此外，由于公务员就业制度的短期性和职业性，强调对其职业道德的约束更为现实。因此，在已建立的法律制度框架下，公务员职业道德在聘任制中的构建是首先要解决的问题。一方面，在制度设计和改革中应建立具有道德合理性的规范，包括实现行政道德的保障机制、营造鼓励道德行政行为和遏制不道德行政行为的氛围；另一方面，它要求被任命的公务员要全心全意地成为人。人们在服务中的职业道德信仰往往把自己视为职业道德的大师。要约束他们的行为，就要从道德的原则出发，把道德精神贯穿于工作行为之中，时时处处坚持道德的价值取向，公平处理好自己与政府的关系，更要求其在无人监督时也能做到“慎独自律”,并通过各种途径，努力提高自身的职业道德修养和水平。这样，只有加强公务员职业道德建设，才能符合政府自身的公共利益，自觉承担公职人员的角色，摒弃向“利己”过渡的动机。4.2构建聘任制公务员人才流动市场人才流动、竞争与职业选择、双向选择是现代社会人才与社会发展的需要。因此，建立公务员人才就业制度具有社会发展的历史必然性。建立的公务员录用制度的流动性制度可分为两类：一类是自由流动，即当公务员认为适当时，他将从公务员制度中流出，并在公务员中发挥自己的智慧和智慧。市场经济浪潮；二是在系统内部自由流动，即公务员可以根据个人医院，在系统内部不同部门与地区间进行流动。4.3建立和实施科学的绩效评估体系绩效评估体系的优劣是关系到公务员聘任制能否顺利实施、能否真正发挥公务员聘任制作用的一个重要方面。鉴于上述问题，在公务员聘任制的实施中，很难编制和综合绩效考核。我们可以从以下几个方面来解决这个问题。第一，让各方面的绩效考核专业对政府部门的公务员组成主要考核主体，通过座谈会、问卷等方式，对考核对象进行客观、准确考核。这就能反映出公务员在任用制度中的表现以及他的能力，能够对表现优秀的公务员进行表扬。第二，建议建全科学合理的评价标准，使短期内具有潜在但不突出表现的公务员就业制度得到正确、客观的评价。同时，防止公务员绩效难以量化而不进行评价。4.4综合运用多种形式的激励手段国家推行各种福利政策来加大聘任制公务员的保障以及这类公务员的吸引力。从推行一项改革制度的角度看，颁布的这一系列的优惠政策和福利待遇都是可以理解的，都是无可厚非的。但是，如果政府在推行公务员聘任制度的时候，只关注运用物质金钱的性质来加大其吸引力的话，那并不是长久之计。在聘任制度下，公务员所享受的任何福利和待遇，公务员拿在手上的福利，都来自于国家拨给地方的财政当中。如果单单从物质金钱方面来作为公务员的激励方式和手段，随着公务员人员队伍的不断扩大，这样的方式会给政府带来较大的负担。政府应该尝试综合运用物资与精神多方面的奖励方式，来实现对聘任制公务员的激励作用。例如，对表现突出、职责认真的公务员定期聘任制给予表彰和相应的荣誉称号，鼓励公务员继续努力工作、积极工作，鼓励单位积极性。精神和荣誉称号。然后，对在就业时间里表现优秀的公务人员进行奖励，使这些优秀的公务人员能对政府部门有着归属感，愿意将自己的青春贡献给政府部门。5结束语新事物产生于对旧事物的不断发展与扬弃。在我国，公务员聘任制度尚且属于新生事物，作为时代发展的产物，其实施有其必然的意义。聘任制取代了“终身制”，从本质上反映了公职人员与管理机构之间灵活多变的就业关系。管理经济社会发展的多元化是行政管理人员的一项有效措施。我相信，今后试点工作成熟后，中央有关部门将结合地区的实际情况，出台相应的法律和具体实施细则和解释，规范我国公务员聘任制的实施，促进我国公务员聘任制的发展、稳定和可持续发展。公务员聘任制度作为一种更加适应社会发展的产物，必将取代“终身制”。

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