固定收益专题：国企分类改革进行时

证券研究报告|固定收益研究一揽子化债方案之后，中央金融工作会议再次提出要“建立防范化解地方债务风险长效机制”。我们理解今年10月份以来大规模的特殊再融资债置换只能解决短期的债务急性问题，但中长期的债务风险防范需要更长效的机制安排，其核心点在于厘清地方政府与地方国企之间的边界。过去长期以来，部分地区存在以城投为代表的地方“超级国企”利用自身金融势能和优势变相违规举债的现象，而长效机制的建立则要求明晰市场与政府的边界，在此过程中对包括城投企业在内的国有企业实施分类监管是大势所趋，事实上地方政府在官方表述中也越来越少提及“城投风险”，而更多是提及隐性债务风险或者国企风险，未来城投概念可能淡化在国企概念之中，而这也是防范化解地方债务风险长效机制的应有之义，本文将梳理国企分类改革的政策历史，并对现存城投的国企分类类别进行梳理。国有企业可分为商业类（商业一类、商业二类）和公益类。国改进程下，“城投”概念逐渐模糊化，与一般性国有企业趋同。（1）从债务端来看，地方政府债务管控“有保有压”，不断趋严，城投企业隐性债务将逐步化解主体责任日益规范，并被逐步整合至国有企业的管控范围内，根据业务类型分类管理3）从运营机制来看，随监管力度的加强与政府兜底预期的打破，市场化转型成为城投公司退出融资平台、缓释财政负担的核心发展路径。根据业务类型，国有企业可划分为商业一类、商业二类（统称为商业类）和公益类，各地区分类标准共性与个性并存。通过结合区域划分标准内涵，本文将各地区国有企业划分标准进行统一。城投企业业务属性天然具有公益性为主，经营性为辅的特点，不存在符合商业一类标准的企业。参照国有企业的划分标准，本文将城投企业划分为商业二类和公益类，判断标准在于“是否存在具备市场化属性的业务”。划分结果表明，存续城投平台公司中商业二类企业占比较多，且以AA评级为主。按地区分布来看，江苏省的城投企业较多，共有城投企业601家，其中商业二类企业和公益类企业分别占比66.39%、33.61%；按信用评级划分，相较商业二类城投企业而言，公益类城投主体信用等级整体更低，且在具体等级分布上更具差异性，存在个别极低评级主体；按行政级别划分，目前存续城投企业多为区县级，其中商业二类、公益类分别为981家、627家；按地理区域划分，东部地区城投公司相对较多，东北地区商业二类城投公司占比最高，区域间差异原因或在于不断区域内省份经济发展水平差异，低经济发展水平区域财政实力较弱，城市投资建设项目尤其是纯公益性项目的开展难度相对较大。风险提示：数据存在遗漏；城投政策超预期；分析与实际情况存在偏差。作者相关研究机构行为跟踪》2023-11-04报及行情点评》2023-11-03请仔细阅读本报告末页声明P.2请仔细阅读本报告末页声明1.国企转型：国有企业划分为商业类和公益类 1.1城投企业与普通国企呈现同质化趋势 1.2国企分类改革深入发展，地方分类标准共性个性并存 42.指标重塑：城投国企所属类型再划分 10风险提示 图表1：城投隐债管控与市场化转型政策时间脉络 4图表2：国企功能类别划分 图表3：分地区国企分类方式梳理 图表4：分地区国有企业功能划分明细 图表5：国有企业所属类型划分标准 10图表6：城投企业类型划分标准 10图表7：城投企业类型划分明细 图表9：商业二类城投企业评级分布（家，%） 图表10：公益类城投企业评级分布（家，%） 图表11：商业二类城投企业的行政级别分布（家，%） 13图表12：公益类城投企业的行政级别分布（家，%） 13图表13：各行政级别城投企业资产负债率（%） 13图表14：分类别城投债务情况（亿元） 图表15：各地区有息债务分布情况（亿元） P.3请仔细阅读本报告末页声明一揽子化债方案之后，中央金融工作会议再次提出要“建立防范化解地方债务风险长效机制”。我们理解今年10月份以来大规模的特殊再融资债置换只能解决短期的债务急性问题，但中长期的债务风险防范需要更长效的机制安排，其核心点在于厘清地方政府与地方国企之间的边界。过去长期以来，部分地区存在以城投为代表的地方“超级国企”利用自身金融势能和优势变相违规举债的现象，而长效机制的建立则要求明晰市场与政府的边界，在此过程中对包括城投企业在内的国有企业实施分类监管是大势所趋，事实上地方政府在官方表述中也越来越少提及“城投风险”，而更多是提及隐性债务风险或者国企风险，未来城投概念可能淡化在国企概念之中，而这也是防范化解地方债务风险长效机制的应有之义，本文将梳理国企分类改革的政策历史，并对现存城投的国企分类类别进行梳理。国企改革进程下，“城投”概念逐渐模糊化为地方政府表外融资的载体，积累了大量的隐性债务。为防范与化解政府债务风险，我国制定十年化债方案并逐步收紧监管，不断推进城投企业退平台与市场化转型改制。（1）从债务端来看，地方政府债务管控“有保有压”，不断趋严。增量上自2015《预算法》（2014年修订）实施起逐步收紧管控，明令禁止违规举借隐性债务，严控隐债新增；存量上以2018年为分水岭，对2018年之前形成的债务通过银行置换、财政拨款以及发行特殊再融资债等方企业自主承担。（2）从资产端来看，国发[2014]43号文出台以来，中央全面整治地方“政企不分”问题，规范城投企业主体责任界限，剥离城投企业政府投融资职能，并逐步将其整合至国有企业管控范围内，根据主营业务定位实行分类管理。（3）从运营机制来看，随监管力度的加强与政府兜底预期的打破，地方政府融资平台原有发展路径已不再具有可持续性，市场化转型成为地方城投公司退出融资平台、缓释财政负担的核心发展路径。2017年《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》提出推动城投企业尽快转型为市场化运营的国有企业，2018年《国务院办公厅关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》进一步要求支持转型中的城投公司和转型后市场化运作的国有企业依法合规承接政府公益性项目，实行市场化经营、自负盈亏。可见，现阶段政策趋势是对城投企业的存量隐债进行清除，剥离其投融资功能，并和一般性国有企业纳入统一治理体系，按市场化原则转型改革，提高其自身偿债能力与造血能力。P.4请仔细阅读本报告末页声明图表1：城投隐债管控与市场化转型政策时间脉络资料来源：中国人民政府、财政部，国盛证券研究所按照主营业务的战略地位与经营性质，国有企业可划分为商业类和公益类。《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》（国资发研究〔2015〕170号）对国有企业提出分类管理要求，将国有企业依据主营业务与核心业务类型划分为商业类和公益类。公益类国有企业是以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标、不以盈利为目标的国有企业，商业类国有企业则细分为主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业（以下简称“商业一类”）和主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商依据不同类型与发展目标，国有企业施行分类改革、分类发展、分类监管、分类考核，对商业一类国有企业要求着力引入非国有资本，实行股权多元化，按市场化机制运行，依法独立自主经营，自负盈亏；对商业二类国有企业要求兼顾社会效益与安全效益，在国有控股的基础上支持非国有资本参股，防止国有资产流失，并保证政企、政资分离，确保企业的市场主体地位；对公益类国有企业要求政府占绝对主导权，产品与服务的价格在政府调控下由公共部门制定，并由政府财政支持弥补经营亏损。P.5请仔细阅读本报告末页声明商业类图表2：国企功能类别划分商业类商业一类：主业处于充分竞争行业领域的商业类国企注：上海将金融行业单独划分为金融服务业，广西将金融行业归为商业三类商业二类：主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行公益类：以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标（涵盖领域：交通基础设施、粮油、水务等）资料来源：中国人民政府，国资委，国盛证券研究所在中央国企改革分类框架下，地方国企分类标准共性与个性并存。根据地方经济特色，各省（直辖市，下同）国资委在国企类别的划分方面呈现一定差异，共6个省份将国有企划分为两类，23个省份将国有企业划分为三类，而采用四分法、五分法的省份分别为1个。采用二分法的省份主要是将国有企业分为商业类和公益类，代表性省份包括河北、安徽、山西及海南。三分法主要是在“商业类-公益类”二分法的基础上，将商业类国企进一步细分，分解为具有充分竞争属性的商业一类国企和关乎国家安全、国民经济命脉，承接战略任务与重大专项任务的商业二类国企，代表性省份包括山东、江苏、河南、福建、湖北、重庆、云南、贵州、黑龙江、新疆、西藏、甘肃。通过对分地区分类情况进行梳理可以发现，北京专设“以保障首都城市高效安全运行为目标”的城市公共服务类目，浙江、上海、四川地区则均未设置公益类国有企业类型，四川、广西划分明细类目较多，上海专门列示金融服务类，广西则将金融服务类国企归为商业三类，区域间划分方式的差异主要源于不同地区政治属性、产业结构及国企经济功能等方面存异。此外，采用三分法划分得到的国企具体类型都包含竞争类图表3：分地区国企分类方式梳理分类方式具体类型省份二分法商业类、公益类商业类、公益类竞争性、准公共性功能类、竞争类功能类、竞争类河北、安徽、山西、海南河北、安徽、山西、海南广东浙江浙江三分法商业类（商业一类、商业二类）、公益类山东、江苏、河南、福建、湖北、重庆、云南、贵州、黑龙江、新疆、西藏、甘肃市场竞争类、功能保障类、金融服务类市场竞争类、功能保障类、金融服务类竞争类、功能类、公益类上海上海湖南、陕西、辽宁、内蒙古、天津、吉林、宁夏、青海、江西城市公共服务类、特殊功能类、竞争类北京四分法争Ⅰ型、竞争Ⅱ)四川五分法公益类（公益一类、公益二类）广西资料来源：省国资委，省人民政府，国盛证券研究所P.6请仔细阅读本报告末页声明结合区域划分标准内涵，本文将地区国有企业划分标准进行统一。对各省划分标准明细进行汇总整合可以发现，尽管由于不同地区在国有企业经济功能与地方产业结构等方面存在特殊性，导致国企划分标准存在划分层级、类别名称等方面的差异，但究其本质，各地分类标准均衍生于中央公布的分类框架。如广东省划分标准中的“准公益性”实质上是对“商业二类”与“公益类”的整合；广西省划分标准中的“商业三类”实质上是从行业角度对“商业一类”、“商业二类”中具有金融服务属性的国有企业进行的进一步细分；“功能类”、“功能保障类”均表示符合“处于关乎国家安全与国民经济命脉，以完成国家重大战略任务、专项任务为目标，兼顾经济效益、社会效益和安全效益”的国有企业，与“商业二类”内涵相同；而“竞争类”、“市场竞争类”、“商业竞争类”则均表示处于充分竞争行业领域，以实现国有资产保值增值与经济利益最大化为主要目标的国有企业，与“商业一类”实质上为同一概念。基于此，本文依照最具代表性与普适性的划分方式，将国有企业类型划分为商业一类国有企业、商业二类国有企业（两者统称为商业类国有企业）和公益类国有企业，将我国分地区国企划分标准整合为统一的分类体系，并对各类型涉及的主要行业进行汇总整理。图表4：分地区国有企业功能划分明细省份类别具体分类北京城市公共服务类特殊功能类竞争类城市公共服务类：以保障首都城市高效安全运行为目标；特殊功能类：以完成市委、市政府赋予的重大专项任务为目标；竞争类：以提升国有资本效益效率为目天津竞争类功能类公共服务类竞争类：主要涉及制造业、商贸物流、房地产、金融等领域。这类企业以市场为导向，以实现经济效益最大化、在全市经济发展中发挥骨干作用、成为行业排头兵为目标，兼顾社会效益。公共服务类：主要涉及能源、交通、水务等领域。这类企业主要提供公共产品和服务，以确保城市正常运行和稳定、保障民计民生、实现社会效益最大化为目标，兼顾经济效益。功能类：主要涉及各类投融资平台、资本运作平台等领域。这类企业以完成政府重大专项任务、服务战略性任务和实体经济为目标，追求经济和社会的综合效果。公益类公益类：以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标商业类：包括主业处于充分竞争行业的商业类国有企业和主要承担重大专项任务的商业类国有企业。商业类公益类商业类公益类商业类：以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标。公益类：以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标。公益类公益类：以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标，必要的产品或服务价格可以由政府调控；特定功能类：主要处于文化、电网、铁路、石油天然气、电信、邮政、重大基础设施建设、重要矿产资源开发、基础共性技术研究等重要行业和关键领域，以及政府各类平台公司。这类企业以服务国家和自治区战略、保障国家安全和国民经济运行、发展前瞻性战略性产业以及完成特定任务为主要目标；商业竞争类：主要分布于充分竞争行业和领域。这类企业以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标。兼顾社会效益，按照市场化要求实行商业化经营，依法独立自主开展生产经营活动。公益类特定功能类商业竞争类辽宁公益类功能类竞争类竞争类：主业处于充分竞争行业和领域，以参与市场竞争为主要运营方式，资源配置、产品和服务高度市场化；功能类：主业处于关系社会发展、安全稳定的重要行业和关键领域，参与市场竞争，承担重大专项任务或特定工作，资源配置和业务发展体现省委、省政府发展战略；公益类：以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标，必要的产品和服务价格可以由省政府调控竞争类竞争类：主业处于充分竞争行业和领域，按照市场化要求实行商业化运作，以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标。功能类：以各类投融资平台为主体，承担重大专项任务和重点项目建设，体现政府战略意图，服务和保障全省发展大局。公益类：以供水、供气、供热、公共交通等企业为主体，以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标。竞争类功能类公益类黑龙江商业类（商业一商业类：以经济效益为导向，以增强国有经济活力和效率、放大国有资本功能、实P.7请仔细阅读本报告末页声明类、商业二类）公益类现国有资产保值增值为主要目标的企业。商业一类：指以参与市场竞争为主要运营方式，充分遵循市场规律，以经济效益最大化为主要目标的企业。商业二类：指在具备参与市场竞争基本属性前提下，兼顾承担政府重大专项任务或者实现特定功能，以实现政府在调节经济、促进社会发展等方面的战略意图的企业。公益类：以社会效益为导向，以保障民生、提供公共产品和公共服务为主要目标，以及服务于全省经济社会发展的企业。上海市场竞争类功能保障类金融服务类市场竞争类：以参与市场竞争、增强国有经济活力、实现国有资产保值增值为主要目标，不断完善市场化经营机制，成为具有国内竞争力和国际影响力的企业集团。金融服务类：以深化金融改革、防控金融风险为主要目标，优化股权、产品和区域结构，成为服务实体经济最具成效、行业综合实力领先的金融企业。功能保障类：以完成国家战略和重点任务、保障城市高效运行为主要目标，加强成本规制管理，成为最富效率、最优服务、最响品牌的优势企业。江苏公益类商业一类商业二类公益类：以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标。商业一类：主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业。商业二类：主业处于重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业。浙江功能类竞争类功能类:主要指主业属于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，主要承担重大专项任务或特定功能的企业，包括重大基础设施或大项目投资建设、针对公共产品提供的专用性资产、完成政府特定目标或产业政策目标等的企业。竞争类:主要指主业属于充分竞争行业和领域、业务上不承担特定功能的企业，不具有资源、客户或市场上的特殊性，完全按照市场规则进行商业化运作，满足一般市场安徽商业类公益类商业类：以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标。其中，主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业，要以保障国家安全和国民经济运行为目标，重点发展前瞻性战略性产业，实现经济效益、社会效益与安全效益的有机统一。公益类：以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标，必要的产品或服务价格可以由政府调控。福建公益类商业一类商业二类商业一类：以市场为导向，以企业价值最大化、成为全省乃至全国产业龙头为目标。竞争性业务资产总额比例超过50%的省属企业，确定为商业一类企业。商业二类：以完成政府战略任务或政府重大专项任务为主要目标。竞争性业务资产总额比例低于50%的省属企业，确定为商业二类企业。公益类：以保障民生、服务社会、提供公共产品和公共服务为主要目标。江西竞争类功能类公共服务类竞争类：以培育壮大产业、实现经济效益最大化为主要目标，努力在市场竞争中提升核心竞争力，提高企业价值。功能类：以完成地方政府战略任务为主要目标，兼顾经济效益。公共服务类：以确保社会正常运行和稳定、实现社会效益为主要目标，引入社会评价。公益类商业一类商业二类商业一类：处于市场竞争最充分的行业和领域。商业二类：主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国企。公益类：聚焦保障民生、服务社会，高效率提供公共产品和服务。公益类商业一类商业二类商业一类:主业处于充分竞争行业和领域,满足一般性市场需求,以实现经济效益最大化为主要目标,兼顾社会效益,注重经营绩效和可持续发展能力,主要包括工业和商贸类企业。商业二类:主业处于关系国民经济命脉的重要行业和关键领域,主要承担重大专项任务,满足特定功能需求,以保障国民经济运行为主要目标,重点发展前瞻性战略性产业,实现经济效益、社会效益有机统一,主要包括政府投融资公司。公益类：以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务、实现社会效益最大化为主要目标,兼顾经济效益,必要的产品和服务价格可以由政府调控,主要包括供水、供电、供气、供热和公共交通等企业。湖北公益类商业一类商业二类商业一类：指主业处于充分竞争行业和领域的企业。商业二类:指主业处于关系地方经济社会发展的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的企业。公益类:以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标。湖南公益类功能类公益类：含城市供水供气、公交管网、市政公用运营资源等重要民生领域企业，以实现公共政策性目标为主。功能类：含政府投融资平台或国有资本投资运营公司以P.8请仔细阅读本报告末页声明竞争类及重要资源开发、重大基础设施建设领域的企业，以完成战略任务或重大专项任务为主要目标，兼顾经济效益。竞争类：按照混合所有制经济的要求进行放开，国有资本有进有退，对具有竞争优势的企业，保持国有控股，增强活力、竞争力；对战略性新兴产业和“两型”先导产业，国有资本加大投入，发挥国有资本引领作用，促进产业转型发展，这类企业以经济效益最大化为主要目标，承担社会责任。广东竞争性准公共性竞争性：指按照市场化要求运作，以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标，依法独立自主开展生产经营活动，实现优胜劣汰、有序进退。准公共性：指以强化公共服务功能为主要目标，引入市场机制，提高公共服务质量效率和持续发展能力。广西商业类（商业一类、商业二类、商业三类）公益类（公益一类、公益二类）商业一类：指主业处于充分竞争行业和领域，以参与市场竞争为主要运营方式，充分遵循市场规律，以经济效益最大化为主要目标。商业二类：指主业处于重要行业和关键领域，在参与市场竞争基本属性前提下，兼顾承担政府重大专项任务或者实现特定功能，以实现政府在调节经济、促进社会发展等方面的战略意图。商业三类：指主业处于金融服务领域，经营金融商品。公益一类：指以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标，必要的产品或服务价格可以由政府调控；要积极引入市场机制，不断提高公共服务效率和能力。公益二类：指以提供精神产品，传播思想信息，担负文化传承使命为主要目标，把社会效益放在首位、实现社会效益和经济效益相统一。海南商业类公益类商业类：指以培育壮大产业，实现国有资产保值增值为主要目标的企业划归为商业类，包括主业处于充分市场竞争行业和领域的企业和主业处于自然垄断行业、主要承担重大专项任务的企业等。公益类：指以保障民生、服务社会，提供公共产品和服务为主要业务的企业，如主业涉及粮食、食盐、石油、天然气等国家战略物资储备、城市供水、供电、供气、公共交通、污水或垃圾处理、农田水利、市政工程、渔港工程等领域的企业以及服务国家外交、服务中小企业、服务监狱服刑人员改造的平台企业等。重庆公益类商业一类商业二类商业一类：指以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标；商业二类：指以保障国民经济运行、承担重大专项任务为主要目标，实现经济效益、社会效益与生态效益的有机统一；公益类：指以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标，着力提高公共服务效率和能力。四川功能性（功能Ⅰ型、功能Ⅱ型）竞争性（竞争Ⅰ型、竞争Ⅱ型）功能性：指主要承担政府战略任务、重大专项任务，以实现社会效益为主要目标，兼顾经济效益。功能Ⅰ型，以承担政府指定的战略任务、重大专项任务为主要目标，主要从事功能性业务，或兼有一定竞争性业务，功能性业务板块的资产总额占企业总资产比例较高的企业（原则上占比达50%以上）。功能Ⅱ型，以承担政府指定的战略任务、重大专项任务为主要目标，功能性业务与竞争性业务并存，功能性业务板块的资产总额占企业总资产达到一定比例的企业（原则上占比达30%以上）。竞争性：指以市场化为导向，主要提供竞争性产品或服务，以经济效益最大化为主要目标，兼顾社会效益。竞争Ⅰ型，以实现国有资产保值增值为主要目标，完全从事竞争性业务的企业。竞争Ⅱ型，以实现国有资产保值增值为目标，主要从事竞争性业务，兼有一定功能性业务，竞争性业务四项指标占企业对应指标比例较高的企业（原则上占比80%以上）。贵州商业类（商业一类、商业二类）公益类商业一类：主业处于充分竞争行业和领域。商业二类：以承担政府重大专项任务或特定工作为主，实现政府在基础设施建设、发展前瞻性战略性产业、国有资本投资运营、经济结构调整等方面战略意图的国有企业。公益类：以保障民生、服务社会，提供公共产品和服务为主要目标的国有企业。云南公益类商业一类商业二类商业一类：指主业处于充分竞争行业和领域,以参与市场竞争为主要运营方式,资源配置、产品和服务高度市场化；商业二类：指主业处于重要行业和关键领域,参与市场竞争,承担重大专项任务或特定工作,资源配置和业务发展体现政府战略意图；公益类：指以社会效益为导向,提供公共产品或服务,必要的产品或服务价格可以由政府调控的企业。商业类（商业一类、商业二类）公益类商业一类：指主业处于充分竞争行业和领域，主要包括一般工业、建筑、商贸流通、旅游服务等企业。商业二类：指主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域,主要承担重大专项任务，以保障国家安全、国民经济运行和推动P.9请仔细阅读本报告末页声明产业发展为主要目标，主要包括国有资本投资运营、重要物资储备、高新数字、藏医药等企业。公益类：指以保障民生、服务社会、提供公共产品服务,实现社会效益最大化为主要目标，主要包括供水、供气、供电、供热以及公共交通等企业。竞争类竞争类：指以市场为导向，以企业经济效益最大化为主要目标，同时注重社会效益，其生存和发展完全取决于市场竞争的企业。包括能源化工、有色冶金、装备制造等行业领域的企业；公共服务类：指主要承担改善民生、服务社会，保障社会公众生产、生活正常运行任务，以提供公共服务产品为主，社会效益和经济效益并重的企业。包括水电燃气热力供应、公共交通运输，以及提供其他公共产品或服务的企业；功能类：指主要承担政府特定任务，以及根据有关规定和要求在一定范围内开展专项业务，以完成赋予的具体政策目标，实现社会效益为核心，兼顾经济效益的企业。包括重大项目建设和特定行业投资开发等企业。竞争类功能类公共服务类甘肃商业类（商业一类、商业二类）公益类商业一类：指主业处于充分竞争行业和领域，以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标。商业二类：指主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，以承担政府重大专项任务为主要目标。公益类：指以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标。商业竞争类商业竞争类：主业处于充分竞争行业的商业企业，主要包括工业、交通、电力、商贸流通、金融信贷类企业。以经济效益和增强国有经济活力为导向，以实现国有资产保值增值和企业经济效益最大化为目标。商业功能类：主业处于关系经济社会发展的重要行业和关键领域、承担重大专项任务的商业企业，主要包括政府投融资平台、重要交通枢纽和基础设施类企业。以省委、省政府重大战略决策为要责，以完成国家和地方政府战略部署或重大专项任务为主要目标，重点发展前瞻性战略型产业，兼顾经济效益，在调节经济、促进社会发展等方面实现政府的战略意图，力求实现经济效益、社会效益与安全效益的有机统一。公益类：以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务、保障生态安全为主要目标，主要包括国家战略物资专项储备、城市供水及供气、公共交通路网、市政公用运营资源以及承担部分社会、生态职责类企业。商业竞争类商业功能类公益类青海营利类功能类公益类营利类：指主业处于充分竞争行业和领域的企业，主要以激发企业活力、放大国有资本功能、实现国有资本保值增值为主要目标。功能类：指经营专营业务或承担特定任务的企业，主要以完成自治区战略任务、政府重大专项任务为主要目标，或根据有关规定和要求在一定范围内开展专项业务，兼顾经济效益和社会效益的统一。公益类：指处于公共服务行业和领域的企业，主要以贯彻执行自治区党委、政府战略意图为宗旨，以保障民生、服务社会提供公共产品和服务为主要目标，以社会效益为导向。商业一类商业一类：主业处于充分竞争行业和领域,以经济效益最大化为目标,兼顾社会效益,注重经营绩效和可持续发展能力。商业二类：指主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，主要承担重大专项任务，以实现政府战略意图、完成特定任务为目标，实现经济效益、社会效益有机统一。公益类：指以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标，兼顾经济效益和国有资产保值增值，主要包括公共交通运输，以及提供其他公共产品或服务的企业。商业类（商业一类、商业二类）公益类新疆资料来源：省国资委，省人民政府，国盛证券研究所通过对我国31个省份的国企类型划分标准的汇总与统一，本文得到下表所示的划分标准。本文将国有企业划分为商业一类、商业二类以及公益类三大类，其中商业一类、商业二类统称为商业类。其中，商业一类国有企业为充分竞争领域的企业，重点关注经济效益，所覆盖行业包括公业、制造业、商贸物流、房地产、金融业等；商业二类国有企业为处于关系国家安全、国民经济命脉关键行业领域的企业，兼顾经济效益、社会效益和安全效益的有机统一，所覆盖行业包括文化、电网、铁路、天然气、投融资平台等；公益类国有企业以保障民生、服务社会、提供公共产品为主要目标，重点关注社会效益，所覆盖行业包括交通基建、公共交通运输、水电热力供应及其他公共产品或服务。P.10请仔细阅读本报告末页声明图表5：国有企业所属类型划分标准商业类公益类商业一类商业二类定义标准主业处于充分竞争行业和领域，以市场为导向，实行商业化运作，以提高市场竞争力、实现经济效益最大化为主要目标的国有企业。主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，主要承担重大专项任务的商业类国有企业。以保障民生、服务社会、保障生态安全、提供公共产品和服务，实现社会效益最大化为主要目标的国有企业。覆盖行业地产、金融业等。气、电信、邮政、投融资平台、资本运作平台等。交通基建、公共交通运输、水电热力供应及其他公共产品或服务。资料来源：国资委，省人民政府，国盛证券研究所城投平台公司的主要业务包括为地方政府提供融资，支持城市基础设施建设和公共服务项目等，业务属性天然具有“公益性为主，经营性为辅”的特点，并不存在符合商业一类标准的企业。在上文国有企业划分标准的基础上，本文将能够产生收入的业务类型划分为商业二类，将完全不具有营利性的业务类型划分为公益类，其中“是否为商业二类企业”的判断标准在于“是否存在具备市场化属性的业务”，因此，同时包含公益类业务与商业二类业务的城投企业将归为商业二类企业。图表6：城投企业类型划分标准商业二类公益类定义主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，主要承担重大专项任务的商业类国有企业以保障民生、服务社会、保障生态安全、提供公共产品和服务，实现社会效益最大化为主要目标的国有企业是否具有盈利功能√×是否具有公益属性√√覆盖行业建设运营平台、保障性住房建设、公用事业、棚户区改造等拆迁服务、基础设施建设、土地开发整理等资料来源：国资委，国盛证券研究所依据表6给出的城投类型划分标准，本文采用城投企业截至2023年3月31日披露的城投业务类型数据，对存续城投平台类型进行划分。如下图所示，商业二类的业务包括高速公路建设运营、铁路建设运营、轨道交通建设运营、公共交通建设运营、人才安居房建设运营、园区建设运营、国有资本建设运营等建设运营类项目，公租房建设、安置房建设、动迁房建设等保障房建设项目，文化旅游、水电燃气、污水处理等公用事业项目，以及棚改、回迁房建设等其他业务；公益类的业务包括拆迁服务，交通基建、水利基建、港口基建等各类基建项目，土地开发整理，以及吹填造地、滩涂开发等其他业务。P.11请仔细阅读本报告末页声明图表7：城投企业类型划分明细城投平台公司多数为涉及经营性业务的商业二类企业，其中，江苏省商业二类企业与公益类企业数量均位列全国首位。各省份城投企业多以同时兼顾经济效益和社会效益的商业二类企业为主，占城投平台公司总数的63.92%，纯公益性质的城投企业则相对较少，仅占36.08%。其中，作为城投债大省，江苏省披露业务类型的城投企业共601家，商业二类企业、公益类通过对比各区域主体类型及数量情况可发现，当前城投主体多集中在东部地区，其次是P.12请仔细阅读本报告末页声明图表8：各地区城投企业类型分布（家）0资料来源：Wind，国盛证券研究所按信用等级划分，相较商业二类城投企业而言，公益类城投主体信用等级整体更低，且在具体等级分布上更具差异性，存在个别极低评级主体。商业二类、公益类城投企业主体信用评级均以AA、AA+等级为主。具体分类别来看，商业二类城投企业信用等级分布集中度较高，其中AA类的城投共1013家，占比49%，AA+类的城投共606家，占比29%；公益类城投企业信用等级分布集中度相对较低，存在个别低信用评级主体，其中评级为AA类的城投共689家，占比59%，评级为AA+类的城投共283家，占比24%，评级为BBB+类及以下的城投有4家，其具体业务类型均为基础设施建设。可见，相较于商业二类而言，公益类城投企业信用等级差异性更强，受其非营利性业务特征限制，市场对其资质认可度相对较低。图表9：商业二类城投企业评级分布（家，%）AAAAA+AA-AA其他资料来源：wind，国盛证券研究所图表10：公益类城投企业评级分布（家，%）AAAAA+AA-AA其他资料来源：wind，国盛证券研究所按行政级别划分，存续城投企业多为区县级平台，尤其是公益类城投。截至2023年3月31日，区县级商业二类城投平台和公益类城投平台达到981家、627家，在同类型平台数量中P.13请仔细阅读本报告末页声明分别占比48%、54%。进一步将各行政级别园区资产负债率均值进行统计可见，无论是公益类城投企业还是商业二类城投企业，国家级园区资产负债均值情况显著高于其他行政级别园区，区县级园区资产负债率则普遍较低，说明一方面而言，国家级园区往往具有较高信用资质，具有更高的借债能力，而区县级园区则相对受限；另一方面而言，国家级园区面临的偿债风险最高，区县级园区的偿债风险相对于其他行政级别主体则相对较低。图表11：商业二类城投企业的行政级别分布（家，%）资料来源：wind，国盛证券研究所图表12：公益类城投企业的行政级别分布（家，%）资料来源：wind，国盛证券研究所图表13：各行政级别城投企业资产负债率（%）资料来源：Wind，国盛证券研究所从债务情况来看，受企业规模数量影响，商业二类城投企业存量债、有息债务规模远大于公益类城投企业。截至2023年6月30日，城投平台存量债券规模达156906.14亿，其中公益类企业存量债38145.54亿，商业二类企业存量债118760.60亿，分别占比24.31%、75.69%。截至2022年12月31日，城投平台有息债务规模达738880.52亿，其中公益类企业159863.31亿，占比21.64%，商业二类企业579017.21亿，占比78.36%。进一步按地区进行细分可以发现，各地区有息债务、存量债余额均以商业二类为主，其中江苏、浙江、山东、四川等地有息债务大幅高于其他地区，江苏、浙江、山东存量债规模大幅高于其他地区，且产生较高规模的主要原因均在于商业二类企业。而辽宁、宁夏、内蒙古、黑龙江、青海等西部、东北部地区的有息债务与存量债余额规模均较低。P.14请仔细阅读本报告末页声明图表14：分类别城投债务情况（亿元）0存量债（20230630）有息债务（20221231）资料来源：wind，国盛证券研究所图表15：各地区有息债务分布情况（亿元）0江浙山重四湖江湖贵河广安天陕广福北云吉上河甘新西山辽海宁黑内青苏江东庆川南西北州南东徽津西西建京南林海北肃疆藏西宁南夏龙蒙海江古资料来源：wind，国盛证券