对沁源县实施天然林资源家庭托管情况的调查与思考

对沁源县实施天然林资源家庭托管情况的调查与思考

国家河流上游天然林资源保护工程于去年正式启动。该项目涉及全省9个市（区）、72个县（市、区）、6个省林和151个国有林场，占全省土地面积的66.2%。保护森林资源238万hm2、新造林任务75万hm2。这项工程的实施,对我省来说,是一次难得的历史机遇,将会极大地促进我省生态环境建设的步伐,推动可持续发展战略的实施。如何深化林业改革,创新机制,调动和发挥全社会和广大农民参与天保工程的积极性,是我们必须认真研究和解决的重大课题,也是天保工程建设成败的关键所在。为此,我对沁源县实施天然林资源家庭托管的有关情况进行了调查,得出了一些对今后工作有益的启示。1突出因地制宜,转变政策沁源县是我省重点林区县,全县国土总面积25.6万hm2,有林地面积210万hm2,森林覆盖率55.3%,居全省第一;现有集体林14万hm2,占我省黄河上中游天然林保护工程保护总面积的7.2%,为全省天然林面积第一大县。全县14个乡镇,259个行政村,1049个自然村,大都有集体林。丰富的森林资源孕育了沁河,为该县提供了良好的自然环境和气候条件。林业产业与煤、牧一起构成了县域经济的三大支柱产业,并成为煤、牧产业发展不可或缺的重要基础。国家实施天然林资源保护工程后,作为林业大县,沁源县的经济发展受到一定程度的影响。一是传统的林木采伐业、加工业、运输业被迫关停,林区群众收入减少,有的群众甚至返贫。二是林区群众对发展林业的积极性下降,森林火情和盗伐时有发生,植被恢复工作难以有效组织和开展,林业发展步履维艰。三是农村剩余劳动力增加,农村贫困面增大,农村稳定受到影响。在坚决贯彻落实国家关于天然林资源保护的有关政策的同时,如何转变机制,依托全县丰富的森林资源,走出一条林业富民、林业兴县、生态强县的新路子,沁源县进行了积极的探索。在充分借鉴农村土地家庭联产承包责任制经验和广泛调研的基础上,县委、县政府立足于“人民林业人民管,管好林业为人民”的思想,把“天保”工程的实施与县域经济发展、农村产业结构调整,以及农民群众脱贫致富紧密结合起来,初步确立了通过合同委托的方式,将集体林委托家庭管护的思路。今年3月在马西村、桑凹村进行了试点,取得成功后,在全县开展了大张旗鼓的宣传活动,使广大农民群众对国家天然林资源保护工程的有关政策和县里实施的家庭托管制的运行办法有了更进一步的认识。在试点村的示范带动下,法中乡、沁河镇等重点林区乡镇迅速而更富创造性地开展了集体天然林家庭托管。一场以保护天然林资源为主要内容的农村改革,在沁源县农村轰轰烈烈而卓有成效地开展起来。2确定管护单位,实行联户管护,确保森林资源丰富“家庭托管制”的基础是委托,核心是管护。通过集体与农户之间签订森林管护合同,使现有集体林的所有权和管护经营权分离,稳定森林资源所有权,放活森林资源管护经营权,形成统分结合的管护经营责任机制,集体保留对森林资源的所有权,负责“天保”工程的全面实施和组织协调,进行宏观管理;农民受国家、集体的委托,取得对森林资源的管护经营权,按照合同约定,对自己承包的林地进行有效管护和合理经营。管护经营权主要体现在两方面:一是农户在履行承包合同规定条款,完成管护义务后获得一定的管护费用:二是农户在不对森林生态环境构成任何威胁的前提下,经过审批可以合理进行林下资源的开发和利用,收入归己。沁源县天然林资源家庭托管的运行机制比较完善。其托管条件明确。对托管户严格资源条件,坚持“六不准”和“四先四后”原则。“六不准”,即长期在外打工者不准,有违法乱纪行为者不准,有偷砍盗伐史经教育不改者不准,年龄不达25周岁或超过55周岁者不准,身体患有影响管护疾病者不准,不热爱林业、责任心不强者不准。“四先四后”,即先群众后党员、先穷户后富户,先当地后外地,先村民后干部。托管程序严格。确定每户托管规模33hm2～200hm2,对集中连片的山头推行联户托管。对报名农户采用低费用管护和高标准建设的双向竞标法,实行公开、公平、公正的管护目标竞标,科学确定托管户。在划定责任区后,由林业部门组织专业技术人员认真调查,详细掌握管理范围内森林资源的数量、质量和经营状况,建立管护承包档案,作为考核奖惩兑现的依据。同时发放托管户明白卡,做到面积明确、四至明确、任务明确、职责明确。托管政策优惠。一是托管户在认真完成管护任务后,由林业部门按照国家和省有关天然林资源保护工程检查验收办法,每半年兑现一次管护费用。二是托管户在国家政策允许的范围内可以优先开发管护责任区的林下资源。三是托管户可以无偿使用管护范围的荒山、疏林地,新造林归己,同时按国家规定获得植被恢复费。四是管护区内有采伐任务,或有国家林业工程项目时,如防治病虫害、油松采种基地建设等,在技术人员指导下,优先托管户输出劳务或组织实施,并获取相应报酬。五是托管户可优先获取“以工代赈”项目资金和小额信贷资金。托管机构健全。全县建立健全了县乡村三级“天保”领导机构,将天然林保护政府目标责任制较好地落到实处。特别是在今年撤并乡镇时,保留了原有的22个乡镇林业站,并增挂为天然林保护站,稳定了机构和队伍。托管监督有力。县里制定了工程管理、资金管理以及社会监督、村委监督、群众监督、互相监督等多层次、全方位的管理办法。县、乡、村三级成立了工程考核验收机构,定期检查和监督托管户的管护成效。由于政策机制完善,群众积极性很高,2001年3月开始试点至今半年多时间,全县参加托管的户、组达到1125个,集体天然林已落实托管面积3.6万hm2。全县森林资源得到很好的保护。全县没有发生一起森林火灾。偷砍盗伐现象大大减少,边远交界地带森林资源的管护得到加强。同时托管农户得到了实惠,增加了收入。7月中旬,县委、县政府在法中乡召开实施天然林家庭托管兑现和再动员大会,第一批托管户已拿到了管护费,最高一户达到1500元。为调动托管户的积极性,县里引进组建了沁源县青龙山庄野生资源开发公司,托管户当天采摘的野生蘑菇、木耳等林副产品即可送公司收购,当天获取收益。县里引导、帮助各托管户订出勤劳致富增收计划。许多托管户因地制宜,规划利用管护区疏林地种树、种药材,发展绿色经济,形势喜人。3培育森林资源,改善县域生态环境,提高农民参与度家庭托管制是在林业经济转型、体制转轨的新形势下,沁源人民在天然林资源保护实践中的伟大创举。它以管护和培育森林资源、改善县域生态环境为出发点,以调整农业产业结构、增加农民收入为落脚点,充分利用利益驱动,广泛地调动了广大农民参与的积极性。其在沁源县的成功实践,对黄河上中天然林资源保护工程的实施,以及对全省林业事业乃至广大山区丘陵区农村经济、社会和生态环境的协调发展都具有普通的借鉴作用。3.1林农管护效益显著家庭托管制是森林资源管护体制的重大创新。托管户只要按托管合同要求完成管护任务,就能享受一定的管护费和按规划合理开发林下资源获取收益的权利。由于责、权、利紧密结合,管护经营权实实在在到户,利益直接,广大林农像管护经营自家林子一样精心,管护主体力量增加,管护积极性提高,取得了显著的效果。我省林农交错分布,森林资源管护工作点多、线长、面广,要借鉴沁源县家庭托管的办法,不断完善森林资源的管护体制,全省所有的集体林都可以实行家庭托管,国有林也可以通过职工承包的办法进行管护。3.2进一步加大林业造林力度,大力推进林业建设家庭托管制解决了在县域经济还不发达、社会生产力水平还不高、林业发展相对还处于粗放经营阶段等的实际情况下,加快林业发展的有效途径。其成功实践,依赖于两种力量,一是人的力量,即基层党组织从群众中来到群众中去,充分地宣传群众,组织群众,引导人民群众紧紧依靠自己的智慧和力量实现脱贫致富;二是机制的力量,即遵循市场经济规律,用有效的利益机制调动了广大群众参与的积极性。这就启示我们,在现阶段经济基础比较薄弱、农村劳动力资源丰富、劳动还是谋生手段的情况下,加快绿化步伐必须在人多上打主意。在继续坚持和发扬思想教育、组织动员优良传统的同时,更切实贯彻物质利益原则,努力把人多的优势发挥出来,走全民动手、艰苦奋斗的有中国特色的林业建设道路。我省生态薄弱,宜林荒山面积大,造林绿化形势紧迫、任务艰巨。在2001年9月召开的全省第五次林业工作会议上,省委、省政府审时度势,提出大力发展民营林业的战略构想。11月,国家启动了森林生态效益补助资金试点,标志着我国建立森林生态效益补偿制度已迈出实质性步伐。政策的制定和出台,将为民营林业的发展营造更加宽松的环境,提供有力、持久的资金支持。各地要积极借鉴家庭托管的经验,不断丰富和完善民营林业发展的政策机制,积极推进林业投资直接到户、信贷资金倾斜扶持等林业政策的有效落实,培育和扶持营林大户、农民营造林专业实体的规模发展。力争用5年时间,使全省民营林业面积达到678万hm2,在整个林业中的比重达到20%。国有林区、林业重点县、重点生态工程区要借鉴家庭托管的经验,将工程划整为零,逐段通过公开招标投标的办法吸引营林大户和农民营造林专业队伍参与工程建设。不断构建全民动手参与植树造林、绿化山河的局面,切实推进我省造林绿化工作以较高的质量和较快的速度健康发展。3.3具有很强的创新能力,自然条件优势明显。在农村,也较经过十一届三中全会以来20多年的农村改革,农业综合生产能力提高,农产品供求实现总量平衡,且丰年有余。依靠有限的基本粮田单一从事粮食生产比较效益很低,已无法给广大的农民提供更多的就业机会和经济收入,农村剩余劳动力不断增多。尤其是我国加入WTO后,传统的小麦、玉米、大豆产业等,因经营粗放成本高,必然受到越来越大的冲击。家庭托管制的成功实践,拓宽了传统农业生产的时间、空间和领域,广大林农纷纷向山林进发进行开发治理,既有效地解决了农村剩余劳动力的就业问题,又为广大林农提供了基本粮田以外新的增收渠道和途径。这符合现阶段农村的实际和广大农民的意愿,具有很强的生命力。我省山区丘陵区面积占国土面积的80%,核桃、红枣、柿子等干果资源丰富而独特,发展历史悠久