国际货币体系中的托宾税

国际货币体系中的托宾税

2001年9月5日，法国总统希拉克、总理若斯潘和德国总统施罗德决定成立一个由专门研究托宾税的工作组。此前一周,若斯潘主张欧盟就开征托宾税提出具体措施,并向国际组织提交他的倡议。“托宾税”终于首次赢得了国际重要政治家的支持。一、托宾税托宾国“托宾税”问世于1972年的普林斯顿大学詹尼威讲座(JanewayLectures),托宾(J.Tobin)倡议对所有与货币兑换有关的国内证券和外汇即期交易征收统一的小额税收,所得收入用于在全球救济贫困。托宾税的思想渊源可以追溯至凯恩斯《货币论》中一些观点。托宾税倡议问世于国际货币体系剧烈震荡之时,布雷顿森林体系分崩离析,新体系尚未成形。在这样的时代背景下,托宾提出,全世界外汇交易中与真实贸易和国际投资有关者微乎其微,粘性的商品和服务价格变动速度又远远滞后于充分弹性的金融资产价格变动。过度频繁的投机性交易、规模惊人的国际游资扰动增加了宏观经济环境的不确定性,影响实际贸易和长期投资,各国中央银行也陷入资本自由化、汇率稳定、货币政策独立性不可兼得的窘境之中。如果对外汇市场和证券市场的每笔交易都征收小额税收,税负随交易频率而上升,原来专门从事短线交易的投机商势必减少投机性交易,汇率趋向稳定,发生金融危机的几率降低;贸易商和长期投资者所受不利影响则相当小,同时将因汇率趋稳而受益。这样,国际金融体系效率损失甚微,稳定程度则大大提高。托宾税宗旨并不反对汇率回归真实价值,托宾曾直言不讳指望托宾税保护本国货币高估的汇率,但可以为调整争取时间。所得税收用于救济贫困,后来又提出投向环保领域,更有助于世界范围内的社会公正和经济持续发展。狭义托宾税仅指对资产交易直接课征的税收形式,如1963年7月美国政府对本国居民所购外国有价证券的利息收入开征15%利息平衡税,以及智利政府于1990年中期开始对所有外国借款征收1.2%的印花税;广义托宾税则包括其它旨在提高短期资本流动成本的措施,常见形式有对居民直接借入的外债制定较高的无息准备金要求、或是规定上述外债准备金在中央银行的滞留期。1991年,托宾进一步提出两级托宾税构想,后为IMF财政事务部顾问、法兰克福大学公共财政教授PaulBerndSpahn所完善。这一构想是对所有金融交易征收低税率,以免妨害资本流动性;在此基础上再针对异常资本流动课征临时惩罚性高税收,以威慑国际游资的投机性攻击(Sphan,1996)。由于主、客观两方面原因,尽管继托宾之后,托尼尔(A.Tornell)、克鲁格曼(PaulKrugman)等人相继作过这方面的研究,但“托宾税”建议自从提出之后仍然被打入冷宫达20年之久。客观原因是当时资本自由化程度不高,国际游资规模与今天相比尚不可同日而语,而且淹没在接踵而来的石油美元回流、发展中国家债务危机等重大事件中,人们难以充分认识到它的巨大冲击力。主观原因是当时与托宾税原则相左的有效市场论占据学术界主流。20世纪90年代,国际资本流动规模空前。截止2001年6月,已有149个IMF成员国接受《国际货币基金协定》第八条款实行经常帐户可兑换,资本帐户自由化国家在1997年11月已达53个。与此同时,金融危机频繁,国际游资的破坏力暴露无遗,波及全球。有估计认为1997年亚洲金融危机使1998年世界GDP增长率下降1个百分点,全球失业人数增加1000万。1997年亚洲金融危机当事国家和地区多数本来属于国际经济组织和投资者眼中的“好学生”,更动摇了资本自由化教义至高无上的地位,托宾税由此迎来重大转机,金融理论的进步又为之提供了理论支持。在反思资本自由化信条的气氛中,托宾税吸引了学术界和社会各界越来越多的视线。1995年,哥本哈根世界反贫困会议首次将托宾税列为正式议题;1999年3月24日,加拿大国会以164:83通过M-239号提案,要求政府与国际社会实施托宾税。事实上,马来西亚、菲律宾、巴西、智利等国家实施过的资本内流税,乃至20世纪60～70年代德国、瑞士、美国先后实施过的国外资产税、利息平衡税,都或多或少与托宾税原则有相通之处。二、税收成本与经济效率对任何一个税种的评估都包括效率和公平两个方面,其中前者又包括该税种的经济效率及其自身效率,所谓税收的自身效率,就是一个税种的征收成本与奉行成本应当最小化。在效率和公平两个方面,托宾税争议颇多。1.托宾税的征收成本和研发面临的挑战显然,在全球化金融市场上,效力理想的托宾税应当是广义的金融交易税收,其税基涵盖所有资产交易。但这种广义金融交易税又面临多重问题:(1)要达成一项所有国家一致遵行的国际税收协定,其难度之大,令人望而生畏,国际金融中心城市之间的竞争将使各城市不但不愿意首先实施托宾税,反而可能视其它城市实施托宾税为争取客户的良机。(2)金融资产多样化使各类头寸相互混合,难以区分,托宾税征收成本甚高,对衍生工具课税难度尤大。(3)对金融中介机构征税将造成金融资产重复纳税。(4)对中央银行干预外汇市场的交易以及政府和国际组织之间的交易课税,势必遭致上述机构激烈反对,因为他们的交易一般有利于汇率稳定,而不是破坏性的投机交易。上述种种困难将显著提高托宾税的征收成本和推行成本。转移支付特征将进一步妨碍全球性托宾税提高自身效率。全世界外汇交易高度集中在少数金融中心:伦敦(32%)、美国(18%)、日本(8%)、新加坡(7%)、德国(5%)、瑞士(4%)、香港(4%)、法国(4%)。世界性托宾税收入将主要产生于上述发达国家和地区,分配却将主要投向发展中国家和地区,形成事实上的国家间转移支付,必将在税源国/地区引起政治问题。托宾税征收必须依赖主权国家政府,但税源国政府主持收入分配时难免要将它作为外交工具,有悖托宾税改善国际收入分配的初衷。如果按照托宾本人的提议,由国际货币基金组织和世界银行主持分配托宾税收入,由于分配方案投票权取决于各国在两机构所占份额,将引起新的政治争斗,从而影响到托宾税制度的自身效率。2.托宾税的总体问题反对托宾税的主要观点之一是认为托宾税会增加交易成本,使投资者锁定金融资产而不想交易,从而给金融市场造成效率成本。激进者甚至认为,目前全球资本市场已经高度成熟,托宾税率即使低达两个基本点,交易者也难以承受(Dooley,1995)。托宾税将增加资本利得的税收,提高收益的税前比率和资本成本,从长期来看,将降低资本形成和经济增长。尽管托宾税会增加交易成本,但支持者认为这样恰恰有助于提高金融市场的整体效率,因为它会减少交易量,而交易量缩减有利于降低市场波动性以及与之俱来的风险,这样就会降低资本收益的税前比率和资本成本。反对者则认为,交易量缩减会导致市场流动性降低,从而加大市场波动性。这样,托宾税究竟能否实现其稳定国际金融体系的初衷,在相当程度上取决于交易成本对金融市场波动性的影响。尽管有论点认为投资者具有多元化投资的动机,因而金融交易税会更多地抑制不稳定交易者而非稳定交易者,从而降低金融市场的波动性,但目前还缺乏实证证据支持这一假设(IMF,1995)。托宾税能否实现稳定汇率制度的目的,也存在争议。O.Jeanne运用汇率目标区模型,假定一个追求最优化的政府在汇率和国内目标之间面临取舍,分析结果是,假如1992—1993年欧洲汇率机制危机中引进了托宾税,由于它减轻了汇率约束,并降低了政府维持固定汇率的成本,从而将提高盯住汇率制度的信誉,0.1%的托宾税税率其稳定作用已经相当可观(Jeanne,1996)。反对意见则认为,货币危机一旦发生,即使征收高税率也难以阻止资本外逃,假如投资者预期汇率短期内将变动3%,即使托宾税率高达1%,其对阻止汇率变动也无济于事。从限制资本国际流动的目的来看,托宾税实践至今尚难称成功。由于托宾税的经济效率尚难确定,由此产生了一个潜在忧虑:托宾税收入可观,即使税率低至0.01%,每年税入也将高达二三百亿美元。一旦托宾税不能实现预期目的,有关政府也可能着眼增加收入而不愿意撤销。3.显著的公共产品特征税收公平原则包含横向公平和纵向公平两个方面,前者指经济能力或纳税能力相同的人纳税额应当相同,后者指经济能力或纳税能力不同的人纳税额应当不同。衡量税收公平性的常用标准是受益原则和支付能力原则,前者指纳税人根据从政府提供的公共服务中所获效益缴纳税收,后者指按照纳税人的经济能力决定纳税数额。受益原则通常只适用于政府提供的具有半公共产品特征的服务,而托宾税预期提供的服务——相对稳定的国际金融市场具有显著的公共产品特征,并不适用受益原则。因此,评判托宾税的公平性必须更多地从支付能力原则出发,判断其是否有助于改进纵向公平。判断托宾税的纵向公平性包括国际、国内两个方面。首先,在国内税源方面,从表面上看,托宾税税负将落到投资者、借款人、金融机构等市场参与者身上,似乎是一种累进税收,有助于改进纵向公平。但由于金融市场机构化,机构投资者的股东未必都属于高收入阶层,且大型公募投资基金的股东里中低收入阶层居多,小型私募基金股东才多数是中高收入阶层,所以托宾税的累进性将没有表面那么高。由于托宾税具有间接税特征,税负在某种程度上能够通过征税纳税行为的发展变化而转嫁到所有资产、乃至其它生产要素上,托宾税的累进性将进一步遭到削弱。托尼尔(1990)曾认定托宾税能够提高国内福利,但其分析前提是不稳定性因素全部来自外部,而且存在不可逆(irreversible)投资,未必现实。其次,从国际范围来考察。迄今金融全球化的主要受益者是居于国际金融体系中心的国际储备货币发行国,不仅通过资本自由化获取了巨额国际铸币税收入,而且在金融危机期间由国际金融体系的外围国家和地区承担了绝大部分调整负担,主要来自中心国家的外国投资者则安享国际救援计划的保险,其不公平性显而易见。托宾税具有国际转移支付特征,税源主要来自发达国家和地区,收入分配主要流向发展中国家和地区,所以有助于改进世界范围内的纵向公平。三、托宾税t托宾税要提高自身效率还存在较多困难,因此,至少近期大面积推行托宾税并不现实。但已有的国际资本流动调控工具都存在严重缺陷,托宾税以其明显优点而仍不失为一种有潜力的短期资本流动调控工具。托宾税推广中存在的问题,固然与其自身效率、经济效率和公平性在许多方面迄今尚无定论有关,但更主要的原因是它牵涉到变更国际金融体系和国际利益分配格局,而对国际金融事务拥有决定性影响的西方国家受益于现行国际金融体系,对改革并不热心。美国居于现行国际金融体系中心地位,攫取了最大份额国际铸币税收入,对托宾税构想尤其反感,原美国重量级参议员鲍勃·多尔(BobDole)甚至于1994年在国会提出议案,欲以削减美国缴纳的会费要挟联合国停止宣传托宾税。实际上,即使托宾税的自身效率问题也多半源于国际政治角力,而不仅仅是纯粹的税收行政问题。从更广阔的历史跨度上考察,围绕托宾税的争议实际上反映了经济全球化进程中的利益分配与成本分担问题。倘若不能解决这一问题,当前的经济全球化、资本自由化潮流未必不会全面逆转。事实上,由于资本自由化和经济全球化对社会、经济各方面的冲击日益显著,相应的调整援助政策却相对滞后,托宾税倡导者在许多国家、特别是富有社会民主传统的西欧