我国城市社区治理行政化的现状与原因

我国城市社区治理行政化的现状与原因

市政社区自治改革是自农村和民族自治改革以来，我国公民民主制度建设的另一项重要举措。这项改革又因近年来党和政府提出的社会管理创新政策而被赋予了更为重要的意义。人们认为,城市社区民主改革不仅可以促进宪法所规定的城市居民自治权的实现,而且在重塑我国社会管理体制,构建良好的社会秩序方面有着十分重要的意义。城市社区改革以建立自治性的居民自治组织,实现社区居民的“自我管理、自我服务、自我教育”的改革为目标。各地方的社区改革都将民主选举居委会作为社区管理制度创新最重要的举措之一。目前,我国各地区的绝大部分社区已经实行了民主选举,部分地区更是实现了居民的直接选举。民主制度似乎已经在各地基本建立起来,有学者甚至以“强势民主”来形容这种在各地迅速推行的直接的居民选举。38社区民主的高调推行作为各地方政府的重要政绩被不断宣扬。但是,这种改革运动真的实现了社区自治的改革目标了吗?城市社区自改革是否使社区治理摆脱了行政化困境?本文认为,社区自治改革虽然得到了各地政府的重视和宣扬,也进行了各种各样的改革尝试,但是我国绝大部分的社区改革并没有实现建立社区民主自治的改革目标。社区行政化就像是一个难以摆脱的顽疾,总是以各种各样的方式出现在社区的实践过程中。我们需要深入剖析社区改革“悖论”的内在因素,才能据此提出更为有效的进一步改革措施。一、行政化:“社区自治”的实践现状社区自治是各地进行社区建设的最重要的目标之一。为了促进社区自治,消除社区治理的行政化,我国各地方政府在实践中开展了社区民主选举、“居站”分离、自治组织“议”“行”分离及网格化管理等一系列的改革举措。不过,通过以下的分析,我们将会看到,所有这些改革措施在本质上都没有真正实现社区自治的目标。1.社区居委会的行政化现象一般来说,人们认为社区选举制度是衡量一个社区是否实现自治的重要标准。然而,仅从社区是否实行了居委会选举来判断社区自治的实现程度却并不准确。以课题组在江苏昆山市所做的调查发现为例,昆山市虽然已经普遍实行了社区选举制度。但令人感到悖论的是,社区的行政化倾向并没有消失。其行政化可以从以下几个方面体现出来:第一,居委会的主要成员仍然是享有政府工资的专门工作人员。在昆山市所进行的社区选举过程中,党和政府所掌控的候选人提名制度使得居委会选举具有很强的形式化特征。社区选举如果是完全实行居民自由的公平的提名和选举,那么居委会成员大部分将会由本社区的居民担任,呈现出构成多元化的特点。专职人员由于依赖党和政府组织的任命,且其工资待遇也来源于政府,因而他们主要对政府而不是对居民负责。第二,行政工作仍然是居委会成员的主要工作,社区居委会人员被要求执行各政府职能部门下派的事务。街道及政府各部门也是居委会工作绩效状况的主要评价者,各政府纵向职能部门都要对社区进行考核。上级检查的方式是听汇报、看现场、查资料、居民评议,每年居委会主任需向居民述职。居委会每天主要是应付上级政府职能部门下派的行政事务,大大压缩了为社区居民服务的时间,真正为居民服务考虑的相对较少,真正下去了解居民想法的时间很少。居委会事实上成为了一些执法部门的执法组织,特别是成了“维稳”工作的急先锋。最能显现居委会行政化的现象是居委要完成政府部门要求的台帐。据初步统计,各居委会所做各种台帐的总数平均在108项以上。台帐主要是为政府部门检查社区工作而制作的书面材料,同时这些台帐也是展示政府各部门“政绩”的主要证明材料。这些台帐占居了居委会工作人员大量的时间,使社区工作人员无法将精力放在为社区居民服务的工作上。其中还存在着大量的重复劳动,浪费了社区工作人员的精力。第三,居委会的这种行政化现象的另一表现是民众在日常生活中并不将居委会看成是代表自己利益的组织,认为其代表的是政府的利益。例如:居民要表达自己的利益要求并不信任居委会。在采取游行、静坐、冲击政府等方式表达时,居民并不将居委会看成是能够代表自己利益的组织,而是将他们看成是异于自己的国家力量。实际上,居委会往往被政府要求去作相关社区居民的安抚工作,成为传达政府意志的一个先遣组织,这反过来更进一步证实了居民对居委会的判断。2.对社工的影响作为一项摆脱居委会行政化的重要举措,深圳市南山区2005年提出了社区事务管理的“居站分离”模式。这一模式被认为是使居委会摆脱行政化最为有效的方法,而受到了全国其他地区的模仿,目前全国大部分地区都已经开展或正在开展“居站分离”的社区制度改革。不过,深圳这项制度改革却在实践中陷入了困境。应当说,这种制度确实比较好的剥离了社区居委会的行政职能,机构间的职责也变得清晰,然而却产生了一些消极后果。一方面,社区工作站设立之后,街道几站将所有的行政事务都以考核责任状的形式全部下放到社区工作站,街道则演变成社区工作站的领导指挥机构。这不仅使得社工人员呈现出超负荷工作状态,也无端增加了一个行政层级,加重了财政负担。深圳宝安区调查组对这种改革的评价是:“工作站在机构设置与行政职责两方面不断被动膨胀,机关化、行政化倾向日益明显。”另一方面,实行“居站分离”制度后的社区居委会却成了一个几站无所事事的“清水衙门”。居委会除居委会的副主任外,仅设一名专职人员,而且工作还很清闲。其原因在于由于居委会不再承担行政职能,因而其工作变得对社区居民的利益很少会产生实质性的影响,其与政府的勾通能力现在也被社会工作站所取代,因而陷入了被居民冷落的地位,其功能一般仅限于为居民加盖居委会证明的公章。鉴于深圳“居站分离”制度改革所出现的消极后果,一些地方已经开始放弃“居站分离”制度的改革,回归到传统的居政不分的状态。例如,杭州市在社区管理体制改革过程中,实行社区公共事务中心、社区居委会、社区党组织的“三位一体”制度,即三个机构,一个组织实体,实行交差任职。从性质上来说,这种改革是社区自治建设的一种倒退,其实质是在明确社区各种类型事务的基础上,实行分工负责制的方式,是对传统社区治理模式的回归。南京市白下区等地的社区改革,虽然也进行“居站分离”制度改革,但其采取了变通的方式,一方面白下区则采了一种在街道层次上设立市民服务中心,让其承担行政事务,同时又不致使于使行政机构过于膨胀;另一方面在居委会改革中虽然实行选举制度,但实际上其居委会的构成人员也由专职人员构成,这种方式强化了街道对居委会的控制力,同时也增强了居委会的影响力。很显然这种改革虽然减弱了但并未真正的消除居委会的行政化特点。3.社区自治改革中的居委会“议行分离”问题在我国各地方的社区改革中,为了使社区组织回归我国宪法和法律规定的“基层群众性自治组织”的性质。本世纪以来,民政部选定了上海、沈阳、南京、武汉等26个城区开展“社区自治、议行分设”改革试点。所谓“议行分设”是指由社区居民选举本社区居委民代表组成社区议事机关,这些代表定期召开会议讨论决定本社区的重大事务。这些代表都是业余人员,没有政府固定工资,他们所做出的决议由专职社工执行。这种制度可以保障社区决议的民主性质,也能使社区决议得到有效实施。城市社区“议行分离”制度的提出是在考虑到城市社区与农村社区不同的特点提出的,城市社区居委会比村居委会有着更强的服务性质。在农村,村委会实行“议行合一”模式,由村民选举出来的村委会成员即是村民的代表,同时也是村委会的日常工作机构。而在城市社区,需要服务居民的事务比农村繁重,因而社区需要更多的专职人员从事相应服务工作。这种由基层政府任命的专职居委会人员却具有强烈的“行政化”色彩,它更多的代表政府的意志而不能有效表达社区居民的意愿。“议行分离”制度是为了增进居委会的居民利益表达功能,同时又保持对居委会的服务性质。然而,“议行分离”制度的实施并未取得预期的效果。在实践中,非常任的选举产生的居委会成员往往陷入了“被边缘化”的境地。在关于上海市某社区“议行分离”制度的一项案例研究中,有学者发现,由社区居民选举产生的社区议事会成员的确具有较强的社区服务意识,能够较好的表达社区居民的利益和要求,但是政府部门往往绕过选举出的居委会成员而直接指挥其下属的社工人员参加各种会议,使得居委会处于被行政机关边缘化的地步。另外,由于居委会的成员并不享受专门的国家工资,只是出于服务于社区的意识参与社区工作,所以当社区事务需要大量的精力时,居委会成员容易放弃职责。“议行分离”改革的尝试似乎使社区自治改革陷入了悖论之中,也就是说如果保留居委会的行政化,那么它就不会被边缘化;如果消除其行政化,那么它就面临着被边缘化的威胁。前者难以有效的实现居民的利益表达功能,后者虽然能使得居委会成为居民利益表达的组织,但是却在强势的政府面前被边缘化了。4.网格式管理是促进社区自治功能的工具社区的网格式管理制度是近年来普遍受到各地共同推崇的一项社区管理制度。这项制度由北京市东城区城市管理中发明,逐渐应用到社区管理领域。其内容是将社区按一定数目的住户划分成多个单元格,每个单元格配备相应的行政人员、社工与单元格内的居民进行定点联系,收集网格内相关社区信息,做出处理或向上申报,同时将相关信息汇报行政机关的一项管理制度。这项制度被各地方政府寄寄予了很高的期望,被认为是能够实现社区的精细化管理,增强社区服务,加强社区民主自治功能的重要举措。目前,江苏省、浙江省及北京市等地网格化管理制度已经全面推开。社区的网格式管理确实对于增进社区居民的服务能力有着重要作用。从课题组对社区实地调研情况看,这项制度能够使社工从社区办公室当中走出来,深入到社区当中了解实情。及时将政府及社区需要掌握的信息采集,对于社区出现的问题也能及时办理。然而,难以否认的是,从增进社区民主自治的角度来说,网格式管理会产生一些消极作用。这表现在以下两个方面:第一,许多社区的网格式管理是由行政机关、社区党委、社区及社区居民组成的管理机制。比如,南京市白下区所属的某社区推行的“3+X模式”。“3”是指机关干部、街道干部和社区工作者,其中社区工作者为网格管理员;“X”是指“两代表一委员”、社区民警、行政执法队员(协管员)、物业管理员(保洁员)、居民代表(楼道长)、社区医生等。“两代表一委员”是指区党代表各一名、社区党委会委员一名。这种网格管理模式体现了行政主导化的理念,使社区居委会的民主自治功能消融在行政化的网格机构之中。第二,网格化管理也人为地分割了社区的自我行动能力,压制了社区的自治能力。网格一方面打破了居委会的自治单元,使自治性的居委会组织运行范围内存在行政化的网格组织,使居委会无法按自治的方式自主安排各项事务;另一方面,网格组织作为一项具有较强行政化的组织,占居了网格内居民的行动空间,这在无形中压抑了居民的自我行动能力,不利于居民形成共同体意识,而社区居民的共同体意识往往是社区的本质所在。二、国家与社会关系理论为什么我国各地的城市社区的民主化改革付出了如果多的精力,做了大量的创新却难以摆脱行政化的束缚?为了理解这一问题,我们需要一个更为宏观的理论视野,将之纳入到一个国家与社会关系的理论框架当中。城市社区自治组织是社区与政府连接的组织载体,是国家与社会联接的中介,也是国家与社会关系矛盾的交点。社区民主的运行状况与我国的国家建设状况和社会的自我行动能力都有着十分密切的关系。可以说,不理解作为社区建设背景的国家与社会的特征,我们就无法认识和理解社区自治建设困境的原因。1.“包包制”的政府结构我国各地方的社区建设是在地方政府的主导下展开的,作为一项制度变迁,社区民主改革属于由政府引发的强制性制度变迁。在强制性制度变迁中,作为执行政策的官僚,他们的利益与统治者并不完全一致,因而政策极易被官僚扭曲以使自己受惠。我国的社区建设是在各地方政府的主导下进行的,地方政府本身的结构特征会对社区的改革政策的选择构成重要影响。通过解析政府的构成特点,我们可以明白政府是怎样影响社区自治制度的建设及运行过程。关于我国的政府结构,学术界做了很多的研究和归纳。不同的学者用“权威主义”、“向下分权的权威主义”、“后全能主义”、“压力型政府”、“联邦式的分权竞争制度”、“掠夺性政府”等概念来形容我国政府的结构特点。这些概括应当说对于从一定的角度理解中国政府的特征都有着十分重要的价值。本文则借用周黎安教授所提出的“向下发包制”的政府模型,解释我国政府的特征是如何影响社区民主建设的。根据周黎安教授的描述和本文所论述的问题,发包制政府具有以下几个方面的结构特征:第一,发包制是以属地管理为基础的,也就是说中央政府将行政任务以承包制的方式将之分派到地方政府,当然地方政府再向下级政府层层发包。在发包的过程中,上级政府往往会根据自己的需要向下级政府设定发包责任书,以此作为对下级政府的奖惩标准。第二,发包制的政府管理方式具有非法治性的特点,并非是韦伯意义的严格的理性官僚制。也就是说上级政府在向下发包任务的时候往往不规定下级政府完成这一任务所使用的手段,只重视完成任务的情况。在这种情况下,下级政府往往在行政的过程中的行为具有非法治性的特点,也就是说地方政府在自己辖区内的行为是很难受到约束的,政府往往会采取十分灵活的方式来达到自己的目的。第三,由于国家与社会关系缺乏明确的界限,地方政府往往会向社会寻求租金,促进自身的权力与利益的最大化。国家与社会关系理论表明,社会组织的自治是在与国家互动中才能建立起来的,它需要有效国家作为必要条件。具体来说表现在三个方面:首先,社会组织的自治要求国家必须完成为社会提供基本公共物品的职能,必须为社会区的公民提供基本的权利保障,为社区提供必要的公共设施,也为社区生活有困难的居民在法律的范围内提供社会保障。如果没有这些保障,社区就会因为陷入冲突或者因为一些自身无法解决的问题而解体。其次,国家的权力范围必须被限制在一定的范围内,国家必须不能够侵入属于社会自治的领域。如果国家随意干涉社区共同体的行动,那么社区的自发力量就会受到拟制和破坏,因此国家要为社会共同体的自发行动留下空间。第三,国家的行为必须是法治化,其行应当按照公开的法律规范,具有可预测性,不能朝令夕改,否则会使社会行动主体无法形成稳定的预期,导致自发行动的破产。根据以上标准,我们可以看出,在“发包制”的政府结构之下,地方政府基于自利性的趋动,难以将提供公共服务作为政府的中心任务,也难以有效约束自身的权力冲动,其行为也具有较大的不稳定性。地方政府往往将其辖区内的所有人财物资源看成是实现其考核目标的手段。官员考核的定期化也导致了地方政府的行为的短期化。在这种情况下,地方政府为了实现其目标,在行为上就会呈现出“策略主义”的特点。在目标的指引下,政策和法律等都具有很大的不稳定性,政府权力的收缩与扩张往往以实现短期目标的益处来衡量。在这种体制下,政府集社区建设的资源控制者、政策法律制定者、社区管理活动的推动者及评价者等各种职能于一身。在强大的政府面前,社区的自治改革就显得十分脆弱。社区的自治状况很大程度上取决于地方政府的意志,这种意志完全可能因为特定政府领导人而发生变化。政府可以通过所掌控的资源、人事任命权、党政组织系统、政策制定权等多种手段迫使社自治组织屈服或者将之边缘化。地方官员的自利性也会诱导他们拒绝放弃对社区的支配,在社区各项制度改革设计中为政府保留着行政控制的渠道。地方政府在中央政策的要求下,往往对社区建设提出很多建设指标,这些指标也将作为考核居委会工作绩效的标准。权力的本性具有扩张性,自上而下的社区改革并不能消除权力对社区民主自治的侵入,这种侵入很大程度上使看以轰轰烈烈的社区自治改革丧失了自治的本来意义。只不过,这种控制由改革前的直接的硬性的显性的控制变成了改革后的隐敝的、柔性的控制,但后者足以使社区自治成为仅具有形式上的意义。2.社会资本的匮乏城市社区的自治能力与社会资本的构成状况密切相关。按照罗伯特·D·帕特南的定义,“社会资本是指社会组织的特征,诸如信任、规范以及网络,它们能够通过促进合作行为来提高社会的效率。”也就是说,一个社会如果存在着较强的信任及共同的社会活动网络等,那么人们之间就容易自发的组织起集体行动以克服共同的困境;反之,如果人们之间相互不信任,或者缺乏有效联系的网络关系,那么人们之间就很难开展合作,这会使很多需要集体行动解决的困难无法得到解决。相对于农村的熟人社会,城市社区则是一个陌生人居住的场。居民之间缺乏伦理、经济、文化习惯等方面的联系,社区居民往往感觉不到与社区其他人建立密切关系的需要。概括起来说,城市社区有两个因素使居民的集体行动变得十分困难。第一,城市社区缺乏农村居民所共同拥有的土地等资源,只是在共同的环境或者受到外部的损害等才会有共同的利益,而在这种情况下都需要社区集体行动自主筹资。这一情况引起了城市社区居民的参与意愿要远远低于农村社区,因而自组织能力也就相应十分微弱。在这种情况下,依靠社区选举所组成的居委会的行动能力就较为微弱,可能会出现“无法自治”的问题。第二,在长期的行政主导化的社区体制之下,居民的集体行动被政府权力所压抑,也形成了对政府的依赖症,缺乏明确的权利与义务认知,也没有形成与其他人公平合作的习惯,导致集体行动的失败。如果政府不能提供基本的公共物品,公民就会将之归责于社区自治组织,使得社区组织不堪重负,形成过度压力。在全能型的压力型政府体制之下,民众在受到政府的不公平的对待或者是其它社会力量的压迫之后,缺乏权力救济的渠道。当社区自治组织作为一个诉求的窗口后,民众往往就将来自于政府部门的所有不满都归结到居委会上面。当居委会无法解决相关问题时,社区民众就可能对居委会产生消极的评价,从而导致社区无法治理。在社区调查中,我们发现一些老城区存在着极为严重的集体行动困境问题。例如,在一些城市老社区常常出现电梯损毁、房屋漏水、下水道堵塞、水管线老化、电线、变压器老化、楼顶墙面的瓷砖掉落等现象。以往这些设施的维修都由原有的单位承担,可是现在这些单位已经破产或转制,因此没有单位来承担相应的设施维修。在这种情况下,本应由居民相互之间进行协商解决费用负担问题,可是居民往往因为各种各样的考虑而无法达成协议。一些社区还存在着社会帮教人员,他们监狱释放以后,没有工作,当他们已经超越了社保的条件标准,但是却不肯退保;另外,有的社区吸毒者和艾滋病病人较多,不好管理,要求社会救助,而社区没有相应经费,一些人会使用威胁语言,对居委会成员构成较大的威胁。社会资本的匮乏所导致的居民集体行动的失败,而这又可能会进一步引起行政权力的侵入。福山在关于不同国家社会资本的研究中发现,虽然法国与英国和美国等国一样,都实行资本主义的民主政治制度,但是法国政府的权威主义倾向更强。福山认为其中的原因在于法国是一个社会信任度较低的国家。由于信任的匮乏,人们往往无法实现自治,在这种情况下只好借助政府权威才能促进集体行动的形成。这一点也可以解释为什么在主要的资本主义国家中,法国的国有企业最为强大。总之,我国社区改革的行政化难以消除的特点可以从自上而下的“发包制政府”结构和社会资本的匮乏两个视角得到解释。发包制政府无法为社区自治提供一个有效的现代国家基础,而社区居民集体行动能力的衰弱又为国家干预社区事务提供了较好的理由。从某种意义上可以说,我国城市社区的民主自治处于强国家与弱社会的“夹缝中”,任何一种动荡都可能毁灭其脆弱的生存。三、国家建设及社会资本建设状况决定了我国基从上文的分析中我们可以看出,社区民主建设是宏观社会秩序建设中的一部分,它深深地受制于国家建设及社会资本建设状况。因此,社区行政化问题的破解一方面必须改善微观的社区权力结构,另一方面也必须得到社会宏观秩序改善的支持才能得到有效的突破。1.社区自治组织与居民的利益差别民主理论表明,民主政治之所以必要,不完是基于效率的考虑,而是因为民主政治具有重要的公民利益表达与相互协调功能。专家治国论之所以破产就在于专家不能够有效的表达多样的民众利益要求。民主政治通过选举、论辩、商谈、妥协等方式实现了不同社会团体利益的表达及聚合,可以有效的缓解社会矛盾,有利于和谐社会秩序的形成。回到社会现实,我们发现,虽然众多地方政府宣称它们的社区已经实现了完全的居民直接选举,公民投票参与率高达90%以上,建立起了有效的社区自治制度,可是实践中居民并没有真正的将选举产生的居委会当成是表达和聚合利益的组织。在表达其重大利益时,居民往往选择游行、静坐或其它极端手段,而是将居委会组织看成是一种异于自己的官方力量。在实践中,居委会确实会以各种方式引诱上访者放弃上访,确实表现出了居委会组织与居民之间具有重大的利益差别。为什么高投票率却不能建立有效的社区民主?其原因在于,投票虽然是民主制度的重要条件之一,但却不是民主制度的全部。事实上民主制度是公民参与公共决策的一项非常复杂的制度系统,其核心是“权力的分享”。西方著名学者塞瑞·阿恩思坦(SherryR.Arnstein)在《公民参与的阶梯》一文中将公民参与分成了“不是参与的‘参与’”、“象征主义的‘参与’”、“民众行使权力的‘参与’”等三种类型,并认为只有最后一种参与才是真正的参与。因为,“没有权力的参与是空洞的”,真正的参与必须是是公民在决策中具有权力和控制力。权力的分享使得公共决策所具有了“可信承诺”的特点,从而能够建立起社区民众对于社区组织的“制度化信任”。从阿恩思坦的视角进行观察,我们可以发现当前我国许多地方的社区自治制度确实具有相当多的操纵性和虚假性。比如:我国开展城市社区建设以来确实增大资源投入,社区的基础设施得到改善,社区各项活动经费也比以往有了大幅度的增长。不过,许多社区所提供的服务,如儿童留守中心、俱乐部等都具有形式大于内容的特点,并没有多少居民真正从中受益。其中的原因在于这些设置或便利的使用权都掌握在居委会甚至政府手中,其使用的时间、方法都取决于居委会的意志,居民对于这些设施的使用并无影响力。因而,社区建设的关键并不仅仅在于增加资源的投入,更重要是要考虑资源是如何加强社区居民在这些资源使用上的决定权,否则这些资源并不定为社区居民所用,居民的参与性也会大大降低。另外,居委会成员应当由居民通过公民的选举产生,居委会成员应当将居民而不是政府当作首要的服务对象。法律必须严格划分政府与社区自治组织的权限,违背者应当追究相关责任。通过这些制度,可能增强社区的自治权力。2.发展现代社会需要推行国家与社会关系的双向扩张国家与社会关系理的研究表明,现代社会的重要特征之一是国家与市民社会的分野。并且,有效国家与良好的公民社区