欧盟的社会保障制度研究

欧盟的社会保障制度研究

随着经济全球化的快速发展，国际市场上的劳动力转移和流动变得越来越活跃。这为流动工人的社会保障和相关福利提供了一个普遍问题。全球化和跨越国界的人员流动需要相应的经济和社会政策支持。跨越国界的社会保障政策和相关制度在地区性组织以及国际机构的推动下得以发展。欧盟作为一个集政治和经济实体于一身的区域一体化组织,拥有多个成员国,在应对成员国之间劳动力相互转移就业所带来的社会保障政策协调方面积累了成功的经验。总体而言,欧盟在“欧盟公民资格制度”的基础上,建立起了转移就业的自由劳动力的社会保障多边合作机制,为成员国之间劳动力余缺调剂和保障劳动者福利和权益提供了制度支撑,对推动欧洲经济和社会一体化发挥了重要作用。一、欧盟劳动力跨国流动的法律基础劳动力的产业转移和跨区域流动是经济增长的重要源泉,而社会保障及福利待遇关系到劳动者的切身利益。跨越国界转移就业劳动力的社会保障和福利问题,主要是劳动者离开其所属国家或地区进入另一国家或地区就业时,因为各个国家或地区法律制度不同,社会保障体系的兼容性不强,可能面临流出国与流入国的社会保障和福利政策的双重覆盖和双重缴费义务,也可能面临两国社会保障和福利政策的双重缺失,不允许社保关系转移或者在即使允许社保关系转移的情况下,因为转移造成权益缩水,这些都会潜在地造成劳动者的社会保障和福利损失,不利于劳动力的跨国流动,这些问题必须依靠政府间建立合作机制予以解决。欧盟流动劳动力社会保障问题的解决经历了一个过程,其政策演变是由欧洲国家之间的经济关系所决定的,欧盟成员国之间劳动力的转移缘于欧洲经济一体化的推动。自20世纪50年代西欧六国建立“欧洲共同体”起,即开始启动经济一体化进程。1957年的《建立欧洲共同体条约》确定了以实现“货物、人员、服务与资本自由流动”为特征的“内部统一大市场”为经济一体化的基本内容,其中,人员的自由流动是“四大自由”中最为重要的。欧共体条约明确规定了人员自由流动的原则、国民待遇标准和自由流动人员在流入国的法律地位等,为统一劳动力市场的形成奠定了一定基础。比如,为消除影响劳动者自由流动的障碍,《罗马条约》规定:“理事会针对委员会的提案应采取一致行动,在社会保障领域采取保证劳动者迁徙自由的必要措施。最终,它应做出安排为迁徙劳动者及其家属提供保护。”相关规定适用于所有成员国的流动劳动力,包括那些对自由流动采取临时限制措施的成员国。二、政策目标的变化欧洲是世界上较早建立社会保障体系的地区,也是社会福利水平最高的地区。尽管欧盟(包括其前身“欧共体”)在经济一体化进程中,客观上要求建立统一的社会保障制度,但任何统一的社会保障体系都必须建立在统一的决策权和行政管理权基础上。由于先有民族国家、后有欧共体组织,在建立欧共体之前,各成员国已经形成了较为成熟的社会保障和福利制度,而且不同国家具体的制度安排存在明显差异,因此,有多少个国家,就有多少种社会保障制度。伴随经济一体化进程的推进,成员国之间劳动力流动越来越频繁,如何解决跨越国界的转移就业劳动力的社会保障和福利问题开始提上议事日程。在一个统一的市场中,劳动力自由流动的重要条件是,劳动者流入新的国家和地区后其原有的社会保障关系能够在新的就业地得以承认和延续,并且新的地区和原有地区之间的福利待遇基本持平(陈立泰,熊厚,2007)。因此,一个核心问题是:在经济一体化目标下,欧盟的社会保障与福利政策是选择“一体化”还是维持“多元化”?要实现社会保障与福利政策的“一体化”,就意味着消除差异、统一各成员国的制度安排,这显然不可能依靠单个国家去推动,而欧盟作为区域性组织,又不具备一国政府那样的决策权和行政管理权,而且在经济层面上也缺乏对各成员国进行收入再分配的干预能力和政策调控手段。虽然各国政府非常重视跨国劳动力的社会保障问题,但并没有以“一体化”作为欧盟社会保障政策的基本目标。欧盟最终选择了“多元”加“协调”的做法,即不建立统一的社会保障条款,而是维持成员国社会保障政策的“多元化”,通过协调的办法来解决流动劳动力的社会保障问题。一系列社会保障合作计划的推出促进了劳动力的跨境流动(EuropeanCommission,2002)。从最初的个别成员国之间的协商,到联合颁布流动劳动力社会保障法令,最后形成了被称之为“欧盟社会保障法令”的《欧共体1408/71号条例》和《欧共体574/72号条例》。尽管经历了多次扩盟,成员国数量不断增加,彼此之间的经济发展水平和社会制度差距拉大,但“多元”加“协调”的多边合作模式一直没有改变。一旦有新的成员国加入或成员国中的社保政策发生变化,这些法令就将被定期修改,但基本原则不变。1992年欧盟签署通过的《马斯特里赫特条约》,明确了“欧盟公民”法律概念,规定欧盟公民享有自由迁徙和居住的权利,并在最高层面上协调各成员国的社会保障政策(丁建定等,2006)。“欧盟社会保障法令”确立了各成员国必须遵守的共同原则,在相当程度上减少了各国制度差异给劳动力自由流动带来的消极影响。目前,现有法令对于劳动者在31个国家间的自由流动都有效(包括27个欧盟的成员国,以及另外3个欧洲经济区域国家和瑞士)。三、建立流动劳动力社会保护机制欧盟针对自由流动劳动力的社会保障和福利政策服务于经济一体化目标,“多元”加“协调”的做法维持了各成员国社会保障制度的稳定性,也为流动劳动力建立起了社会保护机制。每个成员国可自行决定社会保障的制度安排(包括保障对象、项目设定、资格条件、缴费标准、待遇水平等),在禁止歧视的同时,强调流动就业者对社会保障和相关福利的享用既不重复也无遗漏。基于“协调”理念的“欧盟社保法令”在具体的政策设计中体现了以下原则。1.确立欧盟“国民待遇”,明确各成员国的社会保障义务“欧盟公民资格制度”作为转移就业劳动力社会保障和福利政策的载体,在解决流动劳动力的政策覆盖方面发挥了重要作用。欧盟公民资格制度规定具有欧盟成员国国籍的每一个人都是欧盟的公民,所有成员国的国民同样是欧盟的公民。该制度从法律上进一步确定了各成员国公民在欧盟内部尤其在其他成员国的法律地位,明确了在其他成员国的权利和义务(刘世元,2006)。只要具有欧盟公民资格,参加了某成员国的社会保障计划,该国社保经办机构就应当赋予其与本国国民同等的社会保障福利待遇,即“国民待遇”;当然,欧盟公民在其他国家享有社会保障“国民待遇”的同时,也必须履行相应的社会保障义务,主要是按时缴纳社会保障税费,以及履行各成员国法律规定的其他义务。欧盟从社会保障系统的贡献原则出发,明确划分贡献型福利与非贡献型福利。与非贡献型福利(如疾病、生育福利等)相比较,缴费性的贡献型福利(如养老保险)更能够体现权利与义务的对应关系。2.个人缴费时的参保期限可根据劳动者的工作特性而有的国家政策支持在不同国家体系基础上建立相互联结的期限累加制度,以使转移就业的劳动者能够获得和累积社会保障和福利,目的是使流动劳动力免受社会保障损失。各国社会保障法对劳动者权益的保障程度,与劳动者在该国的保险期限、工作年限和期限相关。为了使劳动力不因流动而致使社会保障权益受损,欧共体条例规定在涉及保险期限、工作年限和居住期限的计算时,劳动者在不同成员国所经过的时段得以累计计算。以养老保险为例,欧盟目前的养老保险转续办法是“工作地缴费,分段记录;退休地发放,全盟结算”。劳动者可以先后在不同的国家就业,不论在哪个国家工作并缴纳社保费,都可以在当地进行权益记录。将来在任何一个国家退休,都可以通过相关凭证在退休地享受养老保障。如果欧盟公民在一国参加养老保险的时间没有达到该国要求,那么他在其他成员国参加养老保险的时间也将被计算在内(董克用等,2008)。3.“欧盟社保主体”的立法规定避免自由流动劳动者社会保障缺失是“1408/71号条例”必须予以保证的问题,同时条例中规定,应避免劳动者由于自由流动而在社会保障方面重复获利。对于社会保障对象的覆盖范围和福利项目,有的国家基于居住地原则,有的国家基于工作地原则。为了避免重复和遗漏情况的发生,“欧盟社保法令”规定,当事人在同一时期只能被纳入一个成员国的社会保障计划。针对不同的项目,“欧盟社保法令”做出了非常详尽的规定。如,以养老保险为主的缴费型福利按照工作地原则,医疗保险中的现金津贴执行保险关系所在国规定,而非现金津贴执行居住地原则。一些特定的非缴费型福利实行居住地原则,当劳动者及其家属从一个成员国迁往另一个成员国,迁出国的各种非缴费型福利停止,同时迁入国的非缴费型福利将会启动,以保证迁移者被覆盖在某成员国的社会保障政策范围内。4.社会养老保险的程序即不同成员国负责社会保障的机构按照劳动者在该国完成的不同的期限来分配相关社会保障权益的份额。这个原则与“累计”原则相结合,解决了自由流动劳动力不同阶段在不同国家投保而如何获取利益的问题。养老金是社会保障制度设计的重点内容,也最适用于“累计”原则和“权益发放的份额化”原则,最具有便携性。也就是说,个人的社会保险缴费(或者视同缴费)记录由其参保国收集起来,这些记录包括其在欧盟各成员国法律体系下已完成的所有参保记录,最后由参保过养老保险的各国按比例支付,该比例根据收集的记录提供的概念上的权利来确定(韩标,2008)。当然,并不是所有的福利都可以随劳动者转移输出,具有便携性。欧盟针对贡献型福利与非贡献型福利建立了一套系统的输出方法,成员国具有限制非贡献型福利输出的权利,属于不能输出的非贡献型福利,应当由劳动者的居住国机构提供。四、社会保障和福利待遇不统一我国改革开放30年来,大规模人口流动已经成为不可逆转的历史趋势。就流动人口的主体——农民工而言,他们为我国的社会经济发展做出了巨大贡献,但权益保障还相对贫瘠,权益受损问题还严重存在(胡学勤,2009)。目前,各地对于农民工的社会保障和福利待遇并不统一,特别是在诸如社会保险关系的建立、转移和接续方面,普遍存在参保率低、退保率高、转续困难的问题,使农民工的合法权益难以得到保护,直接影响到农民工的城市融入和社会稳定。欧盟独特而巧妙的“协调性”社会保障和福利政策,突破了传统的社保政策设计思路,适应了欧盟不断变化的区情和各国国情,在相当程度上维持了各成员国社会保障制度的稳定性,能够输出的仅限于贡献型福利,福利输出不影响成员国的根本利益,因此这一制度得到各个成员国的认可,其政策设计思路和许多经验做法给我们带来重要启示。1.推动户籍管理、劳动就业、社会保障制度改革等职能手段的发展,进一步加强国有企业对流动人口法律地位的保障欧盟的一个重要特点是,通过立法确立人员自由流动的原则,明确人员流动的国民待遇标准,以消除成员国的歧视性政策,并确保共同体法在成员国法律制度中的适用性。欧盟发展性地在联盟条约中创立欧盟公民资格这一种超公民资格制度,使原本超出了单一民族共同体范围的劳动力转移就业问题在欧盟成员国界限内重新被纳入到一个超民族共同体内解决,最大限度地对转移劳动者进行覆盖(关信平等,2008)。基于“欧盟公民资格制度”,欧盟公民享受政治、经济、社会等权利,如可以在联盟内自由转移和居住,可以在所居住的成员国内投票和作为候选人参与地方性选举和欧洲议会选举,任何一个成员国的劳动力都有在全盟各国工作和寻找就业机会的权利。最近经过2004年和2007年两次东扩,老成员国对新入盟国家采取了或限制或开放的不同态度,但欧盟层面对促进劳动力自由流动的态度仍然是积极的,欧盟把2006年定为“劳动力流动年”,之后还在2007年颁布了“劳动力流动法案”,足以看出欧盟对劳动力自由流动的重视。随着《里斯本条约》获得欧盟全部27个成员国批准,欧洲一体化得以进一步推进,流动劳动力的公民权利和福利待遇将更有保障。目前我国的二元户籍管理制度以及与之相关的劳动就业、社会保障制度的地方分立,仍然是制约劳动力自由流动和福利公平的重要障碍,全国统一的劳动力市场难以形成。我国需要迫切解决的是流动劳动力的福利待遇和权利享用问题。与这一问题相联系,中央和地方政府、相关职能部门应积极推动户籍管理、劳动就业、社会保障制度改革,加强法律法规建设,进一步强化流动劳动力的法律地位。笔者认为,我国流动人口福利待遇和权利享用的缺失,源于以户籍为基础的二元社会保障体制,而社会保障体制改革必然与户籍改革相联系,基本的改革趋向就是从“贡献性福利”到“非贡献性福利”逐步与户籍脱钩。首先,基于“国民”资格,无论是在首属劳动力市场还是次属劳动力市场,流动劳动力在流入地应当享有平等的就业权。其次,在福利待遇享用方面设置较为合理的条件,给流动劳动力以一定的心理预期和适当的过渡期,福利和权利的享用以履行一定的义务为前提。也就是说,福利可以划分为“基于身份的福利”和“基于贡献的福利”,缴费才能享受的贡献型福利(如社会保险)可以完全放开,“基于身份的福利”(包括子女教育、就业指导与培训、公共卫生服务、住房保障、社会救济等)应结合流动人口居留时间和对城市经济社会发展的贡献,按照“权利与义务对等,渐进覆盖”的原则,排列出各种福利的优先序,逐步实现城市福利和公共服务享用的均等化。2.在全国统筹下实现动地缴费毫无疑问,增加社会保险关系的便携性是促进劳动力流动的必要条件。社会保障制度的发展演变总是存在一定程度的“路径依赖”,无论是政策理念、制度设计还是技术层面的具体操作均存在一定的“转制成本”。我国社会保障体制改革的最终目标是实现城乡一体化的社会保障制度,现实条件决定了必须走先“协调”后“统一”的路子。现阶段必须解决流动劳动力的权益累计和社保关系接续,主要表现为流动劳动力(主体为农民工)参加社会保险所遇到的社保关系跨地区接续困难和保险待遇受损等现实问题。欧盟的成员国都是国家级统筹,而我国社保统筹层次太低、统筹单位过于零碎。鉴于我国各地区经济、社会保险待遇、财政体制、社保制度规定等方面存在的差异,一步到位解决全国统筹较为困难,比较切合实际的做法就是,先做好地市级统筹,再到省级统筹,最后发展到全国统筹。省级统筹是实现省际社保关系转移的基础。在实现省级统筹的情况下,劳动力省内流动迁移不需要转移社保关系;跨省流动时,可以只转关系,不转基金。养老保险是典型的需要接续的长期福利,我国的养老保险采取的是社会统筹与个人账户相结合的模式,现行社保制度规定,劳动者必须在一个地方工作满15年,才能享受退休后的基本养老金待遇;如果不满15年而“流动”到其他统筹地区,只能带走个人账户中个人缴费部分,无法享受