第6章 公共行政的约束与保障

第6章公共行政的约束与保障

公共行政学（第二版）张康之张乾友主编2公共行政学（第二版）张康之张乾友主编本章重点问题政府预算与决算预算管理体制预算过程的政治表现权治与法治法治行政与依法行政政府内监督3公共行政学（第二版）张康之张乾友主编6.1政府预算6.1.1政府预算与决算政府预算是指政府根据其施政方针和社会治理需要所编制的、经立法机关批准的预算年度内的政府财政收支计划政府预算是政府配置公共资源的重要工具，也是约束公共行政活动的重要机制

内容上，政府预算包括“预算收入”与“预算支出”两项内容；过程上，政府预算包括“预算编制与审批”“预算执行与调整”“政府决算”三个环节4公共行政学（第二版）张康之张乾友主编6.1政府预算6.1.1政府预算与决算政府决算是经法定程序批准的年度政府预算执行结果的会计报告，是国家政治、经济等活动在财政上的集中反映

政府决算编制是一项事业性和政策性很强的工作。在中国，决算草案由各级政府、各部门、各单位在每一预算年度终了时按照国务院规定的时间编制是政府活动的财政体现，体现了政府行政活动的内容、重点以及效果5公共行政学（第二版）张康之张乾友主编6.1政府预算6.1.2中国的预算体制及其改革横向权力配置立法机关的预算管理职权行政机构的预算管理职权财政部门的预算管理职权执行部门的预算管理职权纵向权力配置根据国家政权结构与行政区域划分，中国现在已经建立起了五级政府预算体系，自上至下依次为:中央政府、省级政府、市级政府、县级政府、乡级政府中国现行的预算管理体制是以政府职责的界定为基础而确定的中央政府与地方各级政府在政府收入和支出间的划分，并以此作为各级政府履行职能的财力保障中央与地方政府间财政支出的划分是根据公共产品的性质与政府职能的层次来进行厘定的6公共行政学（第二版）张康之张乾友主编6.1政府预算6.1.2中国的预算体制及其改革预算改革的努力1999年以后，中国陆续进行了一系列预算制度改革改革过程中，主要精力集中在从国家预算向公共预算转型探索上公共预算的理念也正是在这一时期开始作用于预算管理的实践国库集中收付方面部门预算方面政府采购方面预算公开方面绩效预算方面7公共行政学（第二版）张康之张乾友主编6.1政府预算6.1.2中国的预算体制及其改革预算改革的挑战01预算权责落实不够清晰，预算实际约束力不足02预算法治化具体制度设置尚不完善，社会公众参与预算编制、监督过程渠道仍不通畅03预算间缺乏统筹，未能充分满足现代预算制度的要求8公共行政学（第二版）张康之张乾友主编6.1政府预算6.1.3预算过程中的政治政府预算不仅仅是技术性的，它在本质上是政治性的

多方的利益博弈往往是贯穿于整个预算过程的，政府各部门之间、不同层级的政府之间、财政部门与其他部门之间、行政机构与立法机构之间，以及政府与纳税人之间，都会在预算过程中展开博弈在预算过程中，同一级政府中的各部门之间都会倾向于更多地考虑自己部门的重点单位，因而会出现政府部门之间的利益之争

与部门间的利益博弈相比，中央与地方之间在预算过程中的博弈显得更为复杂在政治的意义上，政府预算长期存在的最大问题就是纳税人与决策者的分离，即支付费用的人不是决定怎么开支的人9公共行政学（第二版）张康之张乾友主编6.2公共行政中的法律及法治6.2.1从权治到法治权治权力产生于人的等级差别之中农业社会是一个等级社会，人是被分成不同等级的，并在这种等级之中生成了权力农业社会的社会治理体系的职能带有强烈的阶级统治色彩和特征“统治行政”法治工业化和市场经济的发展18世纪思想启蒙，人的平等观念普遍确立权力赖以产生的社会基础丧失

法治本身就包含着“科学”基因，要求通过分工协作的方式开展社会治理，从而出现了立法权、司法权与行政权的分离，形成了由立法、司法和行政分工协作的社会治理体系“法治行政”10公共行政学（第二版）张康之张乾友主编6.2公共行政中的法律及法治6.2.2行政法治与依法行政法治行政是社会治理文明化的必然选择

行政法治要求行政职权以法为度

要求行政组织的机构与编制依法而设

要求行政活动依法而行行政法治的重心是职权法定11公共行政学（第二版）张康之张乾友主编6.2公共行政中的法律及法治6.2.2行政法治与依法行政依法行政的内容第一，行政程序法定；这是正当程序保障和程序正义原则的体现

第二，行政公开；政府必须依照有关法律、法规的规定实施信息公开第三，行政公正；行政权力的行使，无论是在实体上还是在程序上，都需要秉承公平、公正的原则，要平等地对待行政相对人，不偏私，不歧视第四，责任行政；是指国家行政机关必须对自己所实施的行政活动承担责任，整个行政活动应处于一种负责任的状态12公共行政学（第二版）张康之张乾友主编6.2公共行政中的法律及法治6.2.3行政法制及其行为法制是法律制度的简称，行政法律制度是调整行政关系的法律制度总和，它所调整的对象是行政机关在行使行政职权活动中所发生的各种社会关系行政法律制度的构成要件行政法律制度的类型法律行政法规地方性法规、民族自治条例等规章法律解释有关行政主体的法律制度有关行政行为的法律制度有关行政程序的法律制度有关行政违法和法律追究的法律制度有关行政监督与救济的法律制度13公共行政学（第二版）张康之张乾友主编第一，规范社会活动，维持社会秩序第二，裁决利益纷争，缓和社会矛盾第三，提高行政绩效，促进社会发展行政法律行为在行政管理中的作用6.2公共行政中的法律及法治6.2.3行政法制及其行为行政法律行为是指行政管理主体在行政法律制度下的一切社会治理行为

14公共行政学（第二版）张康之张乾友主编6.3行政监督与问责6.3.1行政监督行政监督的含义指对行政主体行使行政权力的状况进行察看和督促，以保证行政权力依法行使并服务于公共利益的实现有广义和狭义之分行政监督的主体包括立法机关、行政机关、司法机关、政党和公民、媒体和社会力量行政监督权在构成上比较复杂行政监督的方式按照法律的规定或者惯例，不同的监督主体可以采用不同的行政监督方式常见的有质询、弹劾、不信任表决、申诉与控告、报告与汇报、审计、工作考核、行政信息公开

15公共行政学（第二版）张康之张乾友主编行政问责的发展行政问责模式中国加强行政问责的意义二战后美国政府通过的《行政程序法》，提出著名的“公示评论”规则20世纪后期，问责制开始与制裁联系起来行政问责是当代国家普遍采用的一种行政责任保障制度结果导向型问责模式、独立问责机构模式、公众问责模式第一，确保行政主体贯彻落实党的路线方针政策和党中央重大决策部署第二，确保行政主体坚持以人民为中心的立场，及时回应公众关切第三，严肃内部管理纪律，提高整体行政效率6.3行政监督与问责6.3.2行政问责16公共行政学（第二版）张康之张乾友主编问责乱象问责主体一端问责的绝对化和机械化问责的随意化

问责客体一端6.3行政监督与问责6.3.3问责乱象及其矫治在理论上，问责的目的是纠错，而在实践中，这有时会变成，谁掌握了问责的权力，谁就可以定义对错。由此，问责关系的两端就都出现了问责乱象。

为官不为反向避责

17公共行政学（第二版）张康之张乾友主编6.3行政监督与问责6.3.3问责乱象及其矫治第一，在纵向政府间关系上，要按照权责一致原则，规范地方分级管理体制，加强权责配置的体系化和科学化，以向下级赋权扩能为改革取向，做到权随责走，费随事走，人随事走，以降低问责的随意性。第二，在政府运行体制上，要破除压力型体制的粗放式管理，通过精准问责，规范权力运行，强化干事担当激励，从而提升基层政府治理的积极性和主动性。第三，在风险社会环境下，要提升动态预警能力，建立危机管理和风险协同应对机制，以减少问责中的临时“甩锅”现象。矫治问责乱象，完善问责制度18公共行政学（第二版）张康之张乾友主编关键术语政府预算

政府决算

分税制部门预算

国库集中支付

参与式预算权治

法治

行政法律制度

行政法律行为行政法治

依法行政行政监督

行政问责结果导向型问责模式

为官不为

反向避责19公共行政学（第二版）张康之张乾友主编复习思考