论我国监外执行制度的不足与完善

论我国监外执行制度的不足与完善

监外执行制度的建立，反映了中国惩罚罪犯和转化罪犯的刑事政策，有助于教育和惩罚罪犯，符合犯罪社会化、技术化、效率化和人行道精神。《中华人民共和国刑法修正案(八)》提出对法院判决宣告缓刑、裁定假释的犯罪分子做出了“依法实行社区矫正”的重要规定,这既是对我国试行社区矫正七年来积极意义的充分肯定,也是对监外执行制度的进一步完善。但是,因为制度上的不完善和执行监管不到位,监外执行制度在实践中存在诸多不足之处,如脱管漏管现象严重、对监外执行罪犯引导教育缺失等,严重损害了法律和刑罚执行的严肃性,这与立法的初衷是背离的。本文试图在对云南省安宁市2011年暂予监外执行基本情况进行调查研究的基础上,查找出监外执行存在的问题和不足,并结合实际,针对性地提出对策建议。一、研究范围的界定监外执行是我国刑罚执行制度的一种,泛指被人民法院依法判处刑法的罪犯,因具有法律所规定的某种特定情况而变更刑罚执行场所和执行方式,实施非监禁刑罚的一种刑罚制度。狭义的监外执行是指《中华人民共和国刑事诉讼法》第214条所规定的被判处拘役、有期徒刑的罪犯因保外就医或怀孕、正在哺乳自己婴儿而暂予监外执行的情形,通常称暂予监外执行;而广义上的监外执行应当包括管制、缓刑、假释、暂予监外执行、单处剥夺政治权利。本文所要研究的范围就是广义上的监外执行。监外罪犯是指依据我国刑事法律规定的情形判处监外执行刑法的罪犯,即被判处管制、剥夺政治权利、宣告缓刑和被裁定假释、暂予监外执行的罪犯。监外执行罪犯脱管是指监外罪犯未经公安机关、司法机关批准,擅自离开所居住的县、市、区,脱离相关的监督管理;监外执行罪犯漏管是指监外罪犯交付执行或交付监管脱节,公安机关、司法机关应当掌握其监督管理档案而没有掌握,从未对其实施监督管理考察,脱离相关机关的监督管理。二、安宁市监外执行罪犯情况依照刑法、刑事诉讼法的相关规定,通过查询统计档案和登记名册,走访市域内的监狱、市法院、基层派出所、司法所以及结合安宁市人民检察院对监外执行案件的监督情况,对安宁市2011年的监外执行罪犯对象的性别、犯罪类型、刑种、对象来源、监外执行法定事由类型、交付执行、判决或裁定的执行、监督考察活动等方面进行了广泛调查,掌握了监外执行罪犯的基本情况。2011年安宁市11个派出所共有193名监外执行罪犯,被纳入社区矫正对象的监外执行罪犯在册有110人。(一)从监外罪犯的监外执行事由来看,缓刑所占的比例最高,占83%;假释、暂予监外执行、剥夺政治权利三项合计不足20%。(二)从监外罪犯接收来源上来看,由法院审理判决生效时决定暂予监外执行的占绝大多数,其次为监狱自行决定暂予监外执行的,比例最少的是由看守所决定暂予监外执行的,仅占2%。(三)从监外罪犯实际报到情况看,有52%的罪犯到居住地司法所报到备案,有71%的罪犯到居住地派出所报到备案,仅有37%罪犯同时到司法所和派出所备案,而又有24%的罪犯根本没有报到,处于漏管状态。到派出所报到的118名罪犯中,派出所建立了专门管理档案的不足五成,到司法所报到的100名罪犯中,司法所建档率达100%。漏管人员中,涉及监外执行期间重新犯罪的罪犯有3名(其中1名监外执行期间重新犯罪3次,2名重新犯罪6次),占漏管总数的6.5%。(四)从脱管漏管罪犯的犯罪类型上看,侵犯财产权利类罪犯(主要是盗窃罪犯)和侵犯公民人身权利类罪犯占所有监外执行脱管漏管罪犯中的大部分,其数量远远高于其他犯罪类型,占脱管漏管总数的63%。三、外行政策的特点(一)个基本立场监外执行是行刑方式的暂时变更,并未改变罪犯的身份,这是监外执行制度设立的一个基本立足点。同时,它是在一定条件下的暂时变更,不管是对于患有严重疾病需要保外就医的罪犯,怀孕或者正在哺乳自己婴儿的罪犯,还是生活不能自理的罪犯,或者被判处缓刑、管制的罪犯,所体现的都是行刑的社会主义人道原则和罪责罚相适应原则。(二)监外执行的执行主体根据《中华人民共和国刑事诉讼法》及相关法律的规定,人民法院、监狱、看守所是作出管制、剥夺政治权利、缓刑、假释、暂予监外执行的决定机关,图表一显示,安宁市有92%的监外执行决定都是由法院作出。公安机关的派出所是监外执行的监管执行主体。2003年7月,最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合下发的《关于开展社区矫正试点工作的通知》社区矫正在我国开始试行,根据规定,监外执行罪犯居住地的县级司法行政机关社区矫正工作指导部门是监外执行罪犯监督管理的主管部门。与监外执行制度相关的机关涉及到了法院、监狱、看守所、公安机关派出所及司法部门四家。涉及机关的多样性,决定了制度执行的复杂性,监外执行的交付、管理、变更、终止等各个环节都涉及不同的执行机关,涉及内容广泛。(三)执行对象的分布无论是管制还是剥夺政治权利,监外执行都是采用非监禁的方式,通过执行机关对罪犯行为的监督考察,听取其思想汇报来执行刑罚,而无需关押罪犯。执行对象居住地往往比较分散,如安宁的桃园哨村,距离管辖它的八街街道办事处有20余里路程,龙洞村距离八街街道办事处的直线距离就有15公里,司法所和公安派出所对居住在这些距离街道办事处较远村的对象进行监外执行监管的目标分散,工作范围较大。另外,与监禁刑相比,监外执行对象具有流动性,实践中存在的监外执行罪犯外出看病、打工经商、走访亲友等现象较为突出。四、监控外行监督制度的问题(一)交付执行制度不完善监外执行法律文书的送达涉及法院(辖区法院、异地法院)判处缓刑、剥夺政治权利的罪犯执行通知书及相应的刑事裁判,派出检察室有关假释罪犯、暂予监外执行(保外就医)罪犯的“出监告知表”以及监狱涉及假释和暂予监外执行(保外就医)罪犯相关法律文书等的寄送。虽然我国相关法律规定,法院、监狱、看守所三家机关负有及时送达法律文书的义务,但是由于规定过于原则,对交付的时间,交付的方式都没有明确。由于制度缺失,实践中并没有形成一套规范的运作模式来保障罪犯与法律文书同步交付执行,法律文书不送达或者送达脱节的情况突出,直接导致法院、监狱、公安机关、司法机关、检察机关在交付执行上衔接不到位。如部分法院为图省事,对判处管制、缓刑的案件,用邮寄方式送达。邮寄渠道多样,有发挂号信,有寄平信的,至于执行机关是否收到,就不再过问了;有的竟长期不送达,甚至发生执行期已届满,而法律文书才送到;有的法院甚至让罪犯自己携带判决书到户籍地派出所报到,对罪犯是否去报到,法院更是无从知晓。又因为地域原因,各地区相关规定不统一,法律文书及相关材料送达不及时或者未送达,执行机关往往对很多外地法院判处本地罪犯的情况不能全面掌握,最终造成漏管现象,如图表四显示,安宁市2011年度监外执行漏管比例竟高达24%。(二)监外执行工作认识不够统一,责任落实不力监外执行涉及多部门多环节,部门配合和环节衔接极为重要。社区矫正工作的试点和推行,让司法行政机关成为执行对缓刑等五类罪犯的矫正管理的主体,实现了刑罚执行主体的多元化。虽然中央综治办、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合下发了《关于加强和规范监外执行工作的意见》、《关于开展社区矫正试点工作的通知》等相关文件,但由于规定过于笼统,过于原则,可操作性不强。实践中公检法司各自以其业务工作为工作重点,在监外执行监管工作上认识不够统一,职责不够明确,缺乏统一协调配合,互不通信息,各自掌握底数无法一一对应,致使监外执行工作中存在诸多问题和不足,造成工作脱节现象。另外,司法行政机关的介入,使得公安机关主动弱化自己的监督管理职能。监管主体不明确,作为直接监管机关的公安派出所和司法所相互间的联席沟通欠缺,各自列管,未按照要求定期核实比对监外执行罪犯信息及人数,发生监外罪犯重叠管理或者都未管理,相互推诿责任,为罪犯逃避监管留下漏洞。(三)对监管考察表现由于缺乏“走出去,学进来”的学习交流机会,监管机关对涉及监外执行的相关法律法规等规范性文件宣传、学习、理解不到位。部分派出所未明确区分“监外执行罪犯”与“重点人口”,甚至混淆。更有甚者认为过失犯罪、职务犯罪及老残病监外执行罪犯已经不具备或者丧失了继续危害社会的能力,将这一部分人撤出监管。安宁辖区11个派出所,均未根据刑法、刑事诉讼法及国务院公安部门关于监外执行罪犯监管考察相关规定,对监外执行罪犯进行列管监督考察,而是普遍列入“重点人口管理”。根据公安部《重点人口管理工作规定》的要求,重点人口是指有危害国家安全生产或者社会治安嫌疑,由公安机关重点管理的人员,而监外执行罪犯属于已决刑事罪犯,二者性质不同,监外执行在性质上属于执行刑罚,不能仅仅只看到刑罚预防犯罪的目的,而忽视了他的惩治功能,将监外执行罪犯撤出监管直接导致罪犯脱管,严重影响了刑罚的威慑力。(四)刑罚执行缺乏保障,刑罚统一执行困难此次调查结果显示,由于警力有限,工作任务繁重,在绝大多数公安机关的派出所中都未配备专职警员负责监外执行监管工作,全所管辖范围内的监外执行罪犯监管工作往往都是由一名社区民警兼职,并且未落实建立健全档案登记管理制度、罪犯现实表现通报制度、定期学习思想汇报制度、请销假制度、病检制度等经常性工作制度,列管监督考察流于形式,使得刑罚统一执行缺乏保障,甚至介入监督极为被动,对未报到的罪犯不管不问,致使其长期脱漏管。部分公安派出所甚至对监外执行罪犯只建档、不管人,将全部监管工作推给司法所。而事实上,基于司法所的法律地位和现有的机构编制、人力、财力及监管手段,以及监外执行罪犯本身具有的流动性和分散性特点,司法所很难也无法完成国家刑罚惩罚和改造犯罪的目的,对于那些拒绝配合监管的罪犯,司法所往往无法适从。以安宁市为例,一般基层司法所的人员配备就是2人(含1名外聘协助人员),他们忙于开展人民调解等工作,对社区矫正工作往往力不从心,日常的思想汇报工作很多时候依赖于罪犯的自发自觉,对外出务工的监外罪犯的活动情况不能控制,致使监外罪犯处于失控状态。(五)撤销缓刑、假释的方法监管机关未依据刑法、刑事诉讼法及相关司法解释、规范性文件规定,针对监外执行罪犯建立奖励考核机制,对罪犯的表现无法进行量化考评。如现有法律并没有对需要自觉到居住地公安派出所和社区矫正部门(司法所)报到的监外执行罪犯没有报到的情形规定具体的处罚措施。《关于对监外执行罪犯管理建立释前告知制度和释后协作机制的意见》第15条仅规定,缓刑、假释犯未在规定时间内报到的,脱离监管三个月以上的,由与原裁判法院同级的执行地公安机关提出撤销缓刑、假释的建议。此规定的适用范围仅限于缓刑罪犯和假释罪犯,排除了其他类型的监外执行罪犯,且只有脱管三个月以上才能适用该条,适用范围过于狭窄。(六)逃避惩罚型监外执行本身是一种人性化的刑罚执行制度,但是在实践中可能被曲解,成为罪犯逃避监禁刑罚的途径。如有部分犯罪分子为逃避法律惩罚,恶意吞噬金属、玻璃等异物后实行犯罪,被公安机关抓获后,因其身体条件不符合收监要求,只能将其释放,造成继续危害社会。这类罪犯多为长期吸毒人员,其主观意图恶劣,抗拒监管和改造,社会危害性较大,再犯比例较高。图表三中涉及监外执行期间再犯的三名罪犯就属这种情况。五、关于监外执行制度的建议和对策(一)进一步加强和规范监外执行工作充分认识监外执行工作的重要性,形成在各级政法委的领导下的各部门齐抓共管的工作格局。如:安宁市为例,由市委政法委牵头,经过深入调研,联合安宁市综治办、市法院、市检察院、市公安局、市司法局五家单位,根据《关于加强和规范监外执行工作的意见》、《关于开展社区矫正试点工作的通知》、《云南省社区矫正衔接工作若干规定》、《昆明市监外执行工作暂行规定》等相关文件精神,联合制定了《安宁市关于加强和规范监外执行工作的实施细则》,对安宁市监外执行工作在制度、责任、措施等方面、进行了进一步的明确和细化。1.强化责任追究《安宁市关于加强和规范监外执行工作的实施细则》,对五家单位在监外执行工作中的职责作了明确细致的规定。要求公检法司每季度定期核对监外执行罪犯情况及人数,每季度召开一次监外执行联席会议,及时通报有关情况,分析监管活动中存在的问题,研究整改措施。对监外执行中取得的成绩或经验应及时总结给予推广。2.坚持综合治理,确保监外执行工作实效将监外执行工作纳入单位年度参与安宁市委社会治安综合治理的考评,确保了监外执行工作落到实处。同时,强化责任追究,受到追究的单位和个人,取消当年度社会治安综合治理考核评优、个人评选先进的资格。(二)建立和完善公安机关和司法行政机关的公务用车制度法律文书是对监外执行罪犯执行监管的法律依据,法律文书送达的不规范也是造成监外执行罪犯脱漏管的重要原因。同时,作为监外执行对象的罪犯,如果不能及时报到,执行机关也无法对其进行监督管理,执行刑罚。完善法律文书送达制度,规范罪犯交付行为势在必行。1.法律文书送达制度上,建议立法规定送达时间,严格送达方式,并实行送达回执制度。如立法规定监外执行罪犯的有关法律文书应当由法院、监狱工作人员采取直接送达的方式于判决、裁定、决定生效后三日内送达县级公安机关、司法行政机关和人民检察院;确因偏远、不方便直接送达的,也可采用机要方式邮寄,严格禁止平寄或由罪犯本人及其家属自带、转交。公安机关、司法行政机关、人民检察院于收到文书的两个工作日内将文书送达下级相应的公安派出所、司法所、驻监检察室。送达法律文书必须签送达回执,如果没有回执,视为文书没有送达。2.罪犯交接制度上,实行执行预测制度和强制报到制度。在罪犯的交接制度上,可以借鉴国外的成熟经验完善我国制度,如英国和美国缓刑的“再犯预测制度”。在英国和美国,为了保证缓刑适用的准确性,法律要求法院判前必须对缓刑判决后执行情况进行考虑和预测,决定是否适宜缓刑,缓刑监督机构必须为法院提供判前评估报告,提出和评估案犯是否适宜缓刑的建议。我国可以借鉴“再犯预测制度”建立执行预测制度,即由法院、监狱等监外执行决定、交付机关,发挥其对罪犯熟悉的优势,在判决和交付前对监外执行罪犯按其主观恶性、犯罪性质、再犯可能性大小进行评估,对其服从管理情况进行预测,划分为“严管”、“宽管”两级。对“严管”级的罪犯的交付实行“强制押送报到制度”,对“宽管”级的监外罪犯的交付进行“承诺报到制度”。对于后者,应书面告知其必须在裁判文书生效后七日内到居住地派出所、司法所报到并接受监管以及七日内未按时报到应当承担的法律责任,同时要求罪犯在告知书和承诺书上签字。决定机关应向每名监外罪犯发放《监外人员手册》,告知权利义务,明确罪犯到居住地派出所报到的时间以及违反规定的具体处罚办法。这样不仅有利于执行机关尽快了解监外罪犯情况,制定具有针对性和可行性的监管计划,也能确保监外执行罪犯不会在交付过程中发生脱管现象。(三)完善外部刑事监督体系，改善监督方式1.建立监督机制,强化司法监督公安机关负责对本辖区监外执行罪犯的监督管理进行业务指导。监管工作由罪犯户籍地或经常居住地派出所、司法行政机关具体共同负责。实行逐人登记,逐人建档,见人建档,实行现实表现搜集通报制度、思想汇报制度、请销假制度、迁居申报制度等经常性工作制度,落实监督管理责任制。各司法所依照社区矫正工作要求,对社区内矫正对象的学习、教育、认罪服法情况、生活工作情况进行回访考察。同时,应当将涉黑涉恶、涉毒涉及暴力的监外执行罪犯列入重点监管对象。2.强化跟踪监督管理针对监外罪犯流动性和分散性的特征,建议公安机关设立监外罪犯执行监督专网,采取网络动态跟踪管理技术跟踪监督管理。并根据罪犯的具体位置变更情况,及时在网上进行调整,跟踪管理,在执行机关系统内搞好衔接,形成工作合力。人民检察院监所部门对本辖区内监外执行罪犯实行专人负责制,建立统计和分类管理的电子台账,设立监外执行考察组,并于每季度开展一次监督考察联席会,实现同步动态监督。3.第一,赋予担保人相应的责任建议对监外执行罪犯实行担保人制度。担保人由监外执行罪犯提出,由具有管束能力的近亲属或者其所在单位有关负责人担任。担保人应保证监外执行罪犯在规定时间内向有关执行机关报到及汇报有关改造情况