监外执行罪犯的防控

监外执行罪犯的防控

2007年，中国对全国范围内的检查、纠正和纠正外犯的脱轨和脱轨检查进行了专项调查。根据特别措施的要求，上海市对本市外犯的检查落实情况进行了全面审查。核查数据显示,监外执行罪犯的脱管、漏管人数(分别为1‰、10%)比预想的要严重得多,尤其是监外执行罪犯漏管的情况约占同期监外执行罪犯总人数的一成。究其原因,既有立法缺失的因素,但更重要的是执法存在偏差,监外执行与监督工作未建立起应有的工作联系制度,导致监外执行的交付与执行脱节,检察机关监督效果不佳,相关部门之间的沟通不畅。因此,深入分析罪犯监外执行中存在的问题,进而探讨如何完善相关的防控机制,对加强和改进罪犯监外执行工作具有重要的理论和实践意义。一、对犯罪嫌疑人的监督(一)主管外行罪人的交付和执行脱轨1.监外执行后,相关法律文书没有及时传达一是法律文书传递不及时,各级法院在被告人、罪犯被裁判、决定监外执行以及监狱在罪犯被裁决监外执行后,相关法律文书没有及时送达公安机关;二是法律文书传递不到位,当监外执行罪犯“人户分离”即户籍地与实际居住地不一致,或者实际居住地经常变换时,监外执行罪犯实际居住地的公安机关收不到法律文书,而收到法律文书的户籍地公安机关一时又查找不到罪犯的下落。2.外来监外执行罪犯向公安民警寻找工作一是监外执行罪犯不报到,有的缓刑罪犯在被宣告缓刑释放后,认为不“蹲监坐牢”就不用人管了,一些无固定职业或无固定住所的外来监外执行罪犯往往不到辖区(户籍、居住地)公安派出所报到,有的公安派出所也没有按照相关法律规定积极寻找或者通知相关单位负责寻找;二是监外执行罪犯报到不及时,因为法律没有关于监外执行罪犯报到时限方面的强制规定,以及不准时报到所要承担的法律后果,何时报到成了监外执行罪犯的自由;三是“人户分离”或有两个以上居住地的监外执行罪犯应该到何处报到法律规定的不明确。(二)监管措施不能落实1.以户籍地为居住地确定列管地,导致监外执行罪犯的脱管、漏管对户籍地与居住地分离即“人户分离”的监外执行罪犯居住地的界定,目前还没有统一的标准,交付机关出于操作的简便和稳妥起见多以户籍地为居住地,导致执行机关在收到法律文书后查找罪犯困难,尤其是当监外执行罪犯跨县级以上行政区域“人户分离”时,监管措施长期无法落实造成罪犯监外执行的脱管、漏管。2.视暂住地为居住地确定列管地,导致监外执行罪犯的脱管、漏管交付机关将罪犯自报的暂住地视做居住地,导致执行机关在收到法律文书后无从查找罪犯,监管措施无法落实。3.以罪犯服刑前的户籍(居住)地确定列管地,导致监外执行罪犯的脱管、漏管一些刑期较长的罪犯出监时,其户籍可能已注销或迁移,居住地也已发生变动,但监狱未对罪犯居住地进行核实,简单地以罪犯服刑前的户籍(居住)地作为列管地投递法律文书,导致罪犯脱管、漏管的现象时有发生。(三)缓解措施的执行存在一些问题1.对缓刑罪犯执行刑期的未空间在司法实践中,部分公安派出所重打击、轻缓刑罪犯管理,在警力、物力、财力有限的情况下,缓刑执行工作未得到应有的重视,没有按照刑事诉讼法的程序规定,向罪犯及其原所在单位或者居住地群众宣布其犯罪事实、执行考验期限,以及执行期间应当遵守的规定;对缓刑罪犯执行期满的未按规定在一定范围内宣布解除。公安派出所与社区矫正组织对缓刑罪犯监管职责分工不够明确,导致对缓刑罪犯的监管流于形式,甚至监管失控。2.缓刑考察监督权应规范由于缓刑执行监督的立法程序过于简单、粗疏,导致具体实施的可操作性差,监督机关难以及时掌握对缓刑罪犯的考察情况,进而实行有效监督。刑事诉讼法没有规定人民检察院对公安机关监督考察缓刑罪犯的审查监督权,而人民检察院若不掌握公安机关对缓刑罪犯的监管考察情况,监督就毫无基础。一个完整的监督权应当包含知晓权(知情权)、质询权和纠正权三部分,缓刑考察监督权也不例外。由于现行刑事诉讼法没有规定人民检察院对公安机关缓刑考察情况的知情权和质询权,造成了检察机关缓刑考察监督的信息渠道严重不畅。(四)外监行系统存在的问题1.执行机关及社区矫正机构交付执行机关涉及各级人民法院的刑事审判部门、各监狱刑务部门、各级看守所;执行机关包括各级公安机关的治安部门、各公安派出所;社区矫正机构包括各级司法行政机关的社区矫正职能部门、各街道(乡镇)的司法所;监督机关包括各级人民检察院监所检察部门。2.推进监外执行工作机制与刑罚执行机关的协调配合目前,区县级各职能部门能够就监外执行中的情况保持经常性的沟通联系,加强协调,并初步形成了一定的监外执行工作机制。但跨区县级行政区域的职能部门之间的沟通极少,交付执行机关只管向执行机关送达法律文书(保外就医罪犯除外),一般不过问监外执行罪犯是否执行到位;执行机关在收到法律文书后,既便发生罪犯下落不明也不与交付执行机关取得联系或者直接将法律文书退回交付执行机关。二、完善相关立法体系(一)增设监外执行罪犯交付执行等事项修改《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国刑事诉讼法》等,增设监外执行罪犯交付执行、故意逃避监管法律责任等方面的条款。在刑事诉讼法中可增加如下内容。1.通知系统规定人民法院、监狱、看守所在交付监外执行罪犯时,书面告知监外执行罪犯在规定的时间内向列管地公安派出所报到,接受监督考察。2.“人户分离”、多居住和无居住小公安部《公安机关办理刑事案件程序规定》规定,监外执行罪犯由罪犯居住地公安派出所监督考察,然而对于“罪犯居住地”没有明确的标准,在实际操作中产生了一定的混乱。对“人户分离”、多居住地和居住地不稳定的罪犯(外来人员)如何确立列管地在具体执行过程中没有统一的标准。笔者认为,可以借鉴民事诉讼法中有关公民住所和经常居住地的概念,明确规定监外执行罪犯由罪犯住所地公安派出所监督考察,住所地与经常居住地不一致的由经常居住地公安派出所监督考察。(二)规范交付执行机关在告知罪犯报告的办理模式,提高法定性和可操作性法律有其局限性,法律规定大多滞后于现实情况,法律也不可能穷尽现实中的全部规则,而司法解释、规定等相对比较及时、灵活,其针对性、可操作性也比较强。可以通过出台司法解释、会签有关规范性文件等,明确规定人民法院、监狱等交付执行机关在告知义务中应签发《监外执行罪犯报到通知书》,告知监外执行罪犯报到的公安派出所、报到的法定时限等,由监外执行罪犯持《监外执行罪犯报到通知书》到公安派出所报到,并由公安派出所签章后送达交付执行机关附卷。还可以对监外执行罪犯列管地作出详细的规定。(三)建立缓刑罪犯考察刑期检察审查制度根据《中华人民共和国刑法》第76、77条的规定,我国现行缓刑制度对缓刑罪犯的考察、处理主要有三种情形:一是被宣告缓刑的犯罪分子,在缓刑考验期限内,如果没有本法第77条规定的情形,缓刑考验期满,原判的刑罚就不再执行,并公开予以宣告;二是被宣告缓刑的犯罪分子,在缓刑考验期限内,犯新罪或者发现判决宣告以前还有其他罪没有判决的,应当撤销缓刑,对新犯的罪或者新发现的罪作出判决,对前罪和后罪所判处的刑罚,依照本法第69条的规定决定执行的刑罚;三是被宣告缓刑的犯罪分子在缓刑考验期限内,违反法律、行政法规或者国务院公安部门有关缓刑的监督管理规定,情节严重的,应当撤销缓刑,执行原判刑罚。笔者认为,上述第一种情形存在以下两个问题。第一,该情形背离了《中华人民共和国刑事诉讼法》关于人民法院、人民检察院和公安机关分工负责、互相配合、互相制约的原则。对于后两种情形,即缓刑罪犯在缓刑考验期限内犯新罪或者发现漏罪的,以及违反法律和行政法规或者国务院公安部门有关缓刑的监督管理规定,情节严重的,应当撤销缓刑,进行审判或执行原判刑罚,在这两类情形中,刑诉法的上述原则依然得以体现,人民法院可以通过审判程序对公安机关考察处理缓刑罪犯的工作加以制约,人民检察院还可以通过审查起诉、监所检察等实施事后监督。然而,对于缓刑罪犯在考验期间,没有犯新罪或者发现有漏罪或者严重违法、违规的,原判的刑罚就不再执行,并公开予以宣告。在这里,公安机关既是缓刑罪犯考察的执行机关,又是原判刑罚不再执行的决定机关,在该执行程序中失去了必要的制约和监督。第二,不再执行原判刑罚由公安机关宣告欠妥。罪犯的刑罚由人民法院作出,公安机关作为刑罚的执行机关,依据人民法院的生效判决和执行通知书对罪犯执行刑罚,非经法定的程序,无权改变刑罚的内容。对于缓刑罪犯,公安机关只是缓刑罪犯的监管考察机关,对缓刑罪犯考验期满后是否执行原判刑罚,仍需由有权作出刑罚处罚决定的人民法院决定,而不应由公安机关作出决定。有鉴于此,笔者认为应在刑事诉讼法中增设缓刑罪犯考察期满检察审查程序。采用检察审查制度,对公安机关拟以符合现行“原判刑罚不再执行”条件的罪犯,由人民检察院对缓刑罪犯在考验期限内的表现进行审查,从而将公安机关对缓刑罪犯的监管考察一并纳入监督之中。具体的操作程序为:(1)公安机关对缓刑罪犯在考察期间的表现向检察机关提出考察报告;(2)由检察机关进行核实,出具缓刑罪犯考察检察意见书,向人民法院提出处理意见;(3)人民法院分不同情况作出裁决。对在考察期间实施的违法行为,需要进行治安处罚或者劳动教养的,由检察机关分不同情况提出处理意见。既可以建议撤销考察,作出具体刑罚处罚,也可以建议直接作出治安处罚或者劳动教养。对在考察期间脱管、漏管的,检察机关应依据不同情况,建议撤销考察或者延长、顺延考察期限,由人民法院裁定。对于没有上述情形的,由人民法院作出裁定,原判刑罚不再执行。(四)缓刑罪犯的确定在人民法院作出缓刑判决时,由被告人提出保证人或先行交纳一定数量的保证金,在缓刑判决尚未生效前,可作取保候审处理,在判决生效后则自动转为缓刑罪犯的保证人、保证金。采取保证人形式的,由保证人监督缓刑罪犯接受公安机关的监管考察;采取保证金形式的,在缓刑考验期内如未发生违反法律、法规或者有关缓刑的监督管理规定的,在缓刑考验期满后,保证金予以退还,否则,予以没收,情节严重的,撤销缓刑。三、完善罪犯外部执法活动机制罪犯监外执行程序不仅要在立法上予以完善,而且要在司法实践中建立和完善相关的工作机制。(一)秩序和土地管理1.避免交付困惑由监外执行罪犯自主选择列管地一则可以促使罪犯增强自律;二来列管地明确,避免交付困惑和执行中“见人不见档”、“见档不见人”的无奈;三是罪犯监外执行的交付与执行责任明晰。2.不得随列管地变更执行的原则,应支付哪些条件?交付机关应当严格执行书面告知制度,告知监外执行罪犯确定的列管地不得随意变更,特别说明不按期报到应承担的法律后果。执行机关在收到交付机关的法律文书等材料后应及时建档,对不按规定期限报到的监外执行罪犯依法提请收监。3.国家犯罪信息平台的建立国家级罪犯监外执行信息平台的设立便于各地及时掌握监外执行罪犯的信息,为对罪犯实行动态管理、网上追逃等提供有力的支撑。(二)建立合作关系制度缓刑执行程序不仅要在立法上予以完善,而且要在司法实践中建立和完善相关职能部门的联系配合制度。1.建立缓刑罪犯法律文书上传制度针对法律文书传递不畅、判决与执行脱节的现状,审判机关一要及时、准确、齐全地送达相关法律文书。法律文书是执行机关的执行依据,做好法律文书送达工作是从源头上避免缓刑罪犯脱管、漏管的重要环节。如规定人民法院应在缓刑判决生效后5个工作日内,将有关法律文书送达罪犯住所地和经常居住地公安派出所,同时送达罪犯住所地人民检察院,并附注缓刑考验期限,便于人民检察院及时进行监督。二要在执行通知书上注明缓刑罪犯的联系电话、联系地址等相关信息,以便公安派出所与罪犯取得联系,督促其及时报到,开展监管考察。三要跟踪法律文书的送达情况。审批机关应关注送达回执的回复执行情况,进行动态跟踪,必要时及时追问,确保法律文书传递到位。2.建立缓刑罪犯考察档案,加强对罪犯的监督督促公安派出所严格执行缓刑宣告程序,在罪犯工作地、居住地进行公示,将罪犯的罪行、判决结果、悔罪表现进行公示,说明缓刑罪犯应当遵守的监督管理规定,请当地群众协助对犯罪分子进行监督,并在罪犯的工作单位、居住地设立举报箱、举报电话,便于随时了解群众意见。公安派出所要统筹安排,采取有效措施,切实掌握本辖区内缓刑罪犯的基本情况,建立缓刑罪犯考察档案和统计台帐,要求法律文书、帮教组织、帮教措施、责任人、保证书齐全,要有专(兼)职人员具体负责此项工作。管段民警要切实履行对所辖区域内缓刑罪犯的监管考察职责,依靠相关组织加强对缓刑罪犯的经常性帮教,对不服管理帮教的,要根据相关规定进行查处。(三)信息平台平台针对当前罪犯监外执行面临的信息流转不畅、脱管和漏管难除、人员流动频繁、管控力度不强的现状,改变现行的条块分割的工作机制,加强部门之间的沟通和信息传递,搭建罪犯监外执行工作的信息共享平台,是应对和摆脱罪犯监外执行所面临的困境的必然选择。信息平台的构建目的是及时、准确、全面地掌握全国或某一地