我国高龄ssh制度存在的问题及原因分析

我国高龄ssh制度存在的问题及原因分析

随着经济的快速发展，中国老龄化的渐进性也越来越激烈。建立某种形式的社会救助制度，对老年人给予充分关注，是必须解决的问题。根据国家统计局2011年4月份公布的2010年第六次全国人口普查主要数据公报(第1号)显示:全国总人口为1339724852人,60岁及以上人口占13.26%,同2000年第五次全国人口普查相比,比重上升2.93个百分点,其中65岁及以上人口比重上升1.91个百分点,占8.87%,老龄化的形势不断加剧。2009年我国有80周岁以上高龄老人约1899万,并以年均100万以上的速度增长,约为老年人口增速的2倍,是老龄人口中增长最快的年龄组(1)。目前,全国有14个省份建立了高龄津贴制度,惠及到800万高龄老人,还有近1100万高龄老人没有享受到制度的普惠,高龄老人的保障问题急切需要解决。一、非缴费型养老保障纵观世界各国的养老保障制度,可以发现,各国政府解决养老问题的方式多样。从是否缴费看,主要有缴费型的养老保险计划和非缴费型的养老保障计划。缴费型的养老保险计划以社会保险为手段来达到保障的目的,而非缴费型的养老保障计划就是老年津贴制度,存在形式各异,如国民年金制度、国民基本养老金、老年福利制度、高龄津贴制度等。而且实践证明,这种非缴费型的老年保障措施,在各国的养老保障制度安排中占有重要位置,在保障老年人基本生活或增加福利方面发挥了重要作用。在我国,高龄津贴制度是一项新的社会福利制度,是一项兼具社会救助和社会福利性质的养老保障措施。2009年,宁夏回族自治区在全国率先建立高龄老人津贴制度(2),成为全国第一个建立高龄老人津贴制度的省区。宁夏高龄老人津贴制度的建立,是对我国传统补缺型社会福利制度的重大变革与创新,实现了由临时性、不确定救济向常态化、制度性保障的重大突破,实现了社会救助与社会福利两项制度的有效衔接,促使老年福利由补缺型发展为适度普惠型。民政部对宁夏的高龄津贴制度给予很高的评价,并积极在全国范围内推广。但无论从数量上,地区结构上还是具体实施过程中都存在各种问题,需要加以关注。(一)省级层面达到了6个月的基础随着宁夏回族自治区建立高龄津贴制度的经验和做法在全国范围内的推广,国内其他各省市遵循普惠主义的原则,也相继开始建立高龄老人津贴制度。根据《民政部关于建立高龄津(补)贴制度先行地区的通报》(民函111号),截至到2010年,全国在省级层面建立80岁以上高龄津贴制度的省(区、市)有7个,能够真正“达标”的,即满足全省制定统一的高龄津贴制度、享受范围是80岁以上的老年人、按月向符合条件的老年人发放津贴这三个条件的省市只有6个,西藏自治区因没有按月发放而不能完全达标,16个省份只对百岁以上老人发放津贴,其余的省份则没有制定统一的省级高龄津贴政策。上述通报的发布,一定程度上反映了各省市关注民生,关注社会福利建设,关注老年人生活状况的程度。在通报发布的压力之下,加之民政部的推动,全国建立高龄津贴制度的省市由6个(北京、天津、黑龙江、上海、云南和宁夏)扩大到14个(3)(新增吉林、浙江、江苏、广东、西藏、陕西、青海和新疆),但还不足全国31个省(市、自治区)的一半,数量明显偏少,反映出各地建立该制度的积极性不高。(二)欠发达地区贴制度的情况福利水平的高低依赖于经济实力的强弱,较高的经济发展水平,能为福利事业的发展奠定经济基础。高龄津贴制度的建立依托政府的财力,经济发达省份在建立高龄津贴制度方面应该起带头作用。但实际情况是,2009年宁夏回族自治区作为欠发达地区率先在全区建立该制度,紧随其后的是云南省,同样是欠发达地区。到2010年已经在省级层面建立该制度的6个省份中有2个是欠发达地区,而广为人知的东部沿海经济相对发达的地区却没有做到全省统一发放。在民政部发布相关通报之后,浙江、江苏和广东等省份才陆续建立起该制度,西藏、青海、新疆和陕西的加入使得西部欠发达地区的数量增加到6个。出现这种经济水平与福利水平倒挂的现象值得我们深思。(三)市场化政策原因从全国来看,除了在省级层面建立高龄津贴制度的省份外,全国有不少地区在市、县级建立了该制度。但在制度的实施中还存在着种种不规范现象,制约着制度作用的有效发挥。首先,起付年龄普遍偏高,覆盖范围狭小。根据人口学中的认定,80岁以上为高龄老年人口。所以,高龄津贴制度覆盖的人群应该为80周岁以上的老年人口。据民政部统计,全国有16个省份只给100岁以上的老年人发放津贴。国家发改委社会发展研究所所长杨宜勇表示,80岁以上的老人只占老年人口的15%,70岁以上的可能只占50%,90岁以上的只占老年人口的1.5%,100岁以上只占老年人口的千分之一(4)。显然,100岁以上的起付年龄不符合适度“普惠型”福利制度的广覆盖要求,无法体现高龄津贴的“制度”意义。其次,津贴标准偏低,保障效果不明显。各地经济发展水平的差异导致津贴标准各异。以百岁老人为例,标准最高的是天津市西青区,老人每月可得1000元的津贴,标准最低的有辽宁省朝阳市、广西壮族自治区的梧州市、灵川县、灌阳县和德保县、云南省的西双版纳州等,每月还不足100元。在物价不断上涨的情况下,过低的津贴标准,无法满足那些没有基本养老金收入的高龄老人的基本生活。再次,按年发放的周期过长,缺乏人性化。高龄津贴主要的覆盖对象是80岁以上的无固定收入的老年群体。因年龄的增长,他们的身体状况每月都会有差异,而在甘肃省大部分地区、青海省、重庆市的荣昌县、河南省济源市、吉林省白城市、山东省青岛市等等,都按年给高龄老人发放津贴,没有做到以人为本。二、几种不规范现象的原因分析全国建立高龄津贴制度的省份中,出现数量明显偏少,地区结构失衡,经济水平与福利水平倒挂和具体实施中的各种不规范现象,主要有以下几个方面的原因。(一)推行叶片养老保障从责任的角度来看,关注民生是现代政府施政的最高准则。以养老保障为重要内容的养老制度执行的好坏,关系到整个社会的公平性。高龄津贴制度的建立一方面是发扬中华民族尊老敬老优良传统的要求;另一方面也考验着地方政府的执政理念。1.缺乏对高层次贴息制度政府是社会保障的主体,高龄津贴的发放依托于地方财政,归根到底是经济发展水平决定福利水平。经济水平和福利水平倒挂的现象说明,经济发展水平并不是制约高龄津贴建立的唯一因素,那些没能建立统一制度的省份缺乏以藏富于民的理念和普惠型老年福利的观念,没有切实牢固树立并自觉实践以人为本、执政为民理念,导致在高龄津贴制度的建立方面缺乏作为。2.对贫困人口的救助2008年,中国的扶贫对象是1479万农村绝对贫困人口;2009年国家启用新的扶贫标准,取消现行绝对贫困人口与相对贫困人口的区分,使得中国的扶贫对象由1479万人增至4300多万人。贫困人口基数巨大,而伴随着人口老龄化的严峻形势,老年贫困人口数量也与日俱增。高龄津贴是解决老年贫困的有效措施,各地对老年贫困问题还没有引起足够的重视,没有认清高龄津贴对于解决老年人基本生活的重要性,导致这方面工作开展的力度不够。(二)“制度”的公信力制度因素与制度环境对政策的影响非常大,它会对社会政策和公共政策产生直接影响。一方面,制度出现问题就不可能持续地“生产”出适宜的政策。另一方面,即使政策是适宜的,但如果“制度”丧失公信力,陷入小集团利益,“政策”也将失效。我国相关制度不健全和不统一制约着高龄津贴的建立和发展。1.从政府政策的形成到社会福利制度的建立有法可依是法治社会的基本要求。纵观国内外制度变迁的一般规律,制度改革基本上都是首先从法律制度改革入手,即法制改革先于其他社会制度的改革。发达国家的福利制度大都是在经济持续、快速发展的时期建立起来的,有的甚至在人均GDP不到1000美元的时候就建立起了社会福利制度。英国在1948年建立了从摇篮到坟墓的社会福利制度,而1955年英国人均GDP才达到1000美元。美国在1935年制定了《社会保障法》,而1942年美国人均GDP才达到1000美元。1971年为日本福利元年,1966年日本人均GDP的水平是1000美元。2010年中国的人均GDP已经超过4000美元,《社会保障法》还未出台,仅有的一部《社会保险法》并不覆盖社会福利领域,法律的缺失,影响高龄津贴制度的建立。2.制度不健全高龄津贴作为一项在全国范围内推广的福利制度,至今仍未在国家层面统一发文,相关规定和制度缺乏统一性。尽管民政部曾多次召开会议,尤其是在高龄津贴首创的宁夏回族自治区银川市召开的《沿海地区高龄津贴工作座谈会》上,提出了建立高龄津贴制度的三个标准(即全省制定统一的高龄津贴标准、将80周岁以上的老年人纳入享受范围,按月向符合条件的老年人发放津贴),但也正是由于没有将该制度要求通过正式形式的文件下发全国各省份,缺乏具有威信力的统一规范,致使各地在具体的实施环节出现种种不规范的现象,在全国推广的进展一直不太理想。(三)缴费型社会养老保险的缴费高龄津贴制度具有非缴费型和福利型特点,因此其资金来源是关键。从世界来看,一般而言在发展中国家,非缴费型老年津贴的主要融资来源是政府的财政转移支付收入,而在中等收入国家,有将非缴费型老年津贴制度整合进缴费型的社会保险计划中,缴费型社会养老保险的缴费可作为老年津贴的融资来源之一,也有来源于一般税收或专项税收。1.政府设立社会保险基金预算制度政府预算是按照一定的法律程序编制和执行的政府年度财政收支计划,是政府组织和规范财政分配活动的重要工具,在现代社会,它还是政府调节经济的重要杠杆。2010年1月2日,国务院发布了《国务院关于试行社会保险基金预算的意见》,明确从2010年起在全国范围内建立社会保险基金预算制度,将企业职工基本养老、失业、城镇职工基本医疗、工伤、生育等五项社会保险基金分别纳入2010年预算编制范围。但社会保障预算的缺乏,导致社会福利也无法纳入政府预算,资金缺乏保证,影响高龄津贴制度的建立。2.老龄化形势的压力加大目前,全世界有60多个国家进入老龄化社会。本世纪初,我国正式步入了老龄化社会。从各省情况来看,全国除青海、新疆、西藏外,目前均已进入老龄化社会,而那些经济发达的东部沿海地区也是老龄化形势最严峻的地方。与发达国家的“先富后老”不同,我国进入老龄化社会时是“未富先老”,迅速增长的老年人口规模增大了高龄津贴的支付需求。即使是GDP总量一直排名靠前的广东、江苏、山东和浙江等省,形势严峻的老龄化也给当地政府财政带来了很大的压力。例如山东省老年人基数比较大,将近1400万人,80周岁以上的高龄老人就有100多万,相比宁夏回族自治区的31000名80周岁以上的老人而言,规模可见一般。按照山东省统计局发布的信息,2010年山东全省实现GDP39416.2亿元(5),但目前财政还是无力支撑足够的资金来统一发放高龄津贴。三、明确划分人群的标准高龄津贴是一项“普惠型”政策,改变以往按照家庭收入来确定享受对象的“补缺型”政策的规定,按照年龄来划分人群,无论老人有无收入,健康与否,都能享受到政策的普惠。对老人而言,不仅基本生活有了保障,更重要的是享受到了一种尊严;对政府而言,体现了社会和政府的责任。当前,我国各级地方政府需要加强执政理念的转变,在相关的制度和资金保障上做一些努力,使高龄津贴制度发挥它应有的作用。(一)培养储蓄福利的概念1.政府的执政理念中国长期以来实行的是补缺型的社会福利制度。随着我国经济的快速发展,依据马克思主义的经济基础决定上层建筑的原理,实行“低水平、广覆盖”的适度“普惠型”社会福利制度的经济基础已经初步具备。因此,政府能否出台普惠型福利政策,关键取决于政府决策者的执政理念。高龄津贴制度的建立是我国福利模式从补缺型向适度“普惠型”转变的里程碑事件,标志着老年人的赡养问题、老年人的福利问题,从个人责任、家庭责任开始向社会责任、国家责任转型,这符合国际上的福利理念。所以各级地方政府要加强普惠型福利理念的培养,牢固树立并自觉实践以人为本、执政为民理念,切实承担起保障主体的责任,让所有老年人健康、有保障、有尊严地安享晚年。2.老年人口问题随着经济的发展,医疗水平的提高,人口平均预期寿命将不断增加,人口高龄化问题将愈发严重。据专家预测,到2020年,中国的老年人口将达到2.48亿,80岁以上老年人口达到3067万人,占老年人口的12.37%。另有调查显示,中国约有1000万名80岁以上的高龄老人需要照顾,而城市老人中,98%依靠自我养老(6)。高龄老年人口成为老年人口中增长最快的群体,同时也是一个相当脆弱的群体。他们在生理、心理、经济收入、文化教育等方面处于劣势地位,他们的生活状况存在着高风险。高龄老人的保障问题既是重大的社会问题,也是重大的政治问题。因此,各级政府必须从思想上给予高度重视,才能在做出实实在在的行动。(二)完善社会救助制度1.立法滞后、法律设计不完善,造成立法保护相比世界其他国家,中国社会福利体系的发展严重滞后于经济发展,其主要根源之一就是相关法律制度的滞后。中国在2010年人均GDP突破了4000美元,但迄今为止,作为社会保障领域的独立法律《社会保障法》迟迟未能出台,目前只有一部由全国人大立法通过出台的《社会保险法》于2011年的7月1日正式执行,有关社会福利的相关法律制度并不在其范围之内,高龄津贴的建立与发展也就无法可依。我国的社会保障制度整体设计上还处于支离破碎、头疼医疼、脚疼医脚的阶段,既没有一个追求的模式理念,也没有短期、中期、长期的量化规划。政府应抓紧社会福利转型的机遇,尽快订立全国统一的社会福利制度与法令,确保政策的统一实施,保障人民公平的享受应有的福利。2.加快出台统一的年龄限制制度各地制度在覆盖对象、资格条件、补贴标准、补贴方式、资金来源渠道等方面不一致,难以体现制度对高龄老人的福利保障。因此,迫切需要一个统一的制度,整合规范各地实际,防止制度“碎片化”。国家应该在地方政府现行制度反馈的基础上,借鉴宁夏高龄津贴的经验,尽快制定出台统一的高龄津贴制度要求。高龄津贴制度的核心就是确定覆盖对象和合理的津贴标准。高龄津贴应该以年龄划分覆盖对象,只要年满80周岁的城乡居民都应该被纳入到制度的覆盖范围。而我国现有的一套比较成熟的最低生活保障标准的研究,为制度的设计标准提供了可操作性。借鉴宁夏的实践经验,采用最低生活保障标准的一定比例来确定高龄津贴的标准,分类分档发放,标准要随着老年人年龄段按年份调整,年龄越高津贴越高,随着当地经济社会发展、群众生活水平的提高和低保标准的变动适时进行调整。(三)加强财政支出1.“政府分税体制”高龄津贴制度是以政府财政为基础的非缴费型的,具有社会福利性质的补充型的养老保障措施,因此高龄津贴的支出应列入政府财政预算。但是,该制度的具体实施主要依靠各级地方政府,根据事权与财权相结合的原则,经费应当在地方政府预算中列支