农村土地细碎化治理及制度变革启示

农村土地细碎化治理及制度变革启示一、引言土地细碎化是我农业生产的基本格局，也是学界研究的重要议题之一。二十世纪八十年代，我国在农村实行集体土地家庭承包经营时，土地通常根据远近肥瘦在各家各户之间进行均分，“户均五六亩、土地八九块”是我国农村土地细碎化的真实写照（李功奎等，2006）。根据农业部2009年的调查，我国农户平均经营田地4.1块，而且大部分地块不足一亩。针对土地细碎化的影响，苏旭霞等（2002）认为，土地细碎化会影响技术推广和粮食产量；许庆等（2008）则认为，土地细碎化有利于缩小收入差距。这些看似矛盾的结论在现实中却同时存在。随着人口大量离农进城、农业技术水平不断提升，细碎化的土地分布已经成为我国农业现代化和适度规模经营的主要障碍。目前农民普遍具有整合细碎土地的强烈诉求，对于土地经营效率的诉求远大于对于土地公平分配的诉求（王海娟，2016）。因此，无论是从我国农业发展和粮食安全的角度考虑，还是从方便农民耕种的角度考虑，土地细碎化的治理都已经成为摆在政府和农民面前的一项重要任务。在目前针对土地细碎化治理的研究中，很多学者认为只要充分完善市场机制，明晰土地产权，土地细碎化的问题就可以迎刃而解。钱忠好（2002）认为，产权和制度因素是制约土地流转和规模经营的主要因素。迟福林等（2009）提出，要改变土地细碎化的局面，需要进一步明晰土地产权，保障农民土地权利的长期化。张红宇（2008）认为，通过建立土地使用权流转市场机制优化配置土地资源，可以逐步推进农业适度规模经营。王海娟（2016）则认为，土地细碎化治理的难题主要由于分散化的地权无法整合，土地利用存在“反公共悲剧”的困境。夏柱智（2015）提出，通过“虚拟确权”形成“农户主体，村社中介”的土地流转模式，可以有效解决土地细碎化的难题。邱书钦：农村土地细碎化治理及制度变革启示2016年中央一号文件提出“鼓励和引导农民自愿互换承包地块实现连片耕种”，从而给地方政府和基层集体组织提供了充足的制度创新空间。我国各地情况千差万别，土地细碎化治理的实践应该因地制宜，各有不同。基于此，本文根据安徽省怀远县“一户一块田”的耕种模式探索，研究在坚持土地集体所有、农户家庭承包的前提下破解土地细碎化难题的有效路径，并在此基础上反思当前的土地制度改革，以期为我国土地制度变革带来若干有益启示。二、当前治理土地细碎化的两种思路及面临的难题土地细碎化治理的“土地流转”思路土地流转就是通过出租、转包、转让、互换等方式打破原有地块界限，将小块的土地合并成大块，提高土地经营规模。土地流转能够减少农民耕作的田地块数，进而解决土地细碎化的难题。然而，实践中的农地流转却面临诸多阻碍，导致土地流转不足和流转过度并存，未能有效解决土地细碎化问题。一方面，市场模式导致土地流转不足。土地流转市场模式即农户通过市场机制自主决定土地是否流转以及采取何种方式流转，是理想的土地流转模式。然而根据全国各地的调查，实践中通过农户自愿流转土地实

现规模经营的方式基本是无效的，成功案例也十分少见。这并不是因为土地流转的市场机制不健全，主要是因为获得连片集中的土地交易费用过高而无法实现。为了将相邻的地块合并，经营者需要一家一户地进行谈判。在我国农村，土地不仅具有生产要素的功能，而且还具有社会保障的功能。不同农户对于土地的依赖程度也不同，比如举家进城的农户可能只要求凭借承包权获得租金收入，而留村不能外出的农户只有凭借土地才能获得收入。依赖程度不同，则放弃耕种的机会成本不同，对土地流转的意愿和要价也不同（江淑斌等，2013）。由于土地的不可移动性，最终土地流转的价格只能由要价最高的农户来决定，这对于经营者来说可能是无法承受的。若是遇到硬是不愿意进行流转的钉子户”而其地块位置又十分特殊，那么整个土地流转都可能无法钉子户”而其地块位置又十分特殊，那么整个土地流转都可能无法进行。另一方面，行政干预模式导致土地流转过度。为了大规模推动土地流转，各地政府普遍通过行政干预的方式介入土地市场，实行“软硬兼施”的手段迫使农民流转土地，人为地推动大规模土地集中。很多地方政府不仅给予土地流转各种补贴和优惠政策，而且还层层下达流转的硬性指标，签订相关的责任状，将土地流转的结果与绩效考核和职务晋升挂钩。行政干预使得本不愿流转土地的农民被迫进行流转，造成农民不能自主决定是否流转土地，导致土地过度流转。实际上，行政干预的方式并没有降低土地流转的交易费用，而是使最依赖农业的小农户的土地权利遭受损害。土地“流转不足”说明完全的市场机制需要进一步调整，而土地“流转过度”则说明忽视农民土地权利的思路违背了农民的意愿，脱离了目前农村发展的阶段（田孟 等，2015）。土地细碎化治理的“土地整治”思路通过对土地的开垦和修复、农业生产设施尤其是水利设施的完善，土地整治能够增加农地面积、改善农业生产条件、方便农民农业生产。目前由国土部门主导的土地整治工作，以项目为手段，以建立高标准基本农田为目标，每年投入的整治资金高达上千亿元，在一定程度上促进了土地的连片集中，但是土地细碎化治理的效果并不明显。现实中，土地整治和土地权属调整分属国土部门和农业管理部门，但他们的工作重点和目标不同，导致二者之间缺乏统筹协调，影响了土地细碎化的治理效果。农业管理部门侧重土地权属调整、土地流转合并等工作；国土部门则主要是从工程技术角度出发，有明确的工程规范，注重利用技术手段改善土地肥力、完善农田基础设施。在土地整治过程中，国土部门不仅忽视农民土地权属调整，而且也不重视农户单位地块面积的扩大，当土地整治项目完成以后，地块分散的现状依然没有改观。同时，由于没有基层组织的协助，农民缺乏参与土地整治的有效机制，土地整治项目在实施、监管、后续维护的过程中都是由专家意志替代农民的意愿，农民往往都是采取观望的态度，结果导致土地整治工作的盲目性。因此，一些土地整治项目在验收之后，由于根本没有解决农业生产中的实际问题而被农民抛弃，甚至由于破坏了原有的农田水利设施而影响到农民的切身利益。土地细碎化治理面临的难题从目前来看，不管是土地流转还是土地整治，都未能有效改变土地分散和低效利用的状态，土地细碎化的治理既面临着政策法规的束缚，又面临着实践操作的困扰。（1）集体经济组织缺乏调整土地的法律依据统分结合的双层经营体制作为我国农村的基本政策虽然早已写入宪法，但是目前政策的核心是不断强化农民的土地权利，尤其是强调农户对于具体地块的承包权。相关的法律既没有赋予集体经济组织应承担的职能，又剥夺了集体经济组织的土地调整权。2002年出台的《农村土地承包法》规定“承包期内，发包方不得收回承包地，不得调整承包地”，“土地承包经营权流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式”；2007年《物权法》进一步把土地承包经营权规定为农民“用益物权”；党的十七届三中全会提出“赋予农民更加充分有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。因此《农村土地承包法》的规定和中央近年来不断强调要赋予农民长期稳定的土地承包经营权的政策基调，不仅没有提供一个低成本整合细碎化土地产?嗟闹贫劝才牛?而且从制度和法律层面强化了土地产权细碎化的格局。（2）地方政府对于规模经营大户的偏爱导致小农户的利益和需求被忽视当前的政策导向总体上是排斥小农经济而倾向规模经营大户，压力型的体制进一步放大了这一倾向。地方政府考虑的往往是本级政府土地流转了多少亩，把土地流转当作政绩来做，而不是从有利于小农户生产的角度来考虑。从各地情况来看，无论是土地流转还是土地整治，政策重点都是向规模经营主体进行倾斜，并指望通过将小农户的土地经营权向规模经营主体流转来解决土地细碎化的问题，忽视了未来很长一个时期中国农业发展依然是以小农为主体的现实，根本没有考虑2亿多小农户的需求以及他们的痛点在哪里（贺雪峰，2015）。（3）基层组织作用未能充分发挥导致农民参与机制的缺失由于受到现行法律和政策导向的制约，农村基层组织的作用不仅没有得到充分发挥，反而自身不断面临着合法性危机，无法有效整合和管理土地。虽然名义上村委会是村民的自治组织，但是行政化色彩较浓，更像是乡镇政府的一个下属机构，导致村委会功能错位。尽管国家重新修订了《村民委员会组织法》，以此规范村委会的自治功能，更好地维护村民的合法权益，但是缺乏凝聚力、“原子化”状态的村子普遍存在“事难议，议难决、决难行”的困境，对农民之间多元化利益的协调面临重重障碍。就土地层面来说，土地承包法的相关规定和我国现行的土地政策，也不利于基层组织发挥其应有的积极作用。（4）人地分离导致集体决策的难度加大随着城镇化进程的推进，当前农村出现了比较严重的人地分离现象。很多承包土地的农户已经进城务工经商，不再耕种土地，对于农业生产的基本条件漠不关心；而真正的耕种者为了增加农业收益，则希望通过土地的连片耕种降低农业生产成本，提高农业生产效率。但大量常年不在农村的土地承包者，却依然保留着对土地的各项权利，最终带来集体决策的不可能，导致土地细碎化治理的难度进一步加大。三、怀远县土地细碎化治理的实践及成效2014年以来，为了响应农民诉求，方便农民耕种，安徽省怀远县因势利导、积极稳妥开展土地细碎化治理试点工作，初步形成了“一户一块田”连片耕种的格局，有效解决了地块过于分散零碎的问题，有利于发展农业适度规模经营。主要做法及经验（1）基层大胆创新，改革顺应民意“一户一块田”的模式来源于基层农民的自发创新。2014年怀远县徐圩乡殷尚村的村民在土地测量确权时，自发提出了“小田并大田”的建议，得到大家的积极响应。为了确保全体村民的同意，村集体首先在村民小组内部组织村民进行民主讨论，挨家挨户征求意见。群众意见最初难以统一，大家都有自己的顾虑和想法，经过村干部反复解释、群众反复讨论，大家逐步认识到小田并大田的好处，最终全体村民都以签字、摁手印的方式同意合并地块进行重新分配。村集体成立了工作小组，具体负责方案的制定实施，包括土地测量和分配的措施、沟路渠桥的规划等，方案经过村民大会通过之后执行。随后工作小组把全村每家每户的小地块进行集中并且预留好公共用地，按照每户承包亩数进行重新划分，形成了10亩到30亩不等的大块田。地块合并最大的问题就是如何确保公平公正。为此，在土地分配环节，工作组组织村民进行了两轮抽签。第一轮抽分田先后顺序签，确定每户地块互换顺序；第二轮抽具体地块签，按照每户人口确定具体地块的位置和边界。整个分配过程透明操作，每个步骤都在全村进行公示，

接受村民监督。分配完成以后进行确权到户，每家农户都办理了土地承包经营权证。（2）规范指导，大力推广目前，中央还没有针对土地细碎化治理的正式文件，具体的改革措施只能依靠群众摸索加上地方政府的适当引导。为了规范改革，怀远县在总结经验之后因势利导，对农民的自发创新精神进行了规范指导，按照“小试验、大方向、作示范、探路子”的要求，出台了相关指导意见，要求在推进“一户一块田”过程中要充分尊重农民意愿。土地整理方案的制定要做到“公平、公正、合理”，尊重农民意愿。土地整理方案的制定要做到“公平、公正、合理”，要有利于大多数在村耕种的农民利益，方案的实施要遵循“三不变、两提倡、一调整”的精神：土地集体所有权性质不变、农户承包权不变、承包面积不变，提倡单组互换并地、整村互换并地，调整地块形成连片集中。为了加强领导，稳步开展工作，怀远县成立由县委书记任组长的县工作领导小组，负责全县“一户一块田”的政策制定、统筹协调、督促检查工作；乡镇成立由党委书记任组长的乡镇领导小组，负责政策宣传、工作推进、督促落实工作；村级成立由村干部、有威望的老党员、群众代表组成的工作组，负责实施“一户一块田”的具体工作，包括土地的丈量互换、调解处理等。对于按照规定程序实施土地合并100亩以上的村，市、县分别给予每亩100元的奖励，用以弥补农田基础设施建设资金的缺口，推动土地整治和高标准农田建设。目前，怀远县已经有90个村组完成了“一户一块田”的试点，部分改革措施也影响到周边县市。2.取得的成效一户一块田”的实践探索，是尊重农民意愿、发挥农民创造力、破解土地细碎化问题的大胆尝试，提升了农业机械化水平、降低了农业生产成本、推动了适度规模经营的开展，取得了显著的成效。其首创者殷尚村已结束了耕地零碎分散的历史。首先是生产效益提高，带来了农民增收节支。地块合并以后，农业机械操作简便，劳动效率提升明显。以小麦收割为例，以往每户需要一周的麦收时间，现在农机收割只需要几个小时就可以完成，从收割到耕种不超?a两天时间。同时，农业生产成本下降明显，每亩的成本节约4050元，每年户均可以节省1000多元的成本投入。其次是有效耕地面积增加，粮食安全有保障。以前分散的地块由于田埂地界过多，导致大量良田被占用。实行“一户一块田”以后，不同小地块之间的田埂垄沟得以去除，部分地块之间的水渠和小路得到整治，有效耕地面积得以增加。例如该县徐圩乡殷尚村的一个村组，467亩地中间原有大大小小150多条田埂，地块合并以后，田埂减少到30条左右，节约了40亩左右的耕地，平均每户多分了1亩多的耕地。这对于保护耕地，增加粮食安全具有重要意义。最后是土地整治效果明显，社会效益得以提升。地块合并以后，有利于大型旋耕机对土壤进行深耕，土壤结构得以改良，秸秆还可以还田，对道路、水利设施的修整，有助于高标准农田的建设，土地流转也更加方便。同时过去由于收割播种造成的邻里之间的地界纠纷较多，在合并成大块田地以后相应的纠纷也大幅下降，有利于农村和谐社会的构建。

四、结论与启示土地制度改革是我国农村改革的重要方面。尽管中央政府一再强调要坚持土地集体所有权不动摇，农民承包权主体地位不改变，但是近年来的政策却是重点鼓励和扶持以规模经营为主要内容的“农业现代化”。然而，土地细碎化的难题一直未能从根本上得以缓解。怀远县推行的“一户一块田”的模式，是对家庭联产承包责任制的升级，是农民的内生需求，也符合从中央到地方鼓励农业适度规模经营的精神，对于我国土地细碎化治理及农地制度改革具有重要的启示作用。1.土地细碎化治理的关键是强化农村土地集体所有权制度土地细碎化从表面上来看是地块的细碎化，实质上是土地产权的细碎化。人多地少、细碎分散是东亚小农国家和地区面临的共同难题，然而市场化、私有化并不能解决土地产权的细碎化，反而成为土地集中的障碍。例如实行土地私有化的日本尽管采取鼓励土地流转的政策，通过“互换合并”等措施来破解细碎化难题，虽然取得了一定的成绩，但是由于土地私有、离农人口不愿意放弃土地所有权，附着在土地上的固定利益难以打破，离农人口不愿意放弃土地所有权，附着在土地上的固定利益难以打破，土地细碎化格局至今都没有根本改变（张璐雄，2015）。我国在解决土地细碎化问题上具有东亚大多数小农国家都不具有的集体所有制的制度优势，这种制度优势能够打破附着在土地上的固定利集体所有制的制度优势，这种制度优势能够打破附着在土地上的固定利益，从而使得土地制度能够随着农业生产力的发展而进行调整。我国农村确立的统分结合的双层经营体制包含两个层次：一是家庭的分散经营，二是集体经济组织的统一经营。农业税费时期，掌握土地所有权的村集体“统”的能力较强，可以根据人口的增减来调整土地。但是取消农业

税费以后，集体组织基本退出农业生产，土地集体所有权不断虚化，基本上不再具有农业生产“统”的功能。“增人不增地，减人不减地”的土地承包实践使得土地调整几乎不可能。很多人认为只要明晰土地产权，把承包权作为土地流转的基础，土地流转就能够顺利进行，土地细碎化的难题就可以迎刃而解，因此主张赋予农民更大的土地权利。当前的土地政策核心也是不断强化农民的承包权，强调具体地块的承包权关系不能改变。由于集体经济组织丧失了土地调整的权利，土地流转面临高昂的交易成本，具体的承包经营权无法整合利用，导致农民深受土地细碎化之苦。因此土地细碎化治理的关键是要适当整合细碎化的土地产权，弱化农民对于“特定地块”的承包权利，赋予集体经济组织一定的土地调整权（夏柱智，2015）。怀远县“一户一块田”模式的核心就在于真正落实了集体配置土地资源的权能，充分发挥了“统”的功能，打破了附着实了集体配置土地资源的权能，充分发挥了“统”的功能，打破了附着在具体地块上的利益，是土地集体所有制优越性的一次生动诠释。通过发挥集体经济组织“统”的功能，使得承包权从特定的不可移动的位置上相对独立出来，改变物权化承包权的刚性利益，才能够有效解决土地细碎化的难题。当然，由于土地调整可能会损害个别农户的权益，因此土地调整过程需要规范化。土地细碎化治理的前提是加强农村基层组织建设党的一切路线、方针和政策都必须依靠基层组织用群众熟悉的方式贯彻下去，才能变为群众的自觉行动。无论什么样的制度创新，最终都需要基层组织作为实施主体才能得以落实。我国农村基层组织是在长期的社会主义革命和建设中形成的，是建立在土地集体所有、村民自治制度以及农村熟人社会基础之上的。因此，农村基层组织在与农民的交往过程中，具有区别于其他组织的比较优势，能够节约巨大的交易成本，增强农村社会管理的针对性和有效性。在土地细碎化治理过程中，农村基层组织在村庄范围内统筹协调的作用既显著而又重要：上级政府通过农村基层组织宣传政策、动员群众、实施具体方案，而农民群众则需要通过基层组织表达意愿和需求偏好。土地问题一直都是我国农村改革的核心和焦点问题，土地细碎化治理的好处，大家都容易理解，也容易达成共识。但是实际操作的过程中，无论是地方政府还是村干部都不敢轻易动“地”，因为一旦动“地”就会触动每家每户的敏感神经，不仅会带来新的问题，而且还会重新引爆原有矛盾。通过基层组织的统筹协调，可以引导农民多样化的思想观念在求同存异中形成共识，把自上而下的制度安排转化为农民高度认可的规则，从而增强土地流转和土地整治的效率。因此，破解土地细碎化难题，必须加强农村基层组织建设，夯实村民自治制度，调动农民广泛参与的积极性。通过基层组织建设，让集体经济组织将农民合理组织起来，推动农村土地整理工作，方便农民耕作。土地细碎化治理要有利于小农经济为基础的农业生产小农经济精耕细作、土地产出率高，能为国家提供有竞争力的农产品，同时也能够为农民提供基本生活所需，保持农村社会的基本稳定，因此“以代际分工为基础的半工半耕”的小农经济不仅是我国大多数农民的家计模式，更是中国农业的基本经营模式。我们要充分认识到现阶段和今后相当长的时期，农村两亿多的小农户才是中国农业生产的主力军，才是最庞大的土地耕种者。国家对于“三农”支持的重点应该是保护两亿多留村务农的小农户，从而实现农业增效、农民增收、农村稳定。因此农业现代化应该是为两亿多小农户服务的现代化，应该考虑他们的诉求和想法，回应他们在生产生活中的需要，解决小农户与社会化大生产之间的矛盾。虽然目前全国土地流