论《联合国海洋法公约》中的无公害通过制度

论《联合国海洋法公约》中的无公害通过制度

领导人是国家领土的组成部分，受东海国家主权的控制，这一点得到了现代国际贸易理论和实践的证实。不过,国家对领海主权的行使,还受一个传统规则的限制,即外国船舶享有无害通过权。随着1982年《联合国海洋法公约》(以下简称“82年公约”)于1994年11月16日的生效,它所建立的领海无害通过制度已开始运转。对这一制度进行深入的研究是十分必要的。本文拟用比较的方法,将82年公约与1958年《领海与毗连区公约》(以下简称“58年公约”)进行比较,结合一些国家的实践,对领海无害通过制度中什么是领海的“无害通过”和沿海国际止无害通过的权利问题作一分析。一、国内习惯法规则《联合国海洋法公约》所建立的领海无害通过制度是在国际习惯法规则和1958年《领海与毗连区公约》的基础上逐渐形成和发展起来的。根据长期形成的国际习惯,外国船舶在他国领海享有无害通过权。这一习惯法规则明确写在了58年公约的第14条第1款和82年公约的第17条。它规定,“所有国家,不论为沿海国或内陆国,其船舶均享有无害通过领海的权利。”对于通过的意义,58年公约第14条指出,“通过是指为了横渡领海但不进入内水、或驶入内水或自内水驶往公海而通过领海的航行。通过包括停船和下锚在内,但以通常航行所附带发生的或为不可抗力或遇难所必要的为限。”82年公约第18条与上述条款基本相同,但销作了些补充和改进。它规定:“通过的意义”。1.指通过以下目的通过海里的船舶(a)穿过领海但不进入内水或停靠内水以外的泊船处或港口设施;(b)驶往或驶出内水或停靠这种泊船处或港设施。2.非直接无直接通过的活动将上述两个公约的条款进行比较可以看到,两个公约的规定并没有多大的区别,只是82年公约更具体、更准确。在无害通过制度中一个很重要的问题是,什么是“无害通过”。58年公约并没有对此下定义,而是在第14条规定了一个标准,即:“通过只要不损害沿海国的和平、良好秩序或安全,就是无害的。此项通过的进行应符合本公约各条款和其他国际法规则。”除此之外,它还有两个附加条款。一条是,如果外国渔船不遵守沿海国为禁止外国渔船在领海内捕鱼而制订和公布的法律法规,该外国渔船的通过不应视为无害的。(第14条第5款)另一条是,潜水艇应在海面上航行并悬挂其国旗。(第14条第6款)很明显,58年公约除了对渔船和潜水艇的行为作了规范外,对其它什么行为或情况是损害了沿海国的和平、良好秩序和安全并没有作出规定,而且,它在指出外国渔船的捕鱼行为是非无害的同时,并没有说明潜艇如建反第14条第6款的行为是否为非无害。这样,解决这些问题在傻就留给了82年公约。82年公约在第19条第1款沿袭了58年公约的第14条的规定,但在第19条第2款中较详细地列出了12种活动,外国船舶如果在领海内从事了这12种活动中的任何一种活动,其通过即应视为损害沿海国的和平、良好秩序或完全。这些活动是:(a)对沿海国的主权、领土完整或政治独立进行任何武力威胁或使用武力,或以任何其他违反《联合国宪章》所体现的国际法原则的方式进行武力威胁或使用武力;(b)以任何种类的武器进行操练或演习;(c)任何目的在于搜集情报使沿海国的防务或安全受损害的行为;(d)任何目的在于影响沿海国际务或安全的宣传行为;(e)在船上起落或接载任何飞机;(f)在船上发射、降落或接载任何军事装置;(g)违反沿海国海关、财政、移民或卫生的法律和规章,上下任何商品、货币或人员;(h)违反本公约规定的任何故意和严重的污染行为;(i)任何捕鱼活动;(j)进行研究或测量活动;(k)任何目的在于干扰沿海国任何通讯系统或任何其他设施或设备的行为;(1)与通过没有直接关系的任何其他活动。上述12种活动中,前多种上都是比较明确的非无害通过的活动,只有第12种活动,有很大的伸缩性,因此容易引起争论。近几年的国家实践表明,82年公约关于无害通过的规定对国家实践产生了很大影响。许多国家都接受82年公约的上述规定,并在本国的国内法中重复了公约中的这条规定。例如,保加利亚1990年颁布的“管理保加利亚人民共和国海域的1987年7月8日法令”第20条;波兰1993年颁布的“关于波兰共和国海洋区域和海洋管理法令”第9条;伯利兹1993年颁布的“制订伯利兹关于领海、内水和专属经济区规则的法令”第12条;伊朗1994年11月颁布的“伊朗伊斯兰共和国在波斯湾和阿曼海海洋区域法令”第6条。82年公约第19条的影响还影响还表现在美国和前苏联在1989年9月23日发表的“对无害通过的国际法规则的联合解释”中。该解释的第三条指出,“1982年公约第19条第2款所列活动是非无害通过,。船舶在通过领海时没有从事该款所列活动就是无害通过。”上述国家实践表明,对82年公约第19第2款所列的活动为非无害基本没有异议。作为第19条的补充,第20条对潜艇和其他潜水器作了规定:“在领海内,潜水艇和其他潜水器,须在海面上航行并展示其旗帜。”这条是沿袭了58年公约第14条6款的规定,但却没有像58年公约那样,放在同一条处理,而是与第19条第2款所列活动是非无害通过。船舶在通过领海时没有从事该款所列活动就是无害通过。”上述国家实践表明,对82年公约第19条第2款所列的活动为非无害基本没有异议。作为第19条的补充,第20条对潜艇和其他潜水器作了规定:“在领海内,潜水艇和其他潜水器,须在海面上航行并展示其旗帜。”这条是沿袭了58年公约第14条6款的规定,但却没有像58年公约那样,放在同一条处理,而是与第19条分开,单列一条。这样的处理并不同为了形式上的需要或为了强调其重要,而是有其他的用意。有争议的问题是:潜艇的水下通过是否构成非无害?上面已提到,58年公约并没有指出潜艇在水下航行具有非无害的性质。82年公约把潜艇的条款单列一条,并没有把它列在非无害通过的12种活动内。有的国际法学者也曾指出,潜艇是否无害通过不是看它是否在水面航行和展示其旗帜,“通过领海的潜艇在水下航行或没有展示其旗帜可能是非无害,但这并不是由于它在潜行或没有展示其旗帜。”由此可以得出的结论是,82年公约把潜艇的通过作为单独一条列出,这样就把潜艇的水下航行排除在非无害的12种活动之外,这也表明,潜艇只有从事了82年公约第19条第2款的活动,其通过(包括水下通过)才被认为是非无害。这一结论的结果是,如果潜艇和其他潜水器在水下通过,只有当其通过是非无害时,沿海国可以根据82年公约第25条第1款采取必要的措施阻其通过;如果通过是无害的,沿海国可根据其国内法采取措施,但条件是不得防碍其无害通过。然而,许多国家的实践并不支持上述结论。在一些国有的立法中一般都要求外国潜艇在领海内应在海面航行并展示其旗帜,但对潜艇和其他潜水器的无害通过权,一些国家采取了与军舰相同的作法,有的干脆认为潜艇包括在军舰内。例如,上述伊朗的法令第9条规定,“军舰、潜艇、……通过领海,需经伊朗当局有关部门的事先同意。”阿拉伯联合酋长国1995年6月颁布的“关于阿拉伯联合酋长国海洋区域划界的第19号联邦法律”第5条规定,“外国军舰、包括潜艇和其他水下航行器的进入和通过领海应经本国有关部门的事先同意。”由于对公约有关条款解释不同,这种国家实践不一致的情况还会继续下去。以上谈及潜艇在水下通过问题时实际有一个前提条件,即:潜艇的存在和身份已被证明。为了确定潜艇的身份,沿海国可采取任何合理措施使潜艇浮出水面,包括适当的、逐渐求助于使用武力,如:不接近潜艇的爆炸、发出要求其浮出水面证明其身份的信号,等等,如潜艇拒绝这样做,就很容易推断出其通过是非无害的。一些国家的立法中已注意到这个问题,如前述保加利亚1990年颁布的法令该法令第25条规定:“在领海和内水,外国潜艇段在水面航行。在水下航行的外国潜艇将被要求浮出水面。由于损失,潜艇应避免这种情况,将这一要求通知潜艇时可采取一切可能的措施。”有迹象表明,逐渐成为问题的要求潜艇表示其身份的方式。二、“无用”通过权为了防止外国船舶的非无害通过,沿海国有权采取必要的措施。沿海国在这项权利集中表现在82年公约的第25条。该条第1款规定,“沿海国可在其领海内采取必要的步骤以防止非无害的通过。”一般认为,“必要的步骤”可包括:暂时停止外国船舶的无害通过(第25条第3款);就有关事项制定法律和规章(第21条);指定或规定海道和分道通航制(第22条);要求军舰立即离开领海(第30条);甚至在特定的情况下,行使刑事管辖权(第27条)。关于暂时停止外国船舶的无害通过问题在58年第一次海洋法会议上就曾讨论过。58年公约将沿海国的这项权利写在了公约的第16条第3款,并限制在“如果对保护国家安全很重要”,沿海国才可这样做。82年公约基本沿用了上述规定,但有一重要变化:第25条第3款将上述条款改为“如为保护国家安全包括武器演习在内而有必要,……”。“包括武器演习”的增加扩大了沿海国安全利益的范围,同时也表明国家安全与军事安全有关。然而,沿海国这项权利的行使并不是没有限制的。从82年公约第25条第3款来看,沿海国行使这项权利的条件,除“为保护国家安全包括武器演习在内而有必要”外,还应遵守下列三个条件:1、停止只能是暂时的;2、暂停只能在其领海的特定区域内;3、暂停在外国船舶之间在形式上或事实上不如歧视。而且,这种暂停只有在正式公布后方发生效力,其目的是为了防止对任何特别船舶的“特殊”暂停,上述三个条件中,第三条“不歧视”原则是很重要的,它既包括对所有外国的船舶同样对待,也包括对载运货物来往于任何国家的船舶或对替任何国家载运货物的船舶,也不得加以歧视。对上述三个条件的遵守在实践中不是很严格的。有的国家在其领海内因把一海区用作军事基地或船坞而长期停止外国船舶的无害通过权;也有的通过国内立法,在其领海的某些区域完全禁止外国船舶航行。1985年利比亚通过一项立法,在其领水的某些区域禁止外国船舶航行,并要求为到达利比亚港口而驶入其领海的船舶事先通知有关部门,后又规定无害通过权只在白天可行使。利比亚的这一规定遭到美国和欧共体国家的强烈反对。美国等国认为这一规定是对82年公约“无害通过”权的限制,而且是对沿海国“暂停”权利的滥用。在美国等国的反对下,利比亚撤消了这项规定。许多国家的立法中都有关于暂停无害通过权的规定。如前述保加利亚立法第22条指出,“为了保加利亚的安全利益,包括武装演习,国际部、联合交通部和内务部,可在领海的某些区域暂停无害通过和在内水某些区域禁止航行。这些措施将及时在“航海者通告”上公布。“法国1986年3月颁布的“外国船舶通过法国领水的规定”第6条指出,“如为保护国家安全包括武器演习在内而有必要,……在对外国船舶之间在形式上或事实上不加歧视的条件下,可在领水的特定区域内暂时停止外国船舶的无害通过。这种停止仅应在正式公告后发生效力。”82年公约第25条第2款还有这样一个规定:“在船舶驶往内水或停靠内水以外的港口设备的情况下,沿海国也有权采取必要的步骤,以防止对准许这种船舶驶往内水或停靠港口的条件的任何破坏。”上述情况是公约允许的“通过”(第18条第1(b)款),沿海国也有采取“必要步骤”的权利。公约中与这项权利直接有关的是第211条第3款,它要求“各国如制订关于防止、减少和控制海洋环境污染的特别规定作为外国船只进入其港口或内水或在其岸外设施停靠的条件,应将