行政处罚自由裁量权的规范

行政处罚自由裁量权的规范

行政自由裁量权是指行政机关根据法律、法规、规章制度的规定，结合违法行为的事实、情况和社会损害，确定行政人员是否适用其行政权利，以及如何适用其行政权力。目前,国家法律法规以及地方法规和规章中赋予各级行政执法机关在实施行政处罚权时的自由裁量空间非常大。据不完全统计,我国现行有效法律、法规800多部,现行有效地方性法规和规章4000多件。其中,授予行政机关行政处罚自由裁量权的条款众多,弹性很大。由于行政处罚自由裁量带有很强的主观因素和相当的弹性空间,在执法实践中缺乏必要的规范和制约措施,客观上为滥用职权和以权谋私打开了方便之门,因此,规范行政处罚自由裁量权即是当前行政执法中的重点,也是难点。一、目前，行政处罚自由裁量权的行使(一)随意裁量,随裁量严格说这是违法行使行政处罚权的行为。行政处罚涉及的法律依据多,条款杂。由于部分行政执法人员对法律理解的局限性及外部因素的影响,在行使自由裁量权时,往往发生自由裁量超过一定的标准,或自由裁量超出一定的范围、种类,出现畸轻畸重、显失公平的现象。特别是基层行政执法机关在适用罚款数额较大或者较小的法律依据时,更是无所适从,随意裁量。如市容管理部门在对建筑物张贴小广告的违法行为实施处罚时,认为按照《广西壮族自治区实施〈城市市容和环境卫生管理条例〉办法》第四十二条第(二)项“处以100元以下的罚款”规定实施处罚,难以抑制“小广告”满天飞的城市顽疾,擅自处罚200元。而运管部门在对“无证营运”的违法行为实施行政处罚时,考虑按照《中华人民共和国道路运输条例》第六十四条规定“处3万元以上10万元以下的罚款”中的底线3万元实施处罚,对于从事运输业务的单位或个人难以承受,执行起来也很困难,基层执法人员为了结案,自由裁量降低处罚标准,处罚5000元,这也超出了法律法规规定的自由裁量。(二)目的和精神这是最为典型的滥用自由裁量权的情形。从表面上看,是依法作出的行政处罚,但不符合立法目的和精神。在执法办案中,法律规定对同一类案件可以根据自由裁量权作出不同处理,执法人员往往根据个人的情绪和好恶或者考虑相对人的社会地位、政治背景、经济状况等因素,对类似的事实、情节、后果作出不一致的处罚,导致自由裁量权运用不当,造成“同案不同罚”的现象。二、行政处罚自由裁量权不充分的主要原因(一)违规违规审计目前,我国大多法律规范对行政处罚权的授权仅规定了处罚的一般原则或权限,而对于具体如何处罚的问题缺乏解释或规定,普遍存在较大处罚幅度的问题,行政处罚自由裁量权过大,会造成实际执法中处罚的随意性。以审计法规为例,《中华人民共和国审计法实施条例》第四十九条规定:对被审计单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员,违反国家规定的财务收支行为,可以处2万元以下的罚款。而《财政违法行为处罚处分条例》第十三条规定:企业不缴或者少缴财政收入行为(也是属于违反国家规定的财务收支行为)对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处3000元以上5万元以下的罚款。由于行政执法中常用法规依据对自由裁量权规定不统一,且幅度过大,特别是对“情节严重的”认定,在执法实践中缺少可操作性指导意见或相关解释,造成行政执法人员在实施行政处罚中自由裁量随意性较大,有时甚至先定处罚金额,再找适用法规。(二)执法人员法律素养不高行政处罚自由裁量权能否合法适当的运用,这与执法人员的理论水平及业务操作能力有着直接的关系。在现有的各行政执法部门的执法人员中,相当一部分人员既没有经过行政管理知识培训,也缺乏系统法律专业知识,不仅对行政执法公共法律学习不够,甚至对本部门专项法律掌握也不足,以至于在执法实践中不善于收集证据,片面理解法律条文,从而对案件性质和事实的认定出现偏差。(三)执法人员的身份行政处罚的自由裁量权是由执法人员具体操作的,执法人员的价值取向和个人情感都会使其在行使行政处罚自由裁量权时发生偏差,甚至被当作寻租手段而出现执法腐败。一是每个执法人员都是社会中的人,在他们生活的圈子中不可避免地与其亲戚、朋友、战友、领导、同事、同学等发生关系,这些“人情关系”可能导致行政处罚自由裁量权的被滥用。二是人的情感是有喜怒哀乐变化的,当执法人员处于情绪波动期或与相对人发生过利益冲突时,同样可能导致自由裁量权的被滥用。三是执法人员在办案过程中由于受到来自领导的压力和关系人说情以及顾及地方利益、部门利益乃至个人利益等因素的影响,也可能会导致自由裁量权的被滥用。(四)司法监督权有限行政处罚自由裁量权涉及范围广,自由裁量空间巨大,而现行的监督机制不健全。表现在:一是缺乏监督意识。近年来有些行政执法部门片面理解依法行政的内涵,单方面强调合法行政,而忽略了合理行政。因此对如何规范和监督行政处罚自由裁量权认识不足、意识不强。二是司法监督有限。根据《行政诉讼法》规定,合法性审查是人民法院审理行政案件的基本原则,对具体行政行为是否合理适当,人民法院基本不予审查。当然,对显失公正的行政处罚,人民法院是可以作出变更判决的。但从司法角度来调整、影响行政处罚自由裁量权适当合理的实施方面显得力度不够。三是政府层级监督不力。行政复议机关在审理行政复议案件时虽然可以审查具体行政行为的合法性,也可以审查其合理性,但很难对每件处罚行为都实施有效的监督,而且在工作实践中,因为各级政府及其部门缺乏行政处罚自由裁量权量化标准,对行政处罚不适当不合理也很难作出判定,因此复议机关也很少以行政处罚不适当作出撤销、变更的复议决定。这就使得行政处罚自由裁量权在各个环节得不到有效制约,为“权力寻租”留下空间,导致行政处罚合法不合理,合法不合情。三、滥用行政处罚自由裁量权的危害行政处罚自由裁量权是法律赋予行政机关自行决定实施行政处罚的一种权力。在行政执法实践中,只有合法适当行使才能实现执法的公平正义,而滥用行政处罚自由裁量权,则极易侵犯相对人的权益,影响社会和谐。因此,对行政处罚自由裁量权必须严格加以规范。(一)进一步明确以及具体的范各级立法机关制定的法律规范特别是涉及公民权益的规范应尽量做到明确、具体。对法律条文中常见的“情节轻微”、“情节恶劣”,应通过立法解释或司法解释加以明确,避免将行政处罚的自由裁量演变为任意裁量。(二)教育行政执法人员要树立正确的价值观、自法行政观念这方面的教育应当包括理想信念教育、法纪党纪教育、执法为民的服务意识教育、依法行政观念及法律法规知识教育,帮助和促进行政执法人员树立正确的世界观、人生观、价值观,自觉抵制以权谋私的不良风气。(三)应当根据《行政决对行政处罚自由裁量权的量化不是创建和增设行政处罚,而是对授权过于宽泛的法律条文进行细化,以弥补法律不周延的固有缺陷,延伸法律的功能和作用,规范行政机关及其执法人员的执法行为。《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》明确要求,要抓紧组织行政执法机关对法律、法规、规章规定的有裁量幅度的行政处罚、行政许可条款进行梳理,根据当地经济社会发展实际,对行政裁量权予以细化,能够量化的予以量化,并将细化、量化的行政裁量标准予以公布、执行。按照国务院要求,我们应当学习借鉴外省经验,结合桂林市实际,制定《桂林市行政处罚自由裁量适用规则》,各行政执法部门也要制定相应的行政处罚自由裁量适用规则。对法律、法规、规章罚则条文规定可以单处、并处的,应当列出单处或者并处的对应条件。有罚款幅度、罚款倍数、罚款比例的,将违法行为划分为轻微、一般、严重、特别严重等等级,描述各等级违法行为的基本特征和证据要求,列出相应的罚款数额。(四)给予执法人员相应的法律责任行政机关工作人员滥用自由裁量权,应视情形限期整改,暂停或取消其执法资格,调整执法岗位,给予包括诫勉教育、通报批评、效能告诫以及相关法律规定的其他纪律责任或法律责任。对相对人合法权益造成损害的,应由行政机关依法承担行政赔偿责任,并依法对有故意或重大过失的工作人员进行追偿。(五)加强政府法制机构的管理一要实行重大行政处罚案件报告和备案制度。行政机关作出责令停产停业、吊销许可证照以及较大数额罚款的重大行政处罚案件,在作出行政处罚决定后,应报市政府法制机构备案;涉及市重点建设项目和外商投资项目的重大处罚,事前应向市政府报告。二要建立健全行政执法回避制度和定期轮岗制度。严格执行有关回避规定,实行定期轮岗交流,在同一执法岗位任职原则上不得超过5年。三要建立监督检查和绩效考评制度。政府法制机构要围绕执法重点,有组织、有计划地开展执法监督检查活动,深层次地开展行政处罚案卷评查;行政监察机关要会同政府法制机构组织开展行政执法绩效考评,对发生重大错案、造成较大影响的,要取消其当年评先、评优资格。(六)依法严格依法办案人民法院对行政处罚自由裁量权进行司法监督是