环境公益诉讼的法律性质与实施路径

环境公益诉讼的法律性质与实施路径

中国已经通过了《环境保护法》的修正案。在众多的修改建议中,创立环境公益诉讼制度这一建议的响应者格外多,呼吁之声格外强烈②。这大概是因为它是酝酿已久的要求,是一再表达却迟迟没能实现的愿望。从《侵权责任法》的制定,到《民事诉讼法》的修改,再到现在的《环境保护法》修改,每一次似乎都将创制环境公益诉讼制度设为目标③,每一次都引起关心环境公益或环境这种利益并希望通过设立专门的诉讼制度实现环境公益的人们的期待。这反复的倡议、久久的期待造成了今天学者、管理者、立法者、环保组织、关心环境保护事业的公众对建立我国环境公益诉讼制度的几乎异口同声的赞同。然而,广泛赞同这种形式上的一致既不表明社会各界对建立环境公益诉讼制度取得了高度的一致,也不能说明社会各界对何谓环境公益诉讼已经达成一致的看法。形式上的一致,大致说来,来自对环境保护事业的态度的一致,来自对严重的环境侵害和由此引发的环境侵权采取应对措施的要求上的一致④。不管是以往的立法实践,还是正在进行的《环境保护法》修改都足以说明这一点。在我国,环境公益诉讼制度的建立既需要在制度创设上继续努力,也需要在何为环境公益诉讼以及何为环境公益,甚至何为公益等基本认识上达成一致。一、环境污染责任的法律性质—我国现行法律尚未建立环境公益诉讼制度《侵权责任法》和《民事诉讼法》(以下简称《民诉法(2012)》)制定和修改的时候,主张建立环境公益诉讼制度的专家、学者曾对它们寄望深厚。这两部法律正式颁行之初,一些对环境公益诉讼制度期待已久的人们也曾经以为大功告成。直到今天,也仍然有人在为《民诉法(2012)》创设的“环境公益诉讼”做学理的阐释,或在实践中做推行的努力⑤。然而,《侵权责任法》和《民诉法(2012)》并没有建立起人们期待已久的环境公益诉讼制度。如果它们已经做到了,眼下的《环境保护法》修改便不需要再为这项制度的建设浪费立法机关的力量,《环境保护法》只需要接受已经由《侵权责任法》或《民诉法(2012)》,或它们一起完成创制的环境公益诉讼制度就了事了。今天,围绕环境公益诉讼制度建设的讨论依然热烈,这个事实就是一个严肃的宣告,即:我国已经颁布的法律尚未建立环境公益诉讼制度。《侵权责任法》专设“环境污染责任”一章。从这一章的标题的字面来看,环境污染责任应当是责任主体对污染环境的行为所造成的环境污染(这属于公益)的责任,但实际上,“环境污染责任”章规定的责任是作为侵权责任之一种的责任。定义这一责任的第65条所说的“造成损害”只是由污染环境造成的,或进一步引发的权利人的利益损害,所谓环境污染责任实际上是污染者对因污染环境进而造成有关利益主体人身或财产利益损害所应负的责任。它相当于该法第五章所规定的“高度危险责任”———“生产者”因制造的产品“存在缺陷”“造成他人损害”“应当承担”的“侵权责任”(第41条)和第九章规定的“高度危险责任”———“从事高度危险作业”的人因“从事高度危险作业”“造成他人损害”“应当承担”的“侵权责任”。(第69条)环境污染责任实质上是“环境污染致人损害的责任”,是普通的民事侵权责任之一种。既然《侵权责任法》规定的“环境污染责任”是维护公民、法人等的私益的责任,依据该项责任设置而提起的诉讼也便只能是用来维护私益的诉讼。《侵权责任法》无法让争取建立环境公益诉讼制度的人们如愿。《民诉法(2012)》第55规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”看到这一条,许多关心环境公益诉讼制度建设的人都欣喜不已,认为中国环境公益诉讼制度建设已大功告成。然而,对这条的仔细品读却不免让人失望。该条规定对三类“损害社会公共利益的行为”可以提起诉讼。这三类行为是“污染环境”“损害社会公共利益的行为”、“侵害众多消费者合法权益”这种“损害社会公共利益的行为”和其他(即该条中的“等”所指向的)“损害社会公共利益的行为”。《民诉法(2012)》第55条对人们所期待的“环境公益诉讼”的基本贡献就是把“污染环境”“损害社会公共利益的行为”规定为可以对其提起诉讼的“损害社会公共利益的行为”之一。依据这一规定,当发生“污染环境”“损害社会公共利益的行为”时,该法规定的有关主体可以提起诉讼。这使由“污染环境”“损害社会公共利益的行为”所损害的利益成为可以通过诉讼程序得到保护的利益。依据这一条对“污染环境”“损害社会公共利益的行为”或对这种行为的实施者提起的诉讼就是环境公益诉讼吗?不是。第55条清楚地写着“社会公共利益”,而为维护或实现社会公共利益提起的诉讼,按诉讼目的命名,是社会公共利益诉讼。它与对“侵害众多消费者合法权益”的“损害社会公共利益的行为”提起的诉讼一样都是社会公共利益诉讼。这种诉讼是不难辨别的私益诉讼———“众多消费者”的“合法权益”受到侵犯,通过诉讼维护这“众多消费者”的“合法权益”。著名的“三鹿奶粉”事件可以用来阐释这种诉讼的性质。食用“三鹿奶粉”的“众多消费者”可以通过社会公共利益诉讼各自获得应得的赔偿或其他形式的补偿。很明显,在这种诉讼中,受偿者是私人,获得补偿的利益是私益。诉讼法规定这种诉讼制度的社会依据是某些侵权行为可能造成许多公民、法人的人身或财产损害,法律应当为救助这种损害设定诉讼渠道。这种诉讼的目的是实现“众益”,在三鹿奶粉案中就是“众”多“三鹿奶粉”食用者的利“益”①。这种诉讼的恰当的称谓是“众益诉讼”,而非公益诉讼。环境公益诉讼起源于美欧发达国家,其典型形式是美国的公民诉讼(citizensuits)。对“污染环境”“损害社会公共利益的行为”提起的诉讼与美国的公民诉讼在逻辑上绝非“同一关系”②。如果研究者继续坚持把“众益诉讼”称为公益诉讼,那么,研究者得到的是同一的环境公益诉讼之名,而不是环境公益诉讼之实。在他们所得的环境公益诉讼之名之下,实际上存在两种不同的诉讼制度,用以实现两种不同利益的诉讼制度。二、环境公益诉讼在中国实践的发展历程我国法律实际上尚未建立环境公益诉讼制度,但在对环境公益诉讼制度建设所取得的进展的认识上,我们却看到了这样一种现象:一方面认为我国法律已经建立了环境公益诉讼制度,另一方面又极力提倡在正处于修订过程中的《环境保护法》中建立环境公益诉讼制度。之所以会出现这样的自相矛盾,主要原因有二:第一,人们没有就何谓环境公益诉讼形成一致的看法,不同的倡导者、拥护者使用着同一个语词———环境公益诉讼,但他们对这个语词所表达的概念的理解却不尽相同。这种不一致长期存在的更深层的原因是许多提倡者、议论者自己没有建立清晰的和稳定的环境公益概念。第二,我们还没有找到建立环境公益诉讼制度的恰当的路径。积极主张建立环境公益诉讼制度的人们对《侵权责任法》的制定,对《民诉法(2012)》增加第55条等等所做的类似“病急乱投医”的努力就说明了这一点。环境公益诉讼是崭新的诉讼形式。环境公益诉讼是“例外诉讼”、“高尚诉讼”。它之所以是例外诉讼,是因为以往已经建立的法律制度,当然主要是指民事、刑事、行政诉讼制度,已经为社会生活中发生的需要通过诉讼解决的争端准备了必要的处理通道和诉讼通道,后来出现的环境公益诉讼是传统诉讼制度无法包容的例外。说它是例外诉讼,还因为这种诉讼是不常发生的个别事例①。它绝不像普遍的民事、行政、刑事诉讼那样每天都在发生,甚至每天都在大量发生。因为它是一种崭新的诉讼形式,是不常发生的事例,所以世界上并未形成被普遍接受的成功做法,没有形成像民事诉讼、刑事诉讼、行政诉讼那样的稳定的诉讼制度。我们可以看到不少国家都采取了自己的做法,但还没有哪一种做法被公认为最佳,被看作是不二之选②。我们可以说美国或其他国家建立了环境公益诉讼制度,但在美国或其他国家并未出现与传统的民事诉讼、刑事诉讼等并立的作为一个独立的诉讼体系的环境公益诉讼制度。对这种例外诉讼,恰当的建设方针是利用本国已有的法律资源做因势利导的加工。而在我国建立环境公益诉讼制度的具体的便捷的立法路径是赋予现行法中的检举者以原告资格,将公民检举权延伸为起诉权③。在我国现有法律中,不少法律都赋予公民一种叫做检举权或检举揭发权、举报权的权利。比如:《海岛保护法》第7条第2款规定:“任何单位和个人都有遵守海岛保护法律的义务,并有权向海洋主管部门或者其他有关部门举报违反海岛保护法律、破坏海岛生态的行为。”它授予“任何单位和个人”一项向“海洋主管部门或者其他有关部门”“举报”“违反海岛保护法律、破坏海岛生态的行为”的权利(即“有权”“举报”)。在该条中,“破坏海岛生态的行为”,比如足以导致某个濒危物种灭绝的“破坏海岛生态的行为”,就是侵害环境公益的行为。现行《海岛保护法》已经赋予“任何单位和个人”对这类“破坏海岛生态的行为”实施“举报”的权利。这种权利很容易培育成起诉权。“任何单位和个人”向“海洋主管部门或者其他有关部门”“举报”是为了让“海洋主管部门或者其他有关部门”利用国家权力阻止“破坏海岛生态的行为”,或对“破坏海岛生态的行为”实施必要的惩治。如果“海洋主管部门或者其他有关部门”没有利用国家权力阻止“破坏海岛生态的行为”,或对“破坏海岛生态的行为”实施必要的惩治,作为举报人的“任何单位和个人”就没有达到目的。如果他们想达到利用国家权力阻止“破坏海岛生态的行为”,或对“破坏海岛生态的行为”实施必要的惩治的目的,还得采取新的行动。这新的行动就是诉讼,即向那些掌握国家权力从而有能力也有职责利用国家权力阻止“破坏海岛生态的行为”,或对“破坏海岛生态的行为”实施必要的惩治的机关(可以称为怠于行使职权的机关)提起诉讼。既然法律同意甚至积极动员“任何单位和个人”对“破坏海岛生态的行为”实施检举,希望借助于这一措施实现对海岛生态的有效保护,那就也可以将这一“同意”向前延伸,给检举产生实效提供更多的机会。如果接受检举的机关不能让“有效保护”“海岛生态”的法律意愿得到实现,就让检举人继续前进———对接受检举的机关,也就是“怠于行使职权的机关”提起诉讼。按照《规划环境影响评价条例》第6条的规定,“有关部门接到举报后”本来就“应当依法调查处理”。这有关部门如果不去调查处理,那就让检举人继续督促其履行职责。检举人可用的督促措施之一就是起诉。法律要把检举权培育成起诉权,在法律文本上不需要增设很多的条款,只需要在设定检举的条款中增加一个分句:如果接受检举的机关不采取行动,或检举人对接受检举的机关采取的行动不满意,可以向人民法院提起诉讼。三、检举权的规定将检举权延伸为起诉权的基本条件是先行存在的检举权这种法律资源。经初步考查发现,我国现行法律富含这种资源。自1989年《环境保护法》颁布到2011年底,我国法律法规中设有检举权或类似权利的共有63部,其中包括《环境保护法》(第6条)、《海洋环境保护法》(第4条)、《草原法》(第5条)、《野生动物保护法》(第5条)等国家重要立法。这63部法律法规大致分布在综合环境保护法、污染防治法、资源保护法、生态保护法、环境退化防治法和其他涉环境法律法规中。(一)综合环境法在我国环境法中,有11种环境保护综合法律法规规定了检举权。详见下表(表1:“我国综合环境法检举权设置一览表”)。(二)污染防治在我国环境法中,有19种污染防治法律法规规定了检举权。详见下表(表2:“我国污染防治法检举权设置一览表”)。(三)资源保护法在我国环境法中,有13种资源保护法律法规规定了检举权。详见下表(表3:“我国资源保护法检举权设置一览表”)。(四)环境保护法在我国环境法中,有7种生态保护法律法规规定了检举权。详见下表(表4:“我国生态保护法检举权设置一览表”)。(五)环境退化和环境改良在我国环境法中,有7种环境退化防治法律法规规定了检举权。详见下表(表5:“我国环境退化防治法检举权设置一览表”)。(六)向有监督权的机关提起诉讼,应把公民在我国环境法中,有6种其他涉环境法律法规规定了检举权。详见下表(表6:“我国其他涉环境法检举权设置一览表”)。由检举权向起诉权的延展虽然创生了一种新的制度,让检举者从简单举告前进到走进由更多的条规搭建起来的诉讼制度,但这样的延展并不违背设立检举权的法理。反过来说,由检举权延展而生的起诉权与检举权遵循了相同的法理。如果说检举权的设置在本质上是对公民的“主人”地位的肯定,是为国家的主人们设立的参与国家管理、参与法律实施的路径,那么,把检举权延伸为起诉权则是让主人们以调动审判力量的方式参与国家管理、参与法律的实施。如果说检举人不会通过实施检举获得或增加独属于个人的利益,相反,实施检举就是一种付出,时间、精力有时还包括金钱的耗费,甚至面临被检举者报复之类的风险,那么,检举人变身起诉人也不会为自己获利,可能降临的是败诉的风险,法律设定的风险和法律设定之外的风险。(这就是所谓“高尚诉讼”的高尚之所在)公民可以监督法律的实施,公民可以为法律的实施主动选择走进法庭,这样的资格颁授符合社会主义国家的公民的主人地位。此外,我们还注意到,在对美国环境公民诉讼的法理根据的探讨中,也有学者提出了“公民实施法律”说。依据我国现行法律对违反法律的行为实施检举(以使违法行为受到及时的阻止或惩治)不正是“公民实施法律”吗?按照由检举权延展而来的起诉权对接受检举的国家机关提起诉讼,借助审判的力量要求接受检举的国家机关实施法律,也就是实施法律。利用我国现有法律资源不仅可以轻易地创生环境公益诉讼制度,而且由检举权而起诉权的创生办法还有一大优点———