美国对外经济制裁的管辖标准演进

美国对外经济制裁的管辖标准演进

美国的经济制裁始于1919年威尔逊总统的讲话。运用这种经济的、和平的、平静的但致命的手段,就没有必要诉诸武力。它是一种可怕的手段。它不用牺牲被制裁国以外的任何一条生命,但它对一个国家所带来的压力在我看来是任何一个现代国家都无法承受的”。一般来说,经济制裁包括冻结制裁对象国的账户存款、其它资产和预期应得的经济利益(援助款项等),取消制裁对象享有的优惠贸易条件和受援项目,限制、禁止与对象国的部分或全部商品交易以及其它经贸往来等繁多的方式。冷战结束后,美国对外经济制裁的运用日益频繁,并且呈现出一些新的趋势。首先是制裁数量的剧增。20世纪90年代,美国就对世界上35个国家颁布了数十项制裁法案和行政命令。其次是制裁的主体越来越多样化。除了美国联邦政府的总统和国会发布大量对外经济制裁法令之外,许多州和地方政府、法院甚至一些团体和个人也纷纷对其他国家发起经济制裁。另外就是制裁形式的多样化。比如针对特定目标而不损害普通老百姓利益的聪明制裁(SmartSanction)等。美国的单边经济制裁对我国影响极大。一方面,自新中国成立以来,中国人就饱受外国经济制裁之苦。新中国成立之后不久,美国等西方国家就对中国实施了长达20多年的战略禁运。前苏联也在20世纪60年代对中国实施长期经济封锁。1989年后,美国等西方国家又多次对中国采取各种经济制裁措施。直到现在,美国仍然有20多项经济制裁法令继续对中国有效。美国、欧盟和日本对中国的武器禁运迄今也没有解除。另一方面,随着我国国家经济实力的不断增强,我国越来越深入地融入到世界经济体系中,我国企业越来越频繁地进入海外市场,对外投资,必然会越来越多地成为美国对外经济制裁的“第三方”,从而不得不间接受到美国经济制裁的影响。因此,研究美国对外经济制裁的国际法问题,成为一项迫切需要解决的课题。一、在美国，经济制裁法的外部管辖权标准分析(一)美国境内的人1917年《对敌贸易法》规定:“美国境内的任何人……与敌人或敌人的盟友进行贸易……是非法的”。至于何为“美国境内的人”,主要是住所位于美国境内的人或者成立于美国的公司。因此,《对敌贸易法》主要依据的是“住所管辖”标准。(二)美国管辖下的人二战爆发后,美国国会通过的《第一战争权力法》中对《对敌贸易法》的适用范围做了修改,规定美国总统可以对“美国管辖下的任何人”(anyperson...subjecttothejurisdictionoftheUnitedStates)实施制裁。在此后财政部的一份文件中对“美国管辖下的人”进一步做了解释,包括:1.任何位于美国境内或境外的美国公民(citizen);2.美国境内的任何人;3.任何合伙、协会、公司或其他组织,只要符合:(1)根据美国法律组建;或(2)其主营业地位于美国境内;或(3)被美国管辖下的一个或多个人直接或间接拥有或控制;4.美国管辖下的任何人所直接或间接拥有的或控制的任何代理人、分支机构、成员或其他人。1950年美国财政部出台的《外国资产管制条例》对“美国管辖下的人”做了进一步扩张,将“美国居民”(Resident)也列为美国管辖下的人。后来的《伊朗资产管制条例》和《古巴资产管制条例》也都采用了“美国管辖下的人”标准来确定其适用范围。(三)外国子公司或成员1979年的《出口管理法》规定,禁止任何“美国人”在从事“美国的州际和对外商业活动”中,参与或支持其他国家对以色列的制裁。该法对“美国人”下了定义:“是指任何美国居民……,任何本地公司……和任何本地公司实际控制的外国分公司或成员”。后来的《伊朗交易条例》将“美国人”定义为“任何美国公民、常住外国人、依照美国法律组建的团体(包括外国公司在美国的分支机构),或者任何在美国境内的人”。根据该定义,“美国人”不包括美国公司的海外分公司。根据《国际紧急经济权力法》(IEEPA)而制定的经济制裁法令,如《缅甸制裁条例》、《伊朗制裁条例》、《伊拉克制裁条例》、《利比亚制裁条例》等,也都采用了“美国人”标准。这一标准显然将一些与母公司联系不太紧密的海外分公司排除在外了。美国这样做有其政治和经济目的,是为了避免影响美国金融机构的海外分支机构。由此也可看出,在是否赋予经济制裁以域外效力上面,美国法律是有目的地进行区别对待的。(四)外国公司被美国拥有或控制1941年修订的《对敌贸易法》将其适用范围扩大到“美国人拥有或控制的”外国公司,从而确立了“拥有或控制”(ownorcontrol)标准。但如何确定外国公司被美国公司“拥有或控制”?上述法律中都没有具体规定具体判断标准,通常的做法是计算持股比例。但是在实践中,跨国公司母公司和子公司之间的关系往往是非常复杂的,有时很难判断实际的控制权。(五)特别指定国民sdns《古巴资产管制条例》规定,禁止任何美国管辖下的人与“古巴国民”(nationalsofCuba)进行交易。这里的“古巴国民”包括那些“特别指定的国民”(speciallydesignatednationals,SDNs),包括:被财政部确定为“特别指定的国民”的任何人,或在生效期日或生效期日之后仍然为古巴服务的任何人,或在生效期日或生效期日之后直接或间接被古巴或任何被特别指定的国民所拥有或控制的任何合伙、社团、公司或其他组织。“外国资产管制办公室”专门公布一份“特别指定的国民”名单(listofSDNs)作为《古巴资产管制条例》的附件,并随时更新。“外国资产管制办公室”还告诫公众有义务去留意该名单上所记录的人。(六)从美国经济制裁法的管辖对象扩大适用范围以上是从“行为人”的角度规定美国经济制裁法的域外适用范围。此外还有一种从“物”的角度来确定其适用范围的标准,即以“来源于美国的物”(U.S.-OriginGoods)作为美国经济制裁法的管辖对象。美国国会1969年通过《出口管理法》就确立了以“来源于美国的货物”作为管辖依据的原则。这实际上就是禁止任何人将来源于美国的货物再出口到被禁运的国家。这就在原来法律所拥有的“属地管辖”和“属人管辖”之外,增加了一项“属物管辖”。不管是美国公司还是外国公司,也不管该外国公司是否归美国人拥有或控制,都必须遵守美国的经济制裁法律,这显然扩大了《出口管理法》的适用范围。后来美国财政部颁布的《古巴资产管制条例》也兼采“属人管辖”和“属物管辖”原则。(七)企业子公司的贸易活动由于上述标准在某些情况下会引发与他国的纠纷,美国学者建议采用一种新的经济制裁模式,即只禁止美国的母公司与目标国进行贸易,但不直接禁止美国公司的海外分支机构与目标国的贸易活动,而是规定由美国母公司承担其海外分公司违反美国贸易禁令的责任。这样就避免了让美国的法律直接去管辖外国公司。从表面上看,对目标国的经济制裁只是跨国公司所采取的一种商业决策,与美国政府没有关系。这种新型的外贸管制法律实际上是赋予了美国法律一种“间接域外管辖权”,是借助于美国跨国公司的商业政策来推行美国政府的外交政策。这种“间接域外管辖权”可以减少外国对美国域外经济制裁措施的抵制,从而为经济制裁法提供了有效的执行机制。二、地域效力无论采用何种管辖标准,都使得美国经济制裁法令具有某种域外效力。这就引发了一场全球范围的大争论,即美国的这种单边域外经济制裁法令是否符合国际法原则,并形成了两种针锋相对的观点。(一)坚持返还和赔偿原则美国官方和部分学者极力为域外经济制裁法寻求国际法上的辩护理由,认为其不违反国际法。以1996年的《赫尔姆斯—伯顿法》为例,主张该法符合国际法的理由如下:1.根据国际上公认的法律原则,任何人都不得非法使用别人所有的财产并牟利。《赫尔姆斯—伯顿法》针对的是20世纪60年代被古巴政府没收的外国人(美国人)的财产。古巴政府没收这些财产时没有给予及时充分的补偿。一旦古巴政府将这些财产出售给外国人,就会给将来的返还和赔偿问题制造巨大障碍。美国政府也持这种观点。时任国务卿的克里斯托弗就明确对外表示:“我们希望古巴政府将会最终决定将那些被征收的财产归还其原始所有人,如果这些财产在被归还前被外国投资者购买的话,赔偿问题将会变得复杂化……因此那些潜在的投资者必须小心确认古巴政府打算出售或处理的财产不是美国国民起诉的标的”。2.美国的做法符合“效果原则”。根据美国《第三次对外关系法重述》第402条第1款c项和第403条的规定,一个国家可以针对发生于该国境外的行为制定法律,“只要该行为在其领域内发生或意图发生实质性效果”,或者至少该国行使该项立法权从各方面情况考虑都是合理的。3.《赫尔姆斯—伯顿法》的出台可以弥补国际法执行机制的不足。由于当代国际法本身的缺陷,因国家征收引起的国际纠纷如果通过国际法途径予以救济,费时费力且成效有限。“伊朗美国求偿法庭”就是例证,该法庭成立20多年来,仍然没有全部解决因伊朗革命后征收美国资产而引起的求偿纠纷。美国的做法恰恰弥补了国际法执行机制的欠缺,是对国际法的补充而非违背。4.在国际法上,大多数权威学者均认为,违反国际法的征收行为不能导致被征收财产所有权的有效转移,任何国家也不应当去承认这种征收行为引起的权利变更,这些财产在性质上类似于被盗财产。如果第三方国民在明知的情况下仍然去购买或处分这些被征收财产,这就类似于明知是被盗财产而恶意购买。这在任何文明国家的法律中都是受到限制的。(二)美国法上管辖权的相对化反对方认为,支持美国单边域外经济制裁的观点是站不住脚的。从根本上讲,这种单边域外经济制裁违反了当今国际法的基本原则,包括以下几点:1.美国的域外经济制裁法规违反了国际法上的国家管辖原则。根据普遍承认的国际法原则,国家行使管辖权的依据有属地原则(territoriality)、属人原则(personality)、普遍管辖原则(universality)和保护性管辖原则(protectivejurisdiction),美国的域外经济制裁法律并不符合上述任何一项原则。首先,美国的法律针对的是发生在美国境外的交易行为,美国没有属地管辖权;其次,美国的法律针对的是第三国的国民,因此美国也没有属人管辖权。再次,普遍管辖原则针对的是国际法上公认的违法犯罪行为,而美国域外经济制裁法律针对的是普通的经济贸易行为;最后,保护性管辖针对的是外国人直接危害本国安全的行为。美国域外经济制裁法律所针对的第三国与被制裁国之间的正常贸易往来并没有对美国的国家安全构成直接危害;至于有些西方学者提出的“被动国籍原则”(passivepersonality),本身就存在争议。美国政府向来也都认为“被动属人管辖权”是违反国际法的。甚至美国法院也没有完全接受该原则。而在另外一些被认为是承认了“被动国籍原则”的案例中,或者是因为存在着极为特殊的情况(如恐怖主义犯罪行为等),或者是该案同时符合其他管辖原则。2.对于古巴政府征收美国公民财产引起的赔偿问题,属于国际法上的争端,应当通过国际法的途径予以解决。在国际法上也已经有现成的解决方法可以利用。美国历史上也多次利用国际法途径解决了同其他国家之间的类似问题。美国和伊朗之间也通过“美伊求偿仲裁法庭”来解决伊朗对美国财产的征收赔偿问题。3.美国的做法违反了冲突法的原则。从古巴政府手中购买了财产的第三国国民支付了对价,获得了该财产的所有权。根据冲突法的一般原则,此种所有权应当遵守财产所在地法,即古巴的法律。根据古巴法律,该所有权是合法的。4.《赫尔姆斯—伯顿法》与美国此前对待其他国家类似法律的态度大相径庭,显示出美国政府在同一问题上的两面做法。例如在20世纪70年代末,当阿拉伯国家联合对以色列的支持者实施经济制裁时,就遭到美国的激烈反对。美国迅速通过了1979年《对外贸易管理法》,规定了“抵制制裁措施”(antiboycottprovisions),禁止美国人遵从阿拉伯国家的制裁法令,否则将给予惩罚。一方面美国反对他国实施“二级制裁”,另一方面美国自己对外实施“二级制裁”,充分暴露了美国的霸道主义行径。5.《达马托法》进一步暴露了美国域外经济制裁的非法性,该法完全禁止任何其他国家国民向伊朗和利比亚能源领域的投资,只要投资额超过一定限度,美国就要给予制裁,而根本不考虑这些投资行为与美国有没有任何联系。这就从根本上违反了国际法上国家管辖权的基本原则。三、域外制裁措施方面的制约美国的单边域外经济制裁引发了其他国家的强烈抵制,从而导致他国出台大量“抵制法规”。此外,随着世界贸易组织的成立和发展,特别是WTO争端解决机制的建立,很多国家开始寻求将美国贸易管制法的域外适用问题诉诸WTO争端解决机构进行裁决。比如,1996年美国颁布《赫尔姆斯—伯顿法》后,欧盟迅速向WTO提起争端解决请求,指控美国的域外制裁措施排除了欧盟成员国根据WTO《关贸总协定》和《服务贸易总协定》享有的与古巴进行自由贸易的权利,最后迫使美国与欧盟进行谈判,并达成“谅解”。此外,在欧美之间关于《马萨诸塞州缅甸制裁法》的WTO争端解决纠纷中,欧盟主张美国的制裁法违反WTO义务。而在2000年发生的欧盟针对美国1998年《综