(20)-地方债务中国近现代史纲要

中国地方政府债务目录一、地方债务的规模和结构二、地方政府债务的问题三、中国地方政府债务问题的成因分析四、解决当前我国地方政府债务的对策五、《地方政府债务纳入预算管理清理甄别办法》一、地方债务的规模和结构（一）我国的债务现状2008年下半年美国金融危机爆发后，为应对国内经济的下滑，中国推出了“四万亿”政府投资刺激计划，并且实行积极的财政政策和宽松的货币政策，整个社会（包括政府部门、企业部门和居民部门）的杠杆率不断上升，债务规模迅速扩大。从供给方来看，债务方式主要体现为银行贷款（包含本币贷款和外币贷款）、银行理财、债券、信托产品等工具从统计数据来看，债务总额从2007年的42.2万亿扩张到2012年底的109.8万亿。各种债务融资方式都出现快速增长，其中，本外币银行贷款余额从2007年的28.9万亿增长到2012年的71.5万亿，债券余额从12.3万亿增长到23.8万亿，而信托余额更是从不到1万亿剧增到7.5万亿。整体的杠杆率也从2007年金融危机前的158.7%上升到2012年底的211.4%。从需求方来看，债务形成主要包括政府部门负债、企业部门负债和居民部门负债。渣打银行的马德威等对其进行了详细的研究并得出结论：2012年底中国的整体杠杆率达到214%，低于日本（400%）、英国（293%）等国的杠杆率，接近美国（264%）、法国（254%）、新加坡（255%）的杠杆率，远高于印度（138%）、印尼（58%）等发展中国家的杠杆率。（二）地方债务的现状及构成地方政府的显性及隐性债务1、全球金融危机以前地方政府的债务不算太高数据显示：2004年地方政府债务余额约10800亿~12000亿元；2007年地方政府债务余额在4万亿元左右

2、金融危机发生后，地方债务数量越来越大，构成越来越复杂各地方政府纷纷成立了总数约11000家的各类平台公司，作为独立公司法人，绕开地方政府不得开列赤字的限制，为当地基础设施项目及工业投资筹措资金。起初这些公司依赖银行贷款，后来则开始通过发行债券、信托产品甚至建设—移交（BT）、融资租赁、城市发展基金等多种方式融资中国地方政府债务的构成主要有五个部分：银行贷款、地方政府债、融资平台债券（包括城投企业债和城投中票）、地方政府信托融资和地方政府BT融资。截至2012年底，银行信贷仍是地方政府债务最大的构成部分，达到9.3万亿元；财政部代地方政府发行的地方债余额为0.65万亿元；地方融资平台发行的债券和中期票据合计约1.95万亿元；而近年来快速增长的信托融资约有2.11万亿元；地方政府通过BT方式吸收社会资金的量也比较大，但这部分数据无法取得，我们通过地方基础设施投资额及草根调研匡算得出，约有5.26万亿元。二、地方政府债务的问题1.债务形式多种多样2.债务的隐蔽性强,透明度低3.偿债能力低,逾期率高4.债务的风险预警和控制机制空缺三、中国地方政府债务问题的成因（一）财政体制问题是地方政府债务问题的根本原因1994年的分税制财政体制改革以后遗留的一些体制问题没有得到及时解决所长期积累而成。科学合理的政府间转移支付制度尚未建立起来，地方政府财权事权不匹配而产生的财政缺口，无法通过转移支付制度解决（二）公共管理体制不足加剧了地方政府债务问题1.经济增长方式不合理导致经济失衡2.政府职能错位，过度干预市场3.政绩考核体系不科学，地方政府负担沉重4.法制缺失、多头管理四、解决当前我国地方政府债务的对策（一）短期措施1．通过资产证券化方式筹集资金2．引进民间资本（二）长期举措1.理顺中央政府与地方政府的关系，建立事权财权相匹配的财政制度合理划分政府间的事权健全地方税制2.完善人大监督体系，规范地方政府行为3.完善政绩考核机制，遏制地方政府投资冲动五、《地方政府债务纳入预算管理清理甄别办法》2014年10月28日财政部出台的《地方政府债务纳入预算管理清理甄别办法》就打响了债务管理的“第一枪”，《办法》是为贯彻落实《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，做好地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别工作而制定的。财政部称，清理甄别工作的目的，是清理存量债务，甄别政府债务，为将政府债务分门别类纳入全口径预算管理奠定基础。清理甄别工作由地方政府统一领导、财政部门具体牵头、部门单位各负其责。《办法》指出，清理工作要严格按照《意见》精神，明确政府和企业的责任，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。清理后确需将地方政府负有担保责任或可能承担一定救助责任的债务划转地方政府负有偿还责任债务的，按照“权责利相一致”的原则，相应的资产、收入或权利等也应一并划转。

《办法》还指出，地方各级政府要结合清理甄别工作，认真甄别筛选融资平台公司存量项目，对适宜开展政府与社会资本合作（PPP）模式的项目，要大力推广PPP模式，达到既鼓励社会资本参与提供公共产品和公共服务并获取合理回报，又减轻政府公共财政举债压力、腾出更多资金用于重点民生项目建设的目的中央财经大学财经研究院院长王雍君分析时指出：“《办法》的主要特点是要把真正的政府债务和非政府债务区别出来。首先要把存量债务进行清理，然后筛选什么是真正的政府债务，什么不是政府债务。如果属于政府债务，就要把其纳入预算管理。”王雍君还分析:“由于预算资金有限，地方政府不太可能全部通过财政资金来应对存量债务，所以文件特别提出要大力推广PPP，实际上就是要把民间资本吸引到平台公司，使得融资平台的债务通过PPP模式加以化解，让政府的预算压力小一点，同时可以满足私人资本获得回报。所以平台公司承担的债务采用PPP模式是一个很好的方式。”因此，当前处理存量地方债务问题，既要避免企业债违规计入地方债搞浑水摸鱼，又要避免显性和隐性地方债务伪装成企业债。后者会加剧市场风险定价体系