政府决策与执行关系模式的思考

政府决策与执行关系模式的思考

决策和执行是政府管理过程中的两个重要因素。它不仅是相对独立的，而且是相互关联、紧密分离的。这也是建立政府机制的有机关系模式的一对关系模型。在一定意义上说,政府运行机制就是决策——执行——再决策——再执行这样一种循环往复的运作过程。处理好决策与执行的互动关系,是增进政府机制有效性的一个重要方面。一、“决策与执行不分”的现代发展历程传统行政模式以等级科层结构为框架,每一层级的行政单位都有大小不等的决策功能,同时也有相应的执行功能,一身二任,决策主体与执行主体的界限并不明显。传统决策与执行模式具有结构清晰、易于决策、执行迅速等诸多优点,至今仍是世界各国政府管理的基本模式。但从上个世纪80年代起,在新公共管理改革的推动下,许多人对这一传统管理模式提出质疑,并尝试采用新的决策与执行的运行机制取代或改造旧模式。在我国,“决策与执行不分”这种体制在工业化起步阶段是符合国情的,但随着我国工业化和国民经济信息化水平的不断提高,它已不适应环境变化。传统决策与执行不分的关系模式具有以下负面影响:(一)决策机构及其人员无责任决策和执行是两种不同的行政环节和工作方式,在行为方式、权责配置、管理方法、人员素质、绩效考评等方面都具有不同的要求,应当有所区别。“在公共行政和私人部门行政的所有词汇中,责任一词是最为重要的”。实践证明,决策与执行不分,相互混淆,将使决策机构及其人员无法专心致力于制定法规政策,同时又使执行机构及其人员不能专事政策执行和执法活动,不符合分工合理、职责明确的管理原则,不利于政府整体效率的提高,也难以分清决策者与执行者在行政活动中各自应负的责任,如果工作出现偏差,只能一起承担责任。这样,就难于发现究竟是哪个环节上有问题,并及时做出改进。再有,制定政策法规,主要是较高层级决策机关的职能,绝大多数政府机构及其人员的职责主要是具体执行和落实,如果总是层层研究再研究,决策再决策,该执行的不马上执行,该落实的不马上落实,甚至无人去贯彻执行,行政效率必然低下。(二)政府决策与执行不分的模式政府部门既管制定政策规章又管执行监督的体制(即决策与执行不分的模式),使制定政策或审批环节与执法处罚环节一体化,政府决策部门与行政执法机构的职责权限不清,各自管辖范围和权力责任不明。(三)行政垄断的部门权力一体化程度不高我国以往的经济体制是50年代从前苏联学来的,一个产品设立一个部委的条条管理模式。虽经二十几年的体制改革,但部门利益高于一切,条条块块的影响依然存在。出现“既是运动员、裁判员又是决策者”的“一身兼三职”的怪现象。有些部门既是政策的提议者、制定者,又是该项政策的实施者。出现了“政府权力部门化,部门权力利益化,获利途径审批化,审批方式复杂化”。有的部门将权力与利益挂钩,在自己管辖的领域内,通过制定行政法规和内部规定进行征费、罚款、摊派,或者通过设定行政审批项目加收费用,使决策、执行、解释、监督等不同权力一体化,极易导致行政垄断、部门利益、执法不公、以权谋私等消极腐败现象。因此,决策与执行不分,导致部门权力异化,最终的结果甚至是政府对部门的权力控制变得很困难,在决策与执行为同一主体的情况下,不可能存在什么制衡关系,滥用权力、以权谋私等问题势必难免。(四)决策不客观、自我放大的评估。在每一个案件在决策与执行不分的情况下,集决策与执行职能于一身,无论是对决策的评估,还是对执行的评估,均无法做到公正、客观。于是,有了成绩就会倾向于自我放大,自认为决策和执行都是上等的;出了问题,既不能说自己决策不对,也不能说自己执行不力,最好的办法就是闭口不谈,或者把问题掩盖下去。这样,相对于某一部门而言,不可能产生客观真实的业绩评估。(五)政府部门的自由裁量权对执行性的公务活动和公务人员缺乏绩效考核指标,难以分清政策制订的责任和政策执行的责任,由于制订政策与执行政策一体化,导致政府部门自由裁量权太大,容易造成政府对私人领域和公众领域的不正当干预。二、相对分离的结构设计和实施促进了相对分离(一)执行主体分开决策与执行分开是政府机构内部管理职能的划分与转变,是政府职能转变的重要内容。它是将行政机构内部的决策职能与执行职能分开,由核心的决策部门负责制定政策并监督执行机构的工作;设立相对独立的执行机构来负责政策的执行。法定机构的设立、变更都要经过严格的法律程序,实行经理(即首席执行官)负责制,经理被赋予了机构、编制、人事管理和财务等方面的极大自主权。这一改革实现了上下级关系由直接隶属到合同关系的转变。(二)立执行机构的运作方式自20世纪70年代末以来,西方各发达国家掀起了一股新公共管理改革的潮流,最引人注目的就是将决策与执行分开,设立执行局的改革。英国自1988年以来实行的执行局改革,是西方当代新公共管理改革的典范。英国将决策与执行分开,建立执行局的实际运作方式是:第一,执行机构负责人采取公开竞争的选拔方式,首席执行官应聘时要与部长签订为期4年的任职合同。第二,主管部长对执行机构实行准契约性质的合同管理。主管部长与执行机构签订的协议确定了双方的责任和义务。第三,主管部长对执行机构实行计划管理。主管部长和执行机构首席执行官通过协商确定一年一度的业务计划,涉及操作的细节问题。第四,对执行机构的工作状况实行政务公开,有利于新闻监督和公众监督。内阁办公厅每年都对执行机构的发展、运行及其绩效状况进行总结评价并以《执行机构评论》或《执行机构报告》的形式将评估结果公布于众。主要公布执行机构的绩效状况,包括执行机构所确立的绩效状况、机构达标的情况以及没有达标时机构负责人的解释和下年度的绩效指标,等等。(三)建立适度分开的行政执法机制党的十六大报告强调指出:“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求,继续推进政府机构改革”。所谓协调,就是一方面要做到职能相对分开,另一方面又要使之建立起有机联系的机制。但我国政府决策与执行分开的行政运行机制与西方国家的执行局化的改革有着重大的区别:第一,架构政府决策与执行适度分开的运行机制。我国不能使政府机关内部的决策与执行职能完全分开,而只能是适度分开,也就是在保证行政首长对执行机构的适度控制的前提下,对执行机构实行严格的合同管理、绩效管理、法制管理与综合管理。第二,建立和完善公开高效、协调运行的行政执法机制。我国执行机构的建立要同完善社会主义市场经济体制结合起来,解决目前政府体制中最迫切的多头执法、部门利益冲突、执法程序不统一、执法质量不高等问题。按照决策与执行相对分离的思路,改变政府部门既管制定政策规章又管执行监督的体制,使制定政策或审批环节与执法处罚环节相对分开,合理划分政府决策部门与行政执法机构的职责权限,组建集中