青年志愿者组织的法律制度体系研究

青年志愿者组织的法律制度体系研究

考虑到我国社会主义法治国家的构建，完善的法律制度体系对青年志愿组织的健康发展起到了重要的规范和指导作用。一、青年志愿组织的主要法律制度(一)结社权的立法结社权是指公民自由组织社团的权利,在强调宪政、民主和自由的各个现代国家,结社权都是公民所享有的一项基本的权利。世界各国多把结社权这一基本权利纳入到宪法中,以此来显示其宪法的民主精神,证明其政权的合法性。在德国、意大利、西班牙等大陆法系国家的宪法中,均有关于结社权的规定。1英国具有普通法的传统,没有专门的结社权的立法,但是与其他权利一样,只要法律不加禁止,人们就可自由地加以运用。美国的宪法中也没有结社权的规定,但是宪法第1条修正案和第14条修正案所暗含的结社自由权已基本为美国法学界和司法界所接受2。我国宪法第35条规定:“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”根据该条,结社权是我国公民一项重要的基本权利,青年志愿者协会这样的社团可以取得法律上的主体资格,也是青年公民行使宪法上的结社权的重要表现。(二)从社会团体法人的角度区分根据我国《民法通则》的规定,法人分为企业法人和非企业法人,非企业法人又分为机关法人、事业单位法人和社会团体法人。所谓社会团体是指由中国公民自愿组成,为了实现会员的共同意愿,按照其章程开展活动的非营利性的社会组织1。而作为第三部门的一个组成部分的青年志愿者组织,完全符合《条例》中对社会团体法人的定义,其具有以下几个基本特征:(1)青年志愿者组织由会员组成,是人的集合体;(2)青年志愿者组织的宗旨是实现会员的共同意愿,即实现会员的为社会提供公益服务的意愿;(3)青年志愿者组织是第三部门的一部分,其目的是非营利性的。因此,在我国现阶段的法律实践中,青年志愿者组织就只能够采用社会团体法人的组织形式。需要注意的是,此处的社会团体法人与学术理论上和大陆法系国家中所指的传统的社团法人的概念是完全不同的,是我国计划经济背景下的特有产物。而社团法人则是与财团法人相对应的概念,是指以社员权为基础的人的结合体1,更进一步地,社团法人按照其目的又可以分为营利性社团法人和非营利性社团法人两种,这种划分方法是司法实务中行之有效的方法,也是民法原理中早已定型的划分标准,大陆法系国家均以这一划分方式作为法定的分类方式2。考虑到我国的《民法典》正处在积极地编纂过程中,而《民法典》中势必将借鉴境外的理论与实践尤其是大陆法系国家的理论与实践对现在我国的法人制度进行重构。因此,依照我国的法律,虽然现阶段,青年志愿者组织只能够采用社会团体法人的组织形式,但是,从我国法人制度重构的发展的角度出发,在将来,青年志愿者组织势必将由民法赋予其非营利性的社团法人的组织形式。(三)职能部门的管理从国外来看,一方面,世界各国普遍都建立社会团体的登记管理制度,对诸如青年志愿者组织等第三部门加强管理;另一方面,凡是影响比较大的第三部门出于获得免税优惠、法律保护及获得官方认可而提高社会公信力等目的,往往也会主动选择到主管机关进行注册登记。各国法律中被授予主管第三部门权限的机关,基本上是这样几种类型:(1)行政机关。日本的公益法人的设立需经主管机关的许可,业务亦归属主管机关监督。所谓主管机关是指法人的目的事业主管机关。公益法人需要在其章程或捐助章程中明示其目的及事业范围,而目的及事业范围不同,则分别由主管该目的及事业范围有关事务的总理府及各部委为该公益法人的主管机关。因此,日本第三部门的主管机关分散在行政机关的许多部门中。(2)行政机关及司法机关。有些国家和地区将管理第三部门设立的责任置于法院,但是必须得到行政机关的许可,如我国的台湾地区。(3)专门机构。第三部门的专门的管理机构以英国慈善委员会为典范。根据1853年英国慈善法的规定,英国的慈善委员会于1860年正式成立。委员会不属于内阁的政府机关,也独立于任何党派和政治权力,仅对法院和内政部负责,其主要管理具有慈善性质的各种组织。我国青年志愿者组织是我国社会团体之一,其必须要适用我国1998年所颁布的《社会团体登记管理条例》(以下简称《条例》),根据该条例的规定,青年志愿者组织的登记管理体制的核心是“双重管理体制”。即对青年志愿者组织实行登记管理机关和业务主管单位“双重审核、双重负责、双重监管”的原则,即民政部门和共青团组织均具有对青年志愿者组织实质性的管理权力。(1)业务主管单位。根据《条例》的规定,我国的社会团体的业务主管单位,主要根据社团的活动范围以及业务范围来确定。作为以青年人为主要成员的社团,青年志愿者组织的业务主管单位应当是各级各地共青团组织,而实际情况也确实如此。(2)登记管理机关。国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门是本级人民政府的社会团体登记管理机关3。因此,青年志愿者组织的登记管理机关是各级人民政府的民政部门。各级民政部门负责青年志愿者组织的成立、变更、注销的登记,年度检查以及对社会团体的违法行为进行行政处罚等事务。这样一种“双保险”的登记管理体制虽然能够最大限度地加强对青年志愿者组织的行政管理,但也给青年志愿者组织带来了很大的不便,因此,该行政管理体制需要改革。根据我国的国情,就青年志愿者组织而言,应当改“双重管理”为业务主管单位单一管理,由业务主管单位即共青团组织统一负责青年志愿者组织的注册登记、管理和监督。(四)志愿者组织的要求为根据《条例》及相关法律的规定,青年志愿者组织的成立要具备六个条件:(1)会员人数,有50个以上的个人会员或者30个以上的单位会员;个人、单位会员混合组成的,会员总数不得少于50个。这里的“个人”指中国公民。(2)名称与机构,青年志愿者组织的名称应当符合法律、法规的规定;对于“组织机构”,现行法律没有明确而详细的规定。(3)固定的住所。(4)专职的工作人员,必须要有部分与其业务活动相适应的专职工作人员,不可以全部是兼职的志愿者工作人员。(5)资产和经费来源,要求全国性的青年志愿者组织要有10万元以上的活动资金,地方性的和跨行政区域的青年志愿者组织要有3万元以上的活动资金。(6)有独立承担民事责任的能力。除了这些积极条件的要求以外,《条例》第13条还规定了一些消极要件,包括:(1)社会团体的宗旨和目的不符合非营利性的;(2)在同一行政区域内已有业务范围相同或相似的社会团体;(3)对发起人和拟任负责人的资格要求;(4)在申请筹备时弄虚作假的;(5)有法律、行政法规禁止的其他情形。笔者认为,未来我国的青年志愿者组织将要取得非营利的社团法人的法律地位,因此,青年志愿者组织的成立必须要符合法人制度的理论要求,而从法人理论和各国立法的实践来看,社团法人成立的基本条件包括:有一定的成员;有自己的名称、组织机构和场所;有独立的财产和经费;有自己的章程或组织章程。参照该基本条件,我国《条例》和《民法通则》4中对社会团体法人的成立条件的规定基本是合理的。但是,从立法技术上来看,我国法律中关于青年志愿者组织的成立条件的规定有些还非常模糊,有的条件难以实行,还有些成立条件的规定在法律之间有重复之处,诸如第六个积极条件——有独立承担民事责任的能力,这是法人的特征而不是法人成立的条件,青年志愿者组织只要成立后作为社会团体法人,就能够具有独立承担民事责任的能力,因此,将来的立法实践中应当在技术上予以完善。二、青年志愿组织的结构和运作法律体系(一)青年志愿组织的内部管理结构1.青年志愿者组织的章程从法人基本理论的角度来看,青年志愿者组织的章程应当是青年志愿者组织成立的必备条件之一,主要是规定青年志愿者组织的宗旨、使命、组织机构以及行为能力、成员的权利与责任等内容,章程中又分为绝对必要记载事项、相对必要记载事项和任意记载事项。法律对青年志愿者组织的章程的最低要求是国家对青年志愿者组织自治的干预,主要体现为绝对必要记载事项。青年志愿者组织章程中至少要包含以下一些法定内容:(1)组织的目的与基本管理机构。例如,设立宗旨,活动领域的范围,最高管理机构,开会的最低次数等等。(2)各管理机构的职权及其授权给他人的限制。例如,青年志愿者组织会员(代表)大会的重要职权等。(3)任何法律上对组织的限制。如禁止分配利润等,应在组织的章程中予以明确规定。(4)章程中必须要包括某些自律限制或禁止,以增强组织的公信力。2.组织工作的组织形式从成立的条件上来看,青年志愿者组织在设立时的一个基本要求就是要有组织机构,作为一个具有团体人格的组织,青年志愿者组织从理论上来看应当主要包括:会员大会或者会员代表大会、执行机构(理事会)和日常管理机构。民政部所制定和推行的《社会团体章程示范文本》中对于社会团体的机构设置等相关问题规定得比较细致。具体内容包括:(1)会员(代表)大会。会员(代表)大会其是青年志愿者组织的最高权力机构,其主要职权是制定或修改章程、选举或罢免理事、审议理事会的报告和财务报告、决定中止事宜等。会员(代表)大会必须有2/3以上的会员(代表)出席方可召开,其决议须经到会会员(代表)半数以上通过方能生效等等。(2)理事会。理事会是会员(代表)大会的执行机构,领导青年志愿者组织开展日常工作。其职责是执行会员大会的决议、选举或罢免理事长、副理事长、秘书长,筹备召开会员大会并向大会报告工作及财务状况,决定会员的吸收和除名,决定办事机构、分支机构和实体机构,决定副秘书长、各机构主要负责人的任聘,领导各机构开展工作,制定内部管理规程等。(3)理事长。理事长是青年志愿者组织的法定代表人,代表青年志愿者组织签署重要文件,召集和主持理事会等。(4)秘书长。其职责是主持日常办事机构开展日常工作,提名副秘书长以及各机构的主要负责人交由理事会或者常务理事会决定,决定专职工作人员的聘用等等。(二)规范青年志愿者组织的财产筹资和使用行为财产是青年志愿者组织的物质基础,是青年志愿者组织的生命线,青年志愿者组织的设立运作都必须要以一定的财产为基本前提,因此,青年志愿者组织的存续期间,必然会因为筹集经费、开展业务活动或者其他原因而与他人发生财产上的关系,但是由于青年志愿者组织的非营利性和公益性,其在财产的筹集、使用上与企业等营利性的社会组织应当有较大的区别,法律对此应当进行强制性的规范。1.明确政府对青年志愿者组织的资助青年志愿者组织作为一个非营利的社团法人,可以从法律允许的多种途径来取得财产。具体来说,其取得财产的途径包括:(1)会员的出资。青年志愿者组织有大量的注册会员,在其存续的过程中,会员有根据章程的规定缴纳会费的义务。这个义务的性质也就是出资义务。不过由于青年志愿者组织的志愿性,会员的主要工作是自愿地提供社会服务,而不是出资,因此,在必要的时候,会费的数额也应仅限于对会员进行管理所必需的费用,不能够过高,会员的出资不应该也不可能成为青年志愿者组织的财产和经费的主要来源。(2)政府资助。由于青年志愿者组织在社会服务领域经营,其宗旨是非营利的,向社会提供公共产品和准公共产品,做的往往是政府做不了、做不好或不宜做的工作,是政府的优秀助手和伙伴,其具有获得政府资助的正当性。从世界大多数国家的实践经验来看,第三部门的最大的经费来源也是政府拨款,如德国的第三部门收入的68%来源于政府,法国则占到60%。在我国的实践当中,青年志愿者组织挂靠在共青团组织之下,其绝大部分的经费均纳入共青团组织的行政经费下,经费最终来源实际上仍然是政府资助。可以预见,在今后的很长一段时间内,青年志愿者组织的经费来源还将主要依赖于政府的资助,在我国政府职能转变的社会背景下,法律中应当明确规定政府对青年志愿者组织的资助职责。(3)社会捐赠。社会捐赠是青年志愿者组织筹资的另一重要的渠道,在西方发达国家,许多志愿组织经费都是主要来源于社会捐赠。众多的调查也都表明,社会大众普遍认为社会捐赠应当作为青年志愿者组织的首要经费来源。但是,现实与期望存在着较大的差距,这主要是因为:一方面,我国是一个发展中国家,经济发展水平与国外有较大的差距,人民普遍还不富裕;另一方面,与西方国家相比我国没有捐赠的文化传统,社会捐赠的风气还有待形成,因此,应当构建社会捐赠的法律制度以规范和鼓励社会捐赠行为。(4)服务收费。除了会员出资、政府资助和社会捐赠之外,青年志愿者组织能否在提供社会公益服务的时候收费,在学术界有很大的争议,许多学者认为,包括青年志愿者组织的第三部门,是以“非营利”为宗旨的,在服务的时候不能收取费用,否则就会异化为一个营利性的组织。社会大众也普遍认为,青年志愿者组织对其所提供的服务不应当收费。不过,笔者认为,诚然,青年志愿者组织的一个突出特征就是其非营利性,但是此处的非营利性并不是指组织对其所提供的社会服务不能收费,而是指:一方面,青年志愿者组织的社会活动必须在法律和章程中所规定的范围之内;另一方面,收费不能通过任何方式进行分配,而是应当继续用于符合组织宗旨和目标的社会公益服务项目中去。考虑到实践当中,资金短缺是影响青年志愿者组织发展的首要因素,应当允许青年志愿者组织在其宗旨和活动范围内,对其提供的社会服务进行一定的收费,不过该收费行为应当接受法律和政府的严格监控,以防青年志愿者组织异化为营利性的社会组织。2.控制在“合理”的范围内的工资和经费“非营利”是青年志愿者组织的根本特征,青年志愿者组织通过各种渠道所取得的财产和筹集到的经费在使用的时候必须要符合该特征。其根本要求在于青年志愿者组织的财产和经费不得以任何方式进行分配,也就是说,青年志愿者组织的财产和经费应当在法律和章程所规定的业务范围内使用,如果有剩余也不得在会员之间进行分配,对青年志愿者组织所雇佣的一些非体制内的专职工作人员的工资要控制在“合理”的范围内,不能通过工资或其他任何方式将财产和经费用于变相的分配。由于青年志愿者组织的“公益产权”5既不同于私人产权又不同于国有产权,必须建立起由预算法律制度、信息公开法律制度、财务法律制度和审计法律制度等构成的监控机制,以保障青年志愿者组织的财产和经费使用的正当性与效益性。(三)建立信息公开制度青年志愿者组织等第三部门也可能会出现志愿失灵的情况,除了加强自律以外,建立公共责任制度,加强政府与社会监督,也是维持青年志愿者组织合法、有效运行的重要保障。而政府与社会监督的一个基本前提就是组织的信息公开,因此,建立信息公开制度,对青年志愿者组织的规范健康发展具有举足轻重的作用。当然,青年志愿者组织也应当具有适当的隐私权,并不是组织的一切信息都需要公开,但是至少利益相关者有权知悉青年志愿者组织的基本信息。青年志愿者组织有众多的利益相关者,包括业务管理机关、登记机关、税务机关、捐助者、接受服务者和社会一般公众等。这些利益相关者是青年志愿者组织他律的重要主体,因此,青年志愿者组织的财务和运作的一些基本信息必须要向这些利益相关者进行公开。从国外来看,如日本、英国及美国等国家,对第三部门的财务和运作都有比较严格的信息公开法律制度。青年志愿者组织的信息公开法律制度,应当明确信息公开的对象、信息公开的内容、信息公开的程序与形式等内容。(四)外部监督:高校应建立多重监督制度政府和团组织在青年志愿者组织运作过程中,应当发挥重要的作用,除了注册登记的事前规制以外,还应当进行日常管理和其他的行政监督管理,具体法律制度包括:1.年检制度。年检制度是政府对青年志愿者组织进行监督管理的一个重要制度。《条例》第31条原则上规定了社会团体年检制度,根据1996年民政部发布的《社会团体年度检查暂行办法》,年检的程序是,青年志愿者组织应当先向团组织报送上一年度的工作报告、财务决算等文件,经其审查同意,再报送民政部门审查。报告的内容主要是执行法律、开展业务、经营活动、财务、人员和机构变动等情况。登记机关在年检中可以单独或者会同有关部门,对社会团体的财务进行检查或者对其进行财务审计。年检是党政机关对青年志愿者组织的例行性的日常监督方式。2.行政处罚制度。行政处罚是政府机关对青年志愿者组织所进行的事后监督。如果青年志愿者组织在活动和运作过程中出现了一些比较严重的违法行为,可以根据有关法律的规定对青年志愿者组织进行行政处罚,这也是行政管理法律制度中的一个重要组成部分6。3.重大活动报告制度。该制度实际上是行政机关对社会团体的一种事前监督机制。由于青年志愿者组织是团组织领导下的一个会员众多的组织,其所从事的社会服务活动往往对象范围很广、社会影响很大,如果仅仅采取事中和事后监督的方式,一旦出现问题,再补救起来就非常困难,会严重地影响到青年志愿者组织的公信力,因此,应当规定重大活动报告法律制度,便于行府机关和共青团组织对青年志愿者组织的事前监督,从而防患于未然。法律中应当对重大活动进行明确而具体的界定,青年志愿者组织的重大活动必须向业务主管单位报告并经批准,同时向登记机关报告并备案。三、组织等第三部门的发展和繁荣在我国现阶段体制改革和社会转型的背景之下,急需青年志愿者组织等第三部门的生成、发展与繁荣,以弥补市场失灵和政府失灵,促进社会场域的形成,而青年志愿者组织等第三部门的发展与繁荣,从西方国家的经验来看,需要有诸多环境因素予以保障。如慈善文化传统、经济的比较发达、人民比较富裕、社会舆论和民间文化价值的肯定与支持、体制环境以及法律制度环境等等,因此,从法律的角度来看,应当尽快构建系统的激励法律制度以促进青年志愿者组织快速健康成长。当然,众多的法律制度设计都能或多或少起到对青年志愿者组织的激励作用,限于篇幅,本文择其要者,着重对青年志愿者组织的税收激励制度、财政激励制度和人事、就业及保障制度进行论述与分析。(一)青年志愿者组织的税收优惠在所有针对青年志愿者组织的激励法律制度环境的建设中,最重要的是税收激励法律制度的建设,这是因为,当前我国青年志愿者组织的发展和繁荣的一个主要问题就是经费的缺乏,从境外的经验看来,通过国家的税收激励能够比较有效地解决这个问题。所谓税收激励,也就是通过税收政策和税收手段的法律化,对青年志愿者组织的活动进行调节,根据其活动是否符合法律和政策的要求,进行积极的鼓励、促进或消极的限制、禁止。我国对青年志愿者组织的税收激励法律制度,将主要依赖于税收优惠,包括两个方面的内容:一是对青年志愿者组织自身的税收优惠。虽然青年志愿者组织能通过会员出资、政府资助、社会捐赠和服务收费取得一定的财产和收入,但是其作为一个以“非营利”为宗旨和根本特征的社会组织,开展的是各种各样的社会公益服务活动,提供的基本上都是公共产品或准公共产品,从整个社会发展来看,青年志愿者组织的活动会对社会的发展产生积极、有效的影响。给予其税收优惠,可以减轻经费压力,解决其资金短缺的问题,更好地服务于社会公益事业。具体来说,青年志愿者组织税收优惠的程度是多大,就哪些税种可以享受税收优惠呢?从大的税类的角度来说,税收可以按征税对象的不同,分为流转税、所得税、财产税和行为税四大类,这通常被认为是税收最重要和最基本的分类7。青年志愿者组织在组织活动中对于这几类税均有程度不同的涉及,从理论和实践来看,青年志愿者组织由于不从事商品的生产和经营活动,主要是提供社会公益服务,因此,流转税的影响通常并不大,此外,行为税本来就不是主体税种,影响也不大。但是,为了维持青年志愿者组织本身的存续,组织仍然会有一定的收入和财产,因此,所得税、财产税对青年志愿者组织的影响通常都很大。考虑到青年志愿者组织所具有的突出的“非营利”特征,为了激励其发展,应当对其给予其较全面的免税优惠。二是对青年志愿者组织的捐赠人的税收优惠。在现阶段,我国青年志愿者组织的资金来源中的一个重要的组成部分是社会捐赠,而且随着经济的发展和整个社会志愿精神的形成,社会捐赠在青年志愿者组织的资金来源中必将占据越来越重要的地位,因此,我国应当通过法律制度的建设促进社会捐赠。而从国外的经验来看,许多国家都通过税收法律制度来促成社会捐赠,并且达到了比较好的效果。我国也应当吸取这些经验,给予青年志愿者组织的捐赠人以税收优惠,并且应当尽量采用较高的减免标准,以促进其发展壮大。(二)政府