农民在征地收益分配中利益受损的成因分析征地收益分配中农民利益受损成因及对策

农民在征地收益分配中利益受损的成因分析征地收益分配中农民利益受损成因及对策

一、土地征收中的利益受损及解决途径根据中国科学家最近的研究文献，农民在土地征用和利益分配中的利益损失纠纷的解决已成为研究土地征用的主要基础。学者们针对“农民在征地收益分配中利益受损”的成因,有以下一些观点:(一)第二,关于土地征收增值收益分配钟伟以“价格双轨制”为视角对农民在征地中利益受损问题进行了分析。通过回顾过去25年中国改革历程承受着两种截然不同的双轨制的冲击,他认为“旧双轨制”引发的主要问题是人们利用一般商品和服务的“价格双轨制”套取差价;而“新双轨制是指以公共权力为背景,自上而下的寻找和套取已经市场化了的商品和服务价格体系和远未市场化的资金、土地和劳动力等要素价格体系,这两大体系之间的巨额租金”。刘永湘等通过对农村土地所有权价格和土地补偿费的分析,认为土地补偿费及有关费用实质上是土地所有权转移的“价格”。农民获得的征地补偿费过低症结在于我国整个价格体系缺乏弹性,从而导致了农村土地所有者和利益得不到完全的补偿。马贤磊等通过对我国经济转型期土地征收增值收益构成的分析,认为政府失灵导致价格扭曲是现有土地征收收益分配不当、农民权益受损的主要原因。因此,改革的首要任务不是改革土地自然增值部分的分配规则,而是要消除土地价格扭曲,让市场成为调节国家和农民利益的主要机制。(二)征地时,对集体土地的产权歧视张慧芳分析了农村集体土地产权由于在两方面受到的歧视而产生了农民利益受损问题。一方面我国土地征用标的仅限于农村集体所有土地;另一方面,按照现行规定,农村集体土地不能进入一、二级土地市场,而必须征用为国有后才能进入市场。对集体土地的产权歧视在高速城市化阶段产生了利益上的尖锐冲突,特别是农用地征用后产生的巨大土地收益与被征地农民利益之间的矛盾日益凸显。吴郁玲等认为,农地产权主体不清,产权权能缺失才造成农地增值收益分配的混乱。应对市场化过程中农地流转和农地征用中的土地发展权进行定位,将发展权归国家所有,并在此新制度框架下尝试重构农地增值收益的分配机制,以达到既保证农民权益,又兼顾国家和集体经济组织的利益。(三)征地收益分配上利益受损成因陈国富从法律经济学的角度分析,认为由于我国城乡土地制度的分割使政府成为城乡之间土地流转的惟一中介,这种制度安排使农地产权成为一种失去法律防护的权利,从而导致农地征收中农民利益受损。周其仁认为现行法律制度不但承认政府独家垄断征地权,并明文规定征地的补偿完全不同于批租土地的价格,保证政府获得最大的法定价值、损害农民的权益。郭熙保等认为国家的征地行为剥夺了集体和农民的土地发展权,而用地单位和政府却分享了土地的增值收益,侵害了农民的合法权益,降低了土地配置效率。我们认为学者们对“农民在征地收益分配上利益受损”成因的探讨存在有待商榷的地方。首先,他们忽略了研究问题的逻辑起点。学者们均是以土地征收中农民利益受损的各种数据开篇,而后开始探究农民在征地收益分配上利益受损的成因。我们认为他们的研究忽略了“农民利益受损”问题的逻辑起点——土地增值应如何分配。学术界对土地增值应“涨价归公”还是“涨价归农”,或是其他方案,存在很大争议。但从上述观点可以看出学者们默认了土地增值应“涨价归农”。其次,学者们提出的各种成因实质上是从“产权(制度)——价格”这一链条上剥离出来的因素,有一定的合理性,但是单独立论难免显得单薄。其中,陈国富提出“城乡土地制度的分割使农地产权成为一种失去法律防护的权利”是比较切中要害的分析,但这只是问题的一个方面,仅能说明农民和农村集体经济组织无法改变国家对农村集体土地产权的征收行为;无法说明在国家实行“涨价归公”的征地补偿机制下,即使农民个人拥有土地产权也同样无法分享土地增值的收益。二、土地增加和土地流转给农民利益的造成这里首先分析农民利益受损成因的逻辑起点,然后具体分析农民利益受损的成因。(一)配农民权益兼顾公民利益一般来说,随着社会经济的发展,整体经济水平的提高、土地用途的转变以及土地使用者进行的资金、劳动力投资,农村集体土地经土地征收转变为城市建设用地之后身价就会翻十几倍甚至更多。这就出现了土地增值收益如何分配的问题。学术界关于土地增值分配存在着两种倾向性观点———“涨价归公”与“涨价归农”。如果国家按照非农地价格补偿农地所有者,意味着“涨价归农”。“涨价归农”着眼于维护失地农民的利益,认为农民应当享有全部土地增值收益权。如果按照这种观点进行农地增值的分配,仅能保障失地农民的利益而不能兼顾在耕农民和社会的利益。如果国家仅按农地价格补偿失地农民,再加上安置性补偿费,仍然明显低于非农地市场价格,则意味着“涨价归公”。“涨价归公”认为社会应当拥有土地增值收益权,却忽视了失地农民拥有获得充分补偿的权利。可见,这两种带有极端倾向的观点,各自有其片面性,都会导致分配不公。因此,我们认为应当构建“兼顾公农”的征地补偿机制———顾及国家、集体经济组织、农民各相关方面的利益,使农民分享土地增值收益。土地增值分配应当是本文的逻辑起点。(二)建立征地补偿机制,积极构建城乡土地产权制度的二元性和二元性的共同作用我们认为目前征地收益分配中农民利益受损源于两个层面因素的共同作用:第一层面的因素是我国城乡土地产权制度的二元性,第二层面的因素是我国实行了“涨价归公”的征地补偿机制。1.保证实施的选择权利是实施权利阿尔钦指出,所有定价问题都是产权问题;产权的本质是由政府的强制力保证实施的选择权利。我国城乡二元土地产权制度及其“副产品”———农村集体土地产权的弱势地位和先天缺陷,是导致农民以及农村集体经济组织无法抵抗政府的土地征收行为的根本原因。(1)城乡二元结构的制度发展新中国成立之前,中国是一个半封建、半殖民地社会,因而决定了城市土地所有制的多种形式。城市中绝大部分土地属官僚资本、外国资本和大房地产主所有,另有少部分土地则分别为民族工商业资本家、个别小生产者和少数城市居民所拥有。新中国成立后,中国政府通过没收、接管、赎买和法律宣布的方式,逐渐完成了城市土地的国有化;在农村则通过土地制度改革、农业合作化和人民公社运动,实现了农村土地的集体所有。1982年第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《宪法》首次确认了我国土地产权制度的城乡二元结构,并沿用至今。现行《宪法》第10条规定:“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。”周其仁认为,我国农村土地集体所有制是随国家意志改变而出现的,集体土地产权不是在市场交易中获得的,农民对集体土地产权享有的权利是不需要任何代价的。这使农民、集体经济组织在国家产权变革中并没有多少发言权和决策后的选择权。农村集体土地产权与城市国有土地产权相比处于弱势地位。同时,农村集体土地产权具有先天缺陷。表现为:首先,农村集体土地产权被界定为“属于农村集体所有”。而“农村集体”并不是一个严格法律意义上的概念,更多的是一个政治意义上的名词。它是传统公有制理论在政治经济学上的表述,是一个抽象的、没有法律人格意义的集合群体,并不能成为法律关系的主体,导致农村集体土地产权主体虚化。在此情况下,集体土地所有实际上成了乡村干部的小团体所有,甚至成为个别乡、村干部的个人所有———导致产权主体的异化。其次,《宪法》和《土地管理法》均规定“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”,这就意味着国家对土地出让一级市场实行垄断,农村集体土地产权不能进入市场、产权不能平等自由流转,这是农村集体土地产权残缺的表现之一。因此,我们认为农村集体土地产权是一种“分而不立”的土地产权,不能独立担起防止资源流失的重任。农村集体土地产权的残缺、产权主体的虚化和异化以及城市国有土地产权对它的歧视,都会使农村集体土地产权缺乏最基本的排他性,因此在产权交换时就遭到了不公正的限制和损失。(2)国家强制改变农村集体土地产权的现实需求性土地征收是一种土地公共取得制度,一般是指国家为了公共利益的需要,依照法律规定而强制取得其他民事主体土地并给予补偿的一种行为。而对于土地征收权,许多国家都把它作为政府与生俱来的权力来接受和行使,我国也不例外。我国《宪法》第10条第3款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《土地管理法》第2条规定:“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第43条规定:“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地。依法申请的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。”《物权法》第41条规定:“法律规定专属于国家所有的不动产和动产,任何单位和个人不能取得所有权。”从以上法律条款的规定中可以看出,“集体土地”是土地征收的唯一标的,只有国家可以强制改变农村集体土地产权为国有城市土地产权,且具有不可逆性。勿庸置疑,从古至今,在任何社会经济形态中,一切非国家所有制的任何土地所有制,其土地财产权利都因要受到国家的某种程度的干预而并非绝对完整。但是在我国情况比较特殊的是农村集体土地产权在国家“土地征收”干预之前已经是具有先天性残缺的产权。从土地征收的本质和我国法律的相关规定来看,国家作为土地征收的主体通过“土地征收”掌握和控制了农村集体土地的最终处分权,而农民与农村集体经济组织却无法对抗这种单方、强制性行为。这是我国土地产权制度城乡二元性的必然结果,也是导致农民利益受损的制度原因。2.征地补偿机制的内在一致性我国现行《土地管理法》规定:“征收土地的,按照被征收土地的原用途给予补偿”,并规定对农民的征收补偿按照农地产值倍数法计算补偿费。几经修订的《土地管理法》在对农民进行征地补偿的立法思路上一直以农地产值的倍数作为支付给农民补偿费的依据,将补偿标准适当地提高了。按照我国目前“原用途+产值倍数”补偿标准计算出的支付给被征地农民的征地补偿费,很大程度上无法维持他们原有的生活水平。另一方面,《土地管理法》第55条规定:“新增建设用地的土地有偿使用费,百分之三十上缴中央财政,百分之七十留给有关地方人民政府,都专项用于耕地开发。”温铁军等的研究表明,如果成本价为100,则拥有集体土地使用权的农民只得5%-10%,拥有集体土地所有权的村级集体经济组织得25%-30%,60%-70%为政府及各部门所得。以某市为例,农村集体土地在被征以前,政府出价仅以2万元一亩,而在被征后,土地价格飙升,有的甚至达到几十万元甚至上百万元一亩。作为土地所有者和使用者的农村集体经济组织和农民无法享受到土地的增值收益,这些收益差额中巨大的利润被政府拿走,对被征地农民刺激很大,引发农民与政府的对立情绪。表面上看,我国的征地补偿机制包含两个范畴的内容,即对农民按照“产值倍数”补偿与土地增值“涨价归公”,但实质上两者具有内在的一致性,内容是相呼应的。正是由于征地中对农民按照农用地产值补偿,才使国家能够获得土地增值的全部收益;反过来,正是由于国家获得了全部的土地增值收益,对农民的补偿只能按照农用地产值进行补偿。由此,我国实行“涨价归公”的征地补偿机制使政府获得了全部土地增值收益,而将农民排除在土地增值分配机制之外,使他们无法分享土地增值收益,损害了农民的权益。三、农地入市制度农民在征地收益分配中利益受损是两个因素共同作用的结果:城乡土地产权的二元结构导致了集体土地产权与城市国有土地产权的地位不平等,进而使农民与农村集体经济组织无法改变国家对集体土地产权的土地征收行为;在土地征收过程中,国家实行的“涨价归公”的补偿政策最终引发了农民与政府在分配集体土地转换为城市国有土地增值的矛盾。解决农民在征地收益分配上利益受损的问题,首先可以采取农地入市的措施。在目前我国城乡土地产权的二元结构、国家对土地一级市场垄断的情况下,我们只能进行次优的选择———农地入市,使农村集体土地的流转引入市场机制。2005年10月1日,《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》正式实施,广东省内的农村集体建设用地将无须经过征收程序,直接进入土地二级市场参与流转,在遵循现行农地集体产权的基础上,允许集