政府非常设机构设置与行政环境调适

政府非常设机构设置与行政环境调适

在提出政府机构改革时，人们通常关注政府机构的全球改革。其实,政府非常设机构的改革也是政府机构改革的重要内容,而且其难度和复杂性并不亚于常设机构改革。政府非常设机构的设置大体有两种情况:一是为加强对某项重大事务的领导和协调而设,一般称之为议事协调机构,名称通常叫领导小组或委员会;一是针对某些临时性、阶段性、突击性的重要工作任务而设,一般称之为临时机构,名称通常叫领导小组、委员会或指挥部。政府非常设机构的产生和存在有其客观的必然性。从公共行政学的角度看,行政组织体系与行政环境之间是一种适应与被适应的关系。即,当行政环境不断发生变化时,行政组织体系必须作出相应的调适。而作为行政组织体系重要组成部分的行政机构的职能和设置亦必须顺应行政环境的变化而变化。但相对于变化较大的行政环境而言,政府常设机构的改革往往具有一定的惰性和时滞性,这样,随着外界行政环境的变迁,非常设机构必然应运而生。从我国目前实际情况看,伴随着传统计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变,我国行政管理体制亦正处于转轨时期,现有的政府常设机构往往不能很快适应经济改革和社会发展的需要,客观上也要求适当设立非常设机构来顺应社会主义市场经济的快速发展。从根本上来说,政府非常设机构是对常设机构职能缺陷的一种弥补,其目的在于提高行政运行效率。从总体上看,各级政府(县级以上,下同)非常设机构为我国经济建设和社会发展做了一定的工作,这是应该予以肯定的。但同时,我们也看到,很多地方非常设机构设置随意管理混乱结果导致非常设机构总量失控,加剧了政府机构膨胀,加重了财政负担,甚至影响了政府工作部门正常职能的发挥,反而降低了行政效能。从调查中发现,目前不少政府尤其是省级政府普遍存在非常设机构总量失控、管理混乱的现象,其原因主要有:对非常设机构的设置缺乏严格的审批程序。目前,各级政府对常设机构的设置和管理比较重视,一般实行编办审核、编委审批的管理制度,而对非常设机构的审批则较为随意。一般由相关部门写个报告请主管领导批准便可成立机构,有时甚至写张便函请主管领导签个字就能把机构成立起来,根本不经过机构编制管理部门对其可行性、必要性、职能配置、存续时限等情况进行严格论证,想成立就成立,总量失控也就不足为奇了。据笔者掌握的材料,不少省级政府非常设机构的数量是常设机构的好几倍。对非常设机构缺乏行之有效的管理办法。调查中了解到,很多地方非常设机构成立后,没有明确专门管理机构对之进行统一管理;有的名义上规定由编办负责管理,但却不赋予相应职权,导致管理不力。有的非常设机构任务早已完成,却未能及时予以撤销,仍然可以机构名义申请经费,从事活动,结果是非常设机构有增无减,有生无死,其规模象雪球一样越滚越大。不少非常设机构的设立存在非理性动机。有些政府工作部门把设立非常设机构作为争取领导支持、争取活动经费的有效途径,甚至当作与其他部门争权夺利的手段,因而对成立非常设机构非常热心,唯恐不及,这也是造成非常设机构膨胀的主要原因之一。从制度层面可以看出,目前不少政府非常设机构的设置和管理尚处于无序和失范状态,而其负面效应是显而易见的。首先是加剧了机构臃肿,加重了财政负担。非常设机构有增无减,机构膨胀在所难免;而非常设机构的经费一般通过财政专项拨款或各部门经费中调剂或收取管理费来解决,很难加以严格控制。据财政部门的同志介绍,有时想了解某个非常设机构的任务完成情况,问遍所有想得起来的部门也找不到该机构,但一停拨经费,人家马上就找上门来。其次是分散了领导精力,增加了领导负担。与常设机构不同,非常设机构的领导一般由各级政府主管领导任正职,各部门主要领导任副职或成员,意在用更高的权威来处理单靠某个工作部门无法顺利解决的问题,哪怕是该部门职责范围内的工作。有了非常设机构,凡事只要请主管领导出面,再难摆平的问题也能迎刃而解。因此,政府主管领导兼任几个甚至十几个几十个非常设机构的负责人也就不难理解了。但领导的精力毕竟是有限的,兼职过多,势必常常耽于琐事之中,影响集中精力抓大事。三是打乱了正常的管理层次,造成常设机构与非常设机构职责分工不清,降低了行政效率。有的非常设机构实际上已成为各有关工作部门之上的一个管理层次,上收了各工作部门的正常权限,凡事都要请政府主管领导拍板定案,效率如何就可以想见了。因此,改革政府非常设机构,规范非常设机构设置,加强非常设机构管理是非常必要的。但由于政府非常设机构的负责人往往是各级政府的主要领导,因而使得各级机关编制管理部门工作起来总是心存疑虑,小心翼翼;同时,设立非常设机构的工作部门往往从中得到很大便利而成为客观的既得利益者改革到谁的头上谁都会摆出百般理由来为自己辩护,所以改革非常设机构不可能是没有障碍的。但话又说回来,也许没有一项改革是没有阻力的,这显然不能作为不去改革的理由。依笔者愚见,针对目前政府非常设机构的设置和管理缺乏起码的制度安排的现状,非常设机构的改革必须从清理精简入手,走规范管理之路。面对非常设机构普遍总量失控的现实,首要的任务是做好清理整顿工作,该撤销的撤销,该合并的合并,该保留的仍要保留。属下列情况之一者,应坚决予以撤销:一、承担的任务已基本完成的;二、职能已包括在有关部门的“三定”方案内或职能可划归某一工作部门承担的;三、可以经由政府常务会或部门联席会议解决需要协调的问题的;四、职能基本不属于政府行政职能的(如为竞赛评优、技术推广、建设工程指挥等而设立的非常设机构);五、形同虚设,长期不发挥作用的。对职责相近的非常设机构应该合并成一个机构,而对那些任务尚未完成,而目前又难以交由某一部门承担或属于跨多个政府工作部门、跨地区、需要统一协调来完成任务的非常设机构,则应予以保留。如前所述,目前政府非常设机构存在的根本问题是缺乏起码的制度安排,设置和管理均处于失范状态。因此,清理整顿只是政府非常设机构改革的基础,只有建立健全规范化的管理制度,才能确保清理成果不成为一现昙花,才能尽可能地减少长官意志的干扰,才能真正走出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈,从而使政府非常设机构的设置和管理走上程序化、制度化、规范化乃至法制化的轨道。笔者认为政府非常设机构的管理制度应该涵盖两大核心内容:一是非常设机构成立前的审批程序规定,二是非常设机构成立后的监督管理规定。在审批程序规定中,应当明确规定设立议事协调机构和临时机构的条件,机构编制管理部门的主要审核内容(包括是否符合设立条件,设立该机构的必要性和主要依据,机构的主要职能、成员单位和领导兼职情况,日常办事机构的设置形式以及经费来源等内容),有权审核审批部门的工作分工(如先由机构编制委员会办公室提出审核意见,然后报机构编制委员会审曲,必要时由机构编制委员会提交政府常务会审批)。在机构成立后的监督管理规定中,应当明确规定负责监督管理非常设机构的部门(从目前实际出发,笔者认为可由各级编办担此重任,并定期向编委汇报,但必须赋予编办更大职权),监督管理的内容(包括非常设机构职能发挥情况,工作进展情况,领导变动情况,经费使用情况,名称变更情况等;如果是临时机构,还要监督其撤销条件是否已经具备和存续时限是否已到等情况),监督管理部门的权限(如调查权、检查权、监督权、建议权、处理权等)等。作为整个机构改革的一部分,政府非常设机构改革无疑也是一场革命。正如对于任何一