公共事业-第十一章公共事业管理的方法和技术

第四章公共事业管理的方法和技术

本章主要内容：公共事业管理的传统方法公共事业管理的社会化方法公共事业管理的基本技术案例分析思考题第一节公共事业管理的传统方法一、行政管理方法

就是各个系统、部门和单位，依靠行政组织的权威，运用行政手段，按照行政系统和层次，对公共事业活动进行组织、指挥、调控和监督等管理活动的方法。其实质是通过行政组织中的职务和职位来进行管理。

行政管理方法的特点：权威性——通过国家赋予的权力

直接性——上下级隶属关系

时效性——针对比较具体的问题

行政管理方法的创新：第一、用服务型管理方法代替专制型管理方法。第二、用引导型管理方法代替强制型管理方法首先,政府应当通过制定有关行政法规和政策进行引导。其次,政府应当通过舆论宣传进行导向性引导。再次,政府应当通过典型示范的方法进行引导

最后,政府还应当通过培养和提高干部素质的方法进行引导第三、用互动性管理方法代替单向型管理方法第四、用综合型管理方法代替单一型管理方法。第五、用简朴实际型管理方法代替铺张豪华型管理方法二、法律管理方法

是指公共事业管理主体根据公众的根本利益及其对公共事业发展的需要，通过制定和实施法律规范，调整公共事业领域内各活动主体之间围绕公共服务所产生的公共关系，处理公共矛盾，解决公共问题，惩办违法行为，以维护公共事业活动基本秩序和关系的一种管理方法。

法律管理方法的特点：普遍的约束性——是国家意志的体现

严格的强制性——凭国家机器的强制力量明确的规范性——严格的语言，准确阐明

相对的稳定性——较长的时间内保持不变

加强公共事业运行的法律管理，必须注意：

一是要制定、健全有关公共事业活动的法律法规体系。这一法律法规体系既要包括对管理主体行为进行规范的，也要包括对管理客体进行规范的。如我国目前急需确立的有非政府组织内部的组织、财产关系等民事问题的法律。

二是有关公共事业活动的法律法规要有内容上的完整性。要对公共事业管理各个方面的管理组织、管理目标、管理程序、管理方式、违章行为的判定、处罚标准等都作出明确的、可供操作的规定。行政方法的作用：（1）行政实践的中介和桥梁；（2）履行行政功能的重要环节；（3）实现行政目标的根本途径；（4）提高行政效率的关键；（5）加快实现行政的现代化；（6）衡量行政水平的重要手段。

行政方法的正确运用：

行政方法的管理效果为领导者水平所制约。管理效果，取决于领导者的指挥艺术和心理，取决于领导者和执行者的知识、能力。行政方法要求有一个灵敏、有效的信息管理系统。行政方法必须和管理的其他方法有机地结合运用。行政方法具有强制性的特点，这种特点使得上级可能会忽视下属的正确意见和合理的要求，容易助长官僚主义作风，不利于调动各方面的积极性。因此，要在客观规律基础上，将行政方法和管理其他方法有机地结合起来。行政方法科学化的基本要求：行政方法必须以科学知识为基础。这些知识包括：马克思主义哲学；行政管理相关学科和基础学科知识；现代自然科学知识。增大行政方法中的科学技术含量。不断增大行政方法中的科学技术含量，才能使政府管理适应大型、复杂且动荡不定的社会。注意行政方法的适用度。从行政对象出发，针对不同的行政对象采用不同的行政方法。三、经济管理方法的内涵与特征

是指公共事业管理主体遵守客观经济规律，运用经济杠杆影响公共事业活动参与者的经济利益，以保证公共事业的发展按国家意志进行的一种管理方法。

主要包括财政政策、货币政策、产业政策、区域政策和收入分配政策等

经济管理方法的特点：

间接性——改变各种经济变量

引导性——利用经济杠杆灵活性——对不同的对象具有不同的诱导力经济管理方法的类型：第一类是由经济管理机构单方面决策进行直接管理的经济方法，如国家经济管理机构通过自己掌握的部分资金、物资、外汇等的分配，以支持企业发展生产。第二类是由经济管理机构与被管理者双方面共同决策进行直接管理的方法，如经济合同、经济责任制。第三类是由经济管理机构单方面决策，由经济实体(企业)根据此决策选择经济行为方向，进行间接管理的方法。可采用直接管理型的经济政策，如产业政策、市场最高限价、产品流通管理方法等；还可采用间接引导型的经济杠杆，如信贷、工资、税收、价格等。经济管理方法的主要手段：

1.价格手段。

主要是通过调整和控制价格水平的高低、价格涨落、商品的比价与差价等价格变化，来影响交换者双方的经济利益和市场供求状况，引导和控制社会经济活动，以期达到指导生产和消费、调节部分国民收入的分配，实现社会资源的有效配置和合理使用的目的。

2.奖金手段

实行奖金的目的就是根据物质利益原则，鼓励多劳多得，充分调动组织成员的劳动积极性，促进生产和工作的发展。奖金可以采用多种形式，但不宜过多过滥，以免失去激励作用。

3.税收手段

税收可以体现对企业或个人的某种经营活动在政策上的鼓励或限制，从而影响和调节经济活动。税收可以调节生产和流通，调节企业的利润水平，调节对外贸易，调节各种经济成分和个人收入等。国家通过税收可以调节整个社会的经济活动，以保证国民经济持续稳定发展。

4.信贷手段

信贷是国家通过中央银行业务中的贷款方向、贷款规模、信贷条件、利息率、贷款额、归还期等方面的变化，合理地组织和分配社会资金，调节国民经济的比例关系，贯彻国家的产业政策，吸纳社会闲散资金，促进企业节约使用资金，以求发展生产，加强经营，加快资金周转，提高资金使用效率，调节社会资金使用流向，保证社会总供求平衡，稳定社会生活。5.工资手段

由于劳动者的劳动能力和劳动态度的不同，工资差别很大，同一个人在不同时期的工资也不同。同时，由于不同组织的生产技术和劳动管理组织特点的不同，劳动者的工资也不同。

6.罚款手段

罚款可用于各种需要制止的情况。如，对经营管理不善以致亏损，工作失误以致发生事故，违反规章制度等一切给组织群体造成危害的行为，都可以运用罚款方式进行经济惩罚。四、传统管理方法评价（一）三种方法都是有效的行政管理方法：作为一种强制手段，便于达到集中统一的目的，能有效地实现管理目标，及时解决一些特殊、紧迫的问题。法律管理方法：可有效地保证必要的秩序；维护管理系统的稳定性；调节各种因素之间的关系；促进系统的发展。经济管理手段：合理运用经济管理手段，能调动各方面的积极因素，提高管理效益。（二）三种方法都有一定局限性行政管理方法：管理效果受领导水平的限制和影响；不便于分权管理，易产生滥用职权、个人专断的弊病；不利于发挥子系统的积极性和主动性；不利于横向沟通，协调发展；受行政层级、管理部门和管理者等主客观因素的影响，信息传递迟缓，失真严重；运作透明度低、随意性大等，这容易导致监督无力、信息不畅、暗箱操作甚至违法行政。法律管理方法：缺少灵活性和弹性，只适应于处理一般性事务的问题，而不便于处理特殊的个别的问题，也不能及时处理管理中出现的新问题。法律管理手段的强制性特点也不利于管理系统的经济性、主动性和创造性的发挥，对思想认识问题的解决也显得无能为力。经济管理方法：也不可避免产生一定的盲目性和自发性，容易导致经济紊乱；不能解决需要严格规定或立即采取措施的管理问题；对人们的思想意识会产生一定的副作用。（三）三种方法一般会综合使用首先，由于三种管理方法各自的利弊得失，因此在具体使用时应考虑各种方法的综合运用，而不能只用其一。其次，在市场经济条件下，公共事业管理方法应更多地使用经济方法和法律方法。案例：2001年7月，浙江长兴县教育局出台《长兴县教育局关于教育券使用办法的通知》，规定自2001年起凡就读民办学校的新生可获得一张面额为500元的教育券，报名就读职业类学校的新生可获得面额为300元的教育券，中国的“教育券”实践就此拉开序幕。

2002年秋季，长兴“教育券”的功能进一步扩展，针对贫困家庭学生给予教育券资助。当年，全县初中和小学阶段的部分贫困生，每学期可分别获得一张面值200元或300元的“教育券”。全县这一求学阶段的740多名贫困生中，有260余名得到了“教育券”资助。同时，长兴县里还发动县妇联、县个私协会、新华书店等部门单位购买“教育券”，又资助了近百名贫困生。讨论的问题：1.教育券属于什么类型的公共事业管理方法？2.这种方法的本来用意是什么？3.这种方法可以推行到其他公共事业管理领域吗？第二节公共事业管理的社会化方法党的十六大报告中明确指出:“充分发挥个体、私营等非公有制经济在促进经济增长、扩大就业和活跃市场等方面的重要作用。放宽国内民间资本的市场准入领域，……。”一、社会化方法出现的背景（一）公共事业管理的社会化方法内涵

即由市场或民间组织参与提供公共物品和公共服务的方法。这种方法一般被称为公共服务民营化。

民营化顺利推行的条件：民营化的对象必须有明确的的目标和衡量标准，易于监测和评估。健全的法律法规体系保障民营化过程的规范化，便于政府监督和控制．市场发育成熟，有能力并愿意承担公共服务的私营部门众多。（二）新公共管理运动兴起的时代因素1.政府财政支出面临着空前的压力。2.居民对公共服务需求的新变化。3.科学技术的发展带来私营部门的新变化。

（三）公用事业民营化是国际大趋势1.新的竞争领域提供了机会和条件2.公共部门垄断性供给的效果不好3.有效地配置公共资源和能力４.世界各国公用事业民营化进程概况

资料：无论从０４年6月9日中国民营资本参与的最大基础性项目、世界上最长的跨海大桥--杭州湾跨海大桥正式破土动工，到至今为止30多家上市公司进军公用事业，还是从英国撒切尔夫人与法国希拉克的私有化运动，到美国圣保罗市让私人承包接管公共服务事业，都可以看出公用事业民营化已成为世界各国普遍的发展趋势。

到2030年中国城市人口的数量将占到总人口的50%，中国经济发展正在进入加速城市化阶段。而城市化的先行措施，就是投资建设大批公用事业，将国有、公营的公用事业的所有权或经营权转移到民间，以发挥企业家的作用。引入真正的市场机制，不仅能大大提高公用事业运营效率和规模,缓解政府财政压力，减轻地方政府负担，还将为民间企业拓宽发展空间。

二、社会化方法的基本形式

授权合作式委托委托合同项目式委托其它委托方式

替代出售撤资无偿赠与清算委托管理所蕴含的经济学原理:根据现代经济学公用事业规制理论,只要通过委托管理产生的收益(包括经济效益和社会效益)大于政府直接经营的收益,采用委托管理的方式就是合理的。委托管理的收益=居民从公用事业获取的社会福利+受托企业缴纳的租金-政府为此产生的交易费用(包括寻求最合适的受托企业、订立完备的委托契约、对受托企业的经营活动进行监、考核的成本)三、社会化方法的优点与局限（一）社会化方法的优点可以降低公共服务成本可以提高服务的效率和质量，提高居民的生活质量可以增加公众选择的机会可以吸收民间资本，整合国家资源（二）社会化方法的局限关于规避公共责任的问题关于国有资产流失的问题关于民营化引发贪污腐败的问题关于民营化引发的公平性问题关于民营化可能引发的社会不稳定问题关于民营化可能引发的管理危机问题三、民营化过程中的政府责任首先，民营化的推行需要政府坚决支持，并鼓励公众在民营化过程中发挥积极的参与作用，这是民营化能否成功的关键所在。其次，民营化的实施需要良好的制度环境。民营化的推行是建立在市场发育成熟、产权清晰、法律法规健全、私营部门实力雄厚，足以承担起政府退出后，提供完善的公共服务的职责等条件之上的。最后，建立完善的民营化评估程序。此外，政府还要对私营部门的公共服务提供过程承担起应尽的监督和控制责任四、政府对公用事业民营化的管理

公用事业管理类型：限价或管理承诺机制我国目前状况应采取对公用事业私人投资者的管理承诺机制

公开的招标签订法律合同取得第三方担保(上级政府及财政)

数量管制和租价管制五、我国现行公共服务民营化模式（一）建设(BUILD)—经营(OPERATE)—转让(TRANS-FER)的BOT模式。

这种方式是指在政府授予的特许权下,民营部门可以为基础设施建设融资并建设,拥有和经营这些基础设施。在特定的经营期限内,它有权向用户收取费用,等期限结束,基础设施的所有权就要转让给有关的政府部门,政府的职责主要在于制定收费限额和服务标准。（二）建设(BUILD)—拥有(OWN)—经营(OPERATE)的BOO模式

在这种方式下,民营部门的开发商依据特许权投资兴建基础设施,他们拥有这些基础设施的所有权并负责经营。如，中国的连接香港和广州的收费公路。这种方式突出优点在于确定其私人产权。产权的一个特点是其强制性,只有强制性的产权才能使产权所有者形成对产权的良好预期,从而有足够的激励来行使产权,它能提高私营部门提供服务的自主性,有益于公共服务效益的提高。（三）服务承包这主要是指政府通过竞争招标等方式,寻找承包人来提供原本由政府提供的公共服务,政府与承包人之间形成合同关系。五、民营化在中国如何推进公共事业产业要被充分竞争(超产权理论的经济学研究表明在竞争比较充分的市场上，企业私有化后的平均效益提高显著，而垄断市场上，企业私有化后平均效益不明显，相反还出现了水平下降)保障公用事业的公益性(一定要普遍服务。尽管是私营部门在服务，但它毕竟提供的是公共服务，它不能嫌贫爱富)“官督商办”是民营化发展方向第三节公共事业管理的基本技术一、绩效管理为实现特定的绩效目标，对原有资源配置进行优化，并通过绩效评估不断完善计划的管理过程。绩效管理的步骤：确立绩效目标：常规目标、工作目标、创新目标、个人开发目标和组织开发目标制定绩效指标：经济、效率、效果和公正实施绩效计划进行绩效评估反馈评估结果案例分析-茶叶深加工项目（返回）项目评价流程图评价结果应用上报评价报告建立工作档案评价人员打分形成评价结论撰写评价报告收集基础资料评价资料分析确定评价项目成立评价组织机构设计评价方案下达评价通知确定评价机构问卷调查实地勘查听取汇报项目基本情况委托中介机构指标标准具体方案项目单位自评定量指标计算定性指标打分应用反馈项目基本情况（1）1.项目名称：浙江华发茶叶深加工项目，被列入2005年国家农业综合开发重点产业化经营项目。2.项目资金：项目计划总投资5600万元，其中包括：中央财政资金750万元，其中无偿资金187万元，省级财政资金750万元，其中无偿资金188万元，市级财政配套资金150万元，企业自筹资金1950万元，银行贷款2000万元。3.项目主要建设任务：计划新增建筑面积35740平方米，引进先进设备792台（套），建成年加工出口珠茶25000吨、眉茶5000吨的生产线，实现茶叶清洁化生产。项目基本情况（2）4.经济目标：计划在项目达产后，年加工销售出口绿茶3万吨，年销售收入3.45亿元，税后利润563万元，年税金752万元，项目税后投资利润率10.05%，税后财务内部收益率15.24%，税后财务净现值（10%）1357.65万元，税后投资回收期4.97年。5.社会效益目标：项目计划带动农民发展茶叶生产，带动农民增收，同时建立基地，培训农民技术，扩大就业。在项目达产后，计划生产线直接增加就业人数400人，农民直接增收400万元。成立评价组织机构评价组织机构：

1.组成：绩效处、农发办有关人员组成

2.职责：制定评价工作计划、评价指标标准、确定中介机构、协调评价有关事项。评价组织机构成立的形式：

1.单独发文:2.作为通知文件的附件:3.作为评价方案的内容:4.不发文明确:有关问题:1.与评价机构（专家组、评价机构）的关系？

2.是否审核评价报告？(返回）确定评价机构（1）确定评价机构：

1.签订协议：与中介机构签订业务委托协议书;委托协议书参考格式见《浙江省中介机构参与绩效评价工作暂行办法》附件2.2.提出工作要求:制定茶叶深加工项目绩效评价方案；组建茶叶深加工项目绩效评价专家组；审核浙江华发出口茶厂对茶叶深加工项目的绩效自评报告；组织专家组，采取现场评价和非现场评价相结合的方式，对项目绩效情况实施评价；提出茶叶深加工项目实施过程中的问题和建议，出具绩效评价报告。确定评价机构（2）确定中介机构的有关问题：

1.委托的形式：如何使中介机构公平接受委托？网上公开（中介机构申报公告）

2.如何保证中介机构的评价质量？①中介机构评价组的组成；②提出评价方案制订的具体要求；③指导与审查。

专家组评价的有关问题：

1.聘请专家的形式：如何聘请？

2.专家成员的组成：人员的结构；明确的分工；专家的独立性；

3.专家的时间问题：

4.专家的费用问题：确定评价机构（3）内部评价组：

1.项目单位自评采取的主要形式；

2.主要问题：客观公正性如何保障？自评文件（抽查）、自评与他评相结合设计评价方案（1）1.设计评价方案:主要内容包括评价对象、评价目的、评价依据、评价指标，评价标准、评价时间安排、评价资料及有关工作要求等。茶叶深加工项目情况