加入WTO与地方立法

加入WTO与地方立法

我国已于20XX年12月11日正式成为世界贸易组织（WTO）成员。加入WTO，将对我国的政治、经济、文化和社会生活的各个方面产生巨大的影响，法律制度作为一个国家政治制度的重要组成部分，自然也不例外。本文试图就在WTO下的地方立法谈几点粗浅认识。

WTO的性质与确立的基本原则

WTO是在世界经济发展不景气、不平衡；新贸易保护主义盛行，严重影响、阻碍世界各国经济和贸易发展；区域经济组织大量出现并给世界贸易发展带来严重消极影响；《关税及贸易总协定》已不完全适应国际贸易发展需要的背景下诞生的。WTO是一个管理货物贸易、服务贸易和与贸易有关的知识产权保护等多边协议的国际组织。它主要处理政府行为，制定包括关税、配额、补贴或国营等贸易政策的规则。因此，WTO在一定意义上是规范影响进出口贸易的产品在本国市场竞争条件下的政府管理行为。也正因为如此，加入WTO被称之为“政府入世”。WTO的各项法律文件是世界上大多数贸易国通过谈判签署的，其内容涵盖国际货物贸易、服务贸易、与贸易有关的知识产权保护以及与贸易有关的投资措施等诸多领域，其目的在于制定一套确立各成员方的权利义务、活动规范和行为准则，并通过贸易政策审议机制，约束各国政府将其贸易政策限制在WTO协议框架内，力求为世界提供一个开放、公平、统一的多边贸易体制。

WTO所确立的基本原则主要有贸易自由化原则、非歧视待遇原则、透明度原则、公平竞争原则等。这些原则的精神贯穿在WTO的所有法律文件中，构成多边贸易体制的基础。

WTO规则对我国立法产生的影响

WTO所确立的贸易自由化原则，是指所有世界贸易组织成员方应限制和取消这一切关税和非关税壁垒，消除国际贸易中的歧视待遇，提高本国市场准入程度。其实质是要求各国政府放松对经济的管制，减少干预。体现在立法方面，就是要求各成员方取消或减少法律规范中对外国商品或服务贸易的限制措施。我国入世时已承诺并已实际大幅度减让关税，在非关税壁垒方面，逐步减少配额制和许可证控制，放宽外汇管制。但在对外贸易、外汇管理等相关法律、法规及文件中还有诸如对外贸易经营权限制、配额和许可证管理、贸易保障措施、服务贸易、外汇收支、原产地要求等方面的规定与WTO的要求尚存在一定距离。有关方面的立法尚需废止、修改或完善。

非歧视待遇原则包括最惠国待遇和国民待遇原则。对我国立法影响最大的莫过于国民待遇原则。国民待遇原则的含义是指一国在赋予本国境内的外国自然人和法人享有和承担权利和义务时应与本国的自然人和法人具有同等的待遇。我国在涉及外商投资的立法中，包括国家制定的中外合资、中外合作、外资法和各地方制定的有关法规和规定，在立法的指导思想上都突出了优惠待遇，在立法体制上实行内外有别的“双轨制”立法体例，直接造成内外资事实上的不平等地位，影响内外资的公平竞争。在对外商投资实行优惠待遇的同时，立法上还采用了国民待遇、超国民待遇与低国民待遇并存的方式。超国民待遇如税收优惠、进出口权、外汇优惠、经营管理自主权等方面。低国民待遇如限制外资投向、实行严格审批制、投资期出资比例、持股比率限制、国产化要求、贸易平衡要求等。这种立法上的超、低国民待遇并存的规定体现了我国经济转型时期的特点。20XX年我国已修改了中外合资、中外合作和外资法等法律、法规，但外商投资领域里的多层次立法以及若干内部规定和措施，其修改和废止还未完成。而且，我国调整的法律是以不同主体为对象分别立法的，如《全民所有制工业法》、《私营法》、《合伙法》、《独资法》、《公司法》、《中外合资经营法》、《中外合作经营法》、《外资法》等，地方立法中还有《个体工商户条例》、《股份合作制条例》、《私营条例》、《集体所有制条例》等。这些法律、法规在设立、登记、变更、经营管理、劳动用工、破产、终止等方面作了不同规定，造成内资间、内外资间的不公平待遇，都需要按WTO的规则进行修改。

透明度原则是指WTO各成员方一切影响贸易活动的法律、政策和措施都必须及时公开，以便各成员方政府和了解和熟悉，未经正式公布的规定不得实施，以减少贸易壁垒，降低交易风险，增加对法律、政策的可预见性、可计算性，使贸易主体清楚地预测到商业机遇和风险，从而实现鼓励投资、创造就业机会，使消费者充分享受竞争所带来的更多选择。这一原则是WTO各成员方维护正当权益，保持多边贸易体制在公开、公平、开放，无扭曲竞争基础上健康发展的重要保证。

透明度原则对我国立法的影响也是重大的。一是我国在立法上还须完善公布方式，特别是政府的规范性文件在公布方式上尚需解决公开性问题；二是立法过程的公开和透明度还需增强；三是必须解决“红头子文件”问题。我国除正式颁布的法律、法规外，以“红头子文件”出现的内部规定数量之多、范围之广、适用效力之大，是许多国家无可比拟的，也被世界认为是高度缺乏透明度国家。这些内部文件没有严格的定义，没有特定的制定程序和颁发机构，完全不符合“法”的特征，但却发挥着比法更大的作用。我国加入WTO前后，国家和地方虽然清理和废止了大批此类文件，但面对若干年积累的多达数十万的有关文件，清对地方立法提出了更高要求，它关系到我国在国际关系中的地位和信誉，并可能减少因法规、政策的不统一而引发的对我国政府的诉讼及对外贸易摩擦。在地方立法中，应当自觉地遵循法制统一原则，摒弃“地方观念”、“地方保护主义”。遵循法制统一原则，首先要做到不越权立法，凡属中央专属立法权限内的事项，没有授权，地方均不应立法。其次，应减少重复立法事项，没有地方确需特别规定的，一般不宜搞实施性的立法，以免造成规定及解释的不一致，形成立法上的侵权和冲突。三是地方立法的具体规范应不与上位法的规定及其精神相抵触，与其他法规相协调，避免互相打架、冲突。四是在行政许可、行政审批、行政强制措施设置上，应符合市场经济条件下政府职能的实现，必须遵循合法、合理的原则，不为平等竞争的市场主体设置更多的门槛，不一味迁就政府部门的“执法需要”。五是在行政处罚的违法行为、处罚种类及幅度设置上不突破行政处罚法的规定。

（五）坚持公开、公平、公正原则

WTO的透明度原则，要求地方性法规、规章和地方政府涉及对外事务的其他规范性文件都应是公开的，在法定的刊物上刊登的，并及时提供给我国有关部门备案审查或备查。目前，地方性法规和政府规章的公布已基本符合WTO规则的要求，但政府的规范性文件则需加大公开性的力度，并完善公布、备案程序。地方性法规的备案在立法程序上已有规定，但无论是全国人大还是国务院对地方性法规的备案审查都还处在一种备而不查的状态。即使提出意见要求地方修改，而地方未予修改的，全国人大和国务院也没有动用过撤销程序。政府规章的备案审查工作在地方开展的时间不长，目前是形式上的备案多于实质上的审查，使备案流于为适应WTO规则的要求，地方应加强这方面的工作，使备案审查成为保证法制统一的一种真正有效的手段。公开原则还要求立法程序上的公开，保证广大人民群众多渠道参与立法活动，反映他们的意见。地方立法中应扩大民主立法的渠道，包括广泛征求意见、公众参与旁听、召开论证会、听证会、登报公开征求意见等方式。公开是保证立法公平、公正的最好手段，也是防止立法腐败的一剂良方，它对提高立法质量，促进法的公平、公正有着重要作用。地方立法在程序的公开性上已作出了许多探索，但还需防止单纯追求形式而不重实效的作法，保证以程序的公开、公正促进立法的公正。

（六）坚持立、改、废相结合的原则

立、改、废是立法活动的重要形式。保证法制的统一和活力，地方立法必须重视立、改、废相结合。尤其在我国加入WTO的新形势下，法的清理、修改、废止应作为一项重要工作来抓。地方立法的前十年基本上属于计划经济时期，后十年属于计划经济向市场经济的转型期。前十年的立法带有浓厚的计划经济色彩，后十年的立法也或多或少地受计划经济的影响。很多规定既不符合我国建立社会主义市场经济的需要，也不符合WTO规则的要求。近一年来，为适应入世的需要，各地已加强了法规、规章、规范性文件的清理、修改、废止工作。但是，这项工作还存在自觉不自觉的阻力。一些明显不适应市场经济规律的立法，由于某些执法部门的需要，修改和废止工作提不上议事日程；一些修改的内容停留在表面上，而很多实质上不符合市场规律的规定得不到修改；一些与法律、行政法规有抵触的内容还保留在法规中。这些现象的存在与人们对市场经济的规律认识不足和对WTO规则的理解还不到位有关，与我国立、改、废的一些立法程序规定和体制有关，也与地方对法规的清理、修改、废止工作重要性认识不够有关。

我国加入WTO后只有三至五年的过渡期，某些行业只