论我国社会信用管理体系的组建

论我国社会信用管理体系的组建

在市场经济发展和健康运行方面，以及在全球化背景下参与国际贸易的情况下，中国必须发展信用社会、信用国家和信用经济的方向。建立健全中国的社会信用管理体系是最基本的工作。我国社会信用管理体系应在积极借鉴发达国家信用管理体系发展经验基础上,充分考虑我国国情,以政府为主导构建信用信息征集与信用评级体系,充分发挥市场机制作用构建信用服务体系,建立以个人、企业和政府信用制度为基础、以信用环境优化为条件的社会信用管理体系。一、信用体系的完善需要分散建立的信用信息系统目前我国政府在进行宏观调控及动员、支配资源等方面仍然发挥着举足轻重的作用,庞大而复杂的全国信用管理体系的建立,如果没有政府的规划、指导、支持与组织协调,是不可能在较短时间内完成的。而且在社会信用管理体系建立初期,需要较强的权威性,因为社会信用管理体系本身也存在信用问题,关键性的信用机构必须具有相当的影响力,要创造条件使社会公众充分信任信用机构提供的信用信息数据、评级报告和信用报告。从这种意义上看,我国社会信用管理体系建设应充分发挥政府的作用,借助政府的作用推动社会信用管理体系建设进程。单从信用信息采集角度看,信用信息采集涉及许多政府部门和行业,只有依靠政府组建权威而强有力的组织机构,才能保证信息机构依法有效地征集与整合信用信息,为广大信用需求者提供良好的信用信息服务。目前我国虽然在信用制度建设方面取得了一定成绩,但大部分都是某部门或地区根据自己的情况,采集相应的信用信息,推出适合自己的信用报告,其信用制度建设或多或少存在一定的问题,且执行过程中难免存在对自身利益的保护。如2002年底,我国银行信贷登记咨询系统就实现了全国联网查询,初步建成了全国统一的企业信贷数据咨询系统,90%左右的企业信贷信息均能通过该系统查阅。此后,个人信用数据库也开始建立,2006年1月全国个人信用数据库正式运行,并在全国范围内实现联网,全国金融机构个人消费贷款90%的信用记录已经入库。但总体来看,银行系统的信用信息侧重于企业和消费者个人信贷方面的信用信息,其他方面的信用信息相对缺乏。与银行系统相对应,工商管理总局、财政部、商务部、税务总局、海关甚至法院等部门也都建立了各自的信用信息系统,只是侧重点各不相同。在地方信用信息制度建设方面,北京、上海、浙江、武汉等省市都进行了具有地方特色的有益探索。分散建立的信用信息系统需要整合与统一,在信用信息资源整合方面,中国人民银行、商务部呼声最高,但考虑到它们的部门利益倾向及下设机构的权威性,很难当此重任,因为在我国,机构的权威性、影响力、协调力与机构的级别密切相关。因此,有必要建立一个独立的全国性社会信用管理机构,以推动我国社会信用管理体系的建设。这个独立的全国性社会信用管理机构可称之为国家信用管理总局,作为一个部门直接隶属于国务院,由国务院直接领导,以保证国家信用管理总局的权威性,使之在全国信用管理体系规划与信用政策的制定、组织实施,尤其是信用信息整合方面,便于同国务院各部委进行沟通和协调,增强其对整个信用体系的领导权与调控能力,更好地解决信用管理体系建设过程中出现的各种矛盾和问题,确保信用管理体系建设工作顺利推进。在强化和集中国家信用管理总局职能的同时,要充分发挥和利用各部门、各地方及各行业协会已有的信用管理基础与信用资源,调动多方面积极性,巩固信用管理体系的基础。目前,中国人民银行、工商管理总局、税务总局、财政部、商务部、国家发展和改革委员会等国务院职能部门在各自所辖的系统内管理相应的信用活动,并出台了许多各系统内部适用的信用管理规则与实施办法。国家信用管理总局要在继承的基础上加以集中和提升,在建立统一、全面、权威的信用信息检索平台前提下,对全国所有的信用信息征信机构、信用评级机构、信用服务机构及信用行业协会等进行统一管理,并建立健全社会信用行业规范,在保持信用管理制度连续性的同时,提高信用管理体系建设效率。国家信用管理总局建成后,各部门现有的信用机构经过一定改造后仍然存在,作为部门或行业的信用信息系统发挥作用,在业务上接受国家信用管理总局的指导,在社会信用建设方面遵循全国一盘棋的原则,其主要作用在于为国家信用管理总局建立全国统一的信用信息检索平台提供信息来源。信用信息检索平台的建立是基础性工作,也是开展其他信用业务的前提,在这方面由国家信用管理总局牵头并负责,可以体现国家对信用管理工作的重视程度和主导作用。为确保国家社会信用管理制度建设的顺利进行以及对信用机构的监督和管理,国家信用管理总局可在各省市建立相应机构,负责各地的社会信用建设与规划,使之与全国信用建设原则保持一致。二、社会信用管理机构的职能国家信用管理总局必须发挥自身在社会信用管理体系建设中的作用,明确自己的职能,并将之落到实处。1.尽快完善我国社会信用管理的法律法规在我国现有体制下,全国人民代表大会负责制定和颁布各项法律法规,但国家信用管理总局有义务向全国人民代表大会提议制定与社会信用管理体系有关的法律法规,并组织专家提出详细的建议,提交全国人民代表大会审议和批准。相关法律法规颁布后,国家信用管理总局也有义务对法律法规作出详细的解释,并依据相关法律法规制定实施细则。在这方面,国家信用管理总局的任务十分艰巨,因为从某种意义上说,我国社会信用管理体系建设落后的主要表现就是我国社会信用方面的法律法规不健全。完善的法律法规是社会信用管理体系建设的前提,可使该行业相关机构和人员了解自身所应遵守的行为准则,有法可依。在这方面,国家信用管理总局首先需要对相关部门现有的信用管理规章制度进行审核,重点对其保护部门利益、有碍信用信息社会化共享与使用的内容进行更正,在征询信用行业实践工作者意见基础上,将其中合理的成分转化为将来信用管理法律法规的组成部分。在此基础上,全面考察和借鉴发达国家信用管理实践经验,结合我国国情,尽快制定并完善我国信用管理法律法规体系。另外,在我国社会信用管理体系建成并运转后,国家信用管理总局还要结合社会信用管理体系运转的实际,随时修订相关法律法规,使之更具针对性。2.国家信用管理管理系统的社会信用体系建设社会信用管理体系是一个复杂的系统工程,其建立完善的一个重要前提就是提高社会公众的信用意识,使公众了解信用对个人及企业经济活动的作用,激发各部门建立社会信用管理体系的积极性和主动性。这就需要在全社会范围内利用网络、电视、广播、报刊等各种传媒手段广泛开展信用宣传,而国家信用管理总局必须当仁不让地承担起社会信用管理体系倡导者的角色,为社会信用管理体系建设做好充分的准备。为顺利开展社会信用管理体系建设,还要在全国范围内对征信数据的获得、整合、使用,计算机的联网与信用信息的传播,信用机构的资质、设立与运行,信用行业的监督与管理,信用行业法律的制定与执行等各项工作进行统一规划。特别是在现有信用信息整合方面,既要考虑现有信用信息的实际情况,又要考虑信用信息在社会信用管理体系中的作用以及信用社会长远发展的要求。此外,社会信用管理体系建设必须有一个启动机构,该机构的作用在于率先开始全国范围内社会信用管理体系的建设,在较为重要且难度较大的环节扶持相关机构的工作,通过资金、政策等其他措施给予必要的支持,甚至以国家直接出资、直接管理的形式建立和运行相关信用机构,使社会信用管理体系建设的整体推进符合既定要求,更好地推动社会信用管理体系整体目标的实现。3.制定行业行为规范社会信用管理行业是一个比较特殊的行业,它不仅仅针对企业和消费者的信用,其本身也存在一个信用问题,即社会公众及相关单位对该行业内部信用机构的信任。如果该行业的信用机构没有获得企业和消费者的信任,其他环节工作做得再好,社会信用管理体系建设也是失败的。另外,社会信用管理行业涉及众多消费者和企业的信用信息,而这些信息对消费者和企业非常重要,如果任其在社会上泛滥,势必会造成许多社会问题。因此,很有必要针对社会信用管理行业制定详细的行业行为规范,对信用信息征集的主体和程序、信用信息的披露和传播、信用信息的使用及其他信用服务机构的行为进行系统规定。信用信息行业的行为规范直接影响着信用行业的整体发展,如我国追账行业曾经存在的诸多不规范行为,直接导致商账追收这种在美国等发达国家发展得非常规范、成熟的信用服务行业在我国停滞了相当长的时间。1995年和2000年,国家工商行政管理总局、公安部、原国家经济贸易委员会等曾两次发布通知,禁止在我国成立和开展商账追收业务,其原因就在于社会上存在各种黑社会性质组织及某些地方执法部门公开利用非法手段追收欠账的现象。直到2006年4月,国家劳动和社会保障部就业培训技术指导中心发布了商账追收职业培训的新项目,确立了商账追收师的合法地位,这个行业才被国家承认。制定信用行业规范的主要目的在于防止引进国外信用服务领域成熟做法时,因普通公众理解上的偏差及对某些环节关键规定的故意忽视而导致行业混乱的状况。4.加强信用行业自律任何行业都会存在某些无视法律法规与行业规范的单位或个人,都会存在某些不规范的行为,这些不规范的行为就像木桶原理中最短的木板一样,决定着该行业发展的成熟程度。信用行业是一种特殊的行业,该行业失信行为的影响远比消费者个人或企业失信行为的影响大得多,其性质与司法部门违反法律是一样的。如果说信用管理行业中不良信用惩戒机制主要针对企业和个人的失信行为,那么对信用行业的监督所针对的就是信用行业内部的失信行为。可以说,对信用行业的监督比不良信用惩戒机制更为重要,这是我国社会信用管理体系建设的关键,对某些重要的信用环节,必须实行严格的资格认定与市场准入制度,针对违反相关法律法规与行业规范的信用单位和个人制定详细的惩罚措施。这方面应当遵循的原则是,必须将违反法律法规的行为与具体人员联系起来,即使这种行为是单位行为,也要将处罚落实到相关负责人和责任人,必要时采取严厉的市场禁入措施,剥夺其在信用管理行业从事任何活动的权利。这一点在社会信用管理体系建设初期尤为重要,要制定完善而严厉的法规,将信用行业的失信行为杜绝于萌芽状态,对有关单位和个人起到强大的警示作用。5.与高等院校合作,扩大信用管理专业人才的培养社会信用管理行业的发展最终取决于社会公众的信用意识和信用行业从业人员的素质。国家信用管理总局有责任组织专家在全国范围内宣讲信用方面的专业知识,使信用意识渗透到社会生活的每个环节,提高企业和个人信用管理方面的业务能力。此外,还应在高等院校广泛开设信用管理专业,系统传授信用管理专业知识,为信用管理行业输送专业人才。美国信用行业的发达与其信用教育的发达存在密切关系。美国一些大学开设了为大中型企业信用管理部门、消费信贷基金、商业银行、专业信用管理公司、企业管理顾问公司等培养专业化人才的信用管理专业课,形式多样的在职培训也非常普及,而且一些大型信用管理公司和专业协会还提供信用管理方面的函授课程。目前,我国高等院校设立信用管理相关专业的院校还不是很多,影响了信用管理专业人才的培养。国家信用管理总局应与教育部门合作,鼓励高等院校设立信用管理专业,并有选择地在师资、政策、资金及学生就业等方面对某些重点高校给予必要的支持。还可设立信用管理方面的基金,资助信用管理方面的专项课题,鼓励在该领域进行开创性研究。由于我国信用管理方面的研究刚刚起步,师资力量还很薄弱,课程设置方面也缺乏必要的经验,国家信用管理总局应发挥自身调配资源的能力,组织专家到全国高等院校进行学术研讨活动,为高等院校培养信用管理方面的师资提供必要条件,并将有志于信用管理且有潜力的中青年教师送到国外的信用管理部门或机构以及相关高等院校,系统学习信用管理专业理论与实践知识。此外,国家信用管理总局还可开展信用管理方面的职业教育,培养该领域的初级人才,以满足信用管理领域对人才的应急之需。三、社会信用体系的内涵广义而言,社会信用管理体系包括道德规范体系、法律规范体系及信用信息征集、评级、服务体系与不良信用惩戒机制。但严格来讲,道德规范体系、法律规范体系与不良信用惩戒机制是社会信用管理体系运行的环境,狭义上的社会信用管理体系只包括信用信息征集、评级、服务体系。本文主要从狭义角度论述我国社会信用管理体系的基本内容。1.建立健全信用社会相关的法律法规在我国社会信用管理体系建立初期,信用信息征集环节的政府主导非常必要。这一方面可确保信用信息征集工作顺利、规范进行,且不影响公众利益;另一方面也有助于提高我国社会信用管理体系建设的效率。信用信息征集范围及披露和使用程序的确定是社会信用管理体系的一项非常重要的内容。在信息征集范围方面,一要明确界定可以公开使用的信用信息以及公众隐私信息的范围,在不影响公众正常生活与基本利益的前提下,将尽可能多的信用信息快速、准确地收集起来。此外,还要明确国家秘密的范围,界定政府行政公开与保护国家经济安全的界限,原则上所有政府部门拥有的相关企业及个人的信用信息都要公开(属于保密内容的例外),政府对拒绝提供信息者负有举证责任,且要求其必须提供拒绝的理由,还要界定企业商业机密与一般信息的界限,这是建立信用社会的基本前提。二要以法律的形式规范信用信息的取得与使用程序,制定严格的行业规则与自律要求,规范信息管理,即对于那些不宜在全社会公开的信用信息,也应有一套获得与使用的规定。信息数据开发方面的立法应明确信用数据的开放程度,可公开开放及能够通过一定的正规方式和渠道获得的信息应尽快开放,以增加社会信用信息的透明度。对于消费者个人信用信息的采集和共享,应有相关法律约束,对消费者个人信用信息的采集和公开应采取相对审慎的态度。这些工作由政府完成,可提高信用信息征集的权威性,有利于信用社会建设。在信用信息征集环节,由政府主导成立相应的信息征集单位也是必要的。因为在信用社会,信用单位自身的信用非常重要,如果信息征集单位的信用不足以让相关政府部门、企业及消费者放心地提供信用信息,信用社会建设将很难进行。此外,整合并协调目前存在的信用信息工作,由政府主导建立信用信息征集单位,可以比较顺利地推进,因为政府主导的信用信息征集单位在一定程度上意味着政府信用对信用信息征集单位的担保,在我国目前的社会环境下,这是最高形式的担保,可加快信用信息征集工作的进程。而且以政府主导的方式建立信用信息征集单位,有利于信用信息的标准化和规范化,督促相关单位遵守信用信息行业的行业守则并进行自律,严格信用信息使用程序,在建立统一的信息检索平台等方面也能起到事半功倍的效果。对信用信息内容进行统一规定,还有利于以此为基础的信用评级和信用报告的撰写,而对信用信息征集与管理的规定则确定了信用信息征集与管理的方式、规范和程序,从源头上保证了信用信息的来源,这是信用行业进一步运作的前提。信用评级作为社会信用管理体系的重要环节,连接着原始的信用信息和信用报告,关系着信用信息运用的质量,关系着信用报告使用单位和个人的利益,同时信用评级报告的质量和应用情况在一定程度上标志着信用社会发展的程度。在社会信用管理体系建立初期,如果对信用评级以市场化方式运作,难免会出现信用评级混乱的状况,导致信用报告的使用单位与个人无所适从,最终影响信用社会建设,且对信用评级机构的监管难度也较大。为保证信用评级的权威性与可信性,防止任意进行信用评级现象的发生,在信用评级环节也应以政府主导的方式建立相应的评级机构,以统一的标准向社会提供真实、可靠的信用报告,促使社会尽快形成信用观念,加快信用社会建设的速度。2.信用服务业市场化运作是现代社会信用体系的基础严格来讲,社会信用管理体系中所有信用机构从事的业务均属于信用服务,其中也包括信用信息征集和信用评级,但鉴于信用信息征集与信用评级在信用管理体系中的基础地位,本文将之独立出来。这里的信用服务业务指利用信用信息及其产品从事的商业业务。尽管我国信用信息征集与评级水平不高,但已经有了相应的机构并开展了一些业务,而我国信用服务业水平更低,有的领域甚至还没有开展业务。因此,我国社会信用管理体系基本框架构建完成后,必须大力发展信用服务业。在美国等发达国家,信用服务业发展水平很高,业务种类繁多,商账追收、信用保险、保理、信用担保等信用服务都得到了普及。信用服务业是利用信用报告等信用产品为客户提供服务的行