地方政府隐性债务的认定标准和范围

地方政府隐性债务的认定标准和范围2014年以来，随着财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金【2014】76号）及《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金【2014】113号）等文件的出台，PPP模式迎来了爆发式发展。但自财政部《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金【2019】10号）出台后，PPP模式逐步进入平稳和冷静阶段。PPP模式虽然没有国家层面的法律和行政法规支撑，但在过去的几年间，确实为国内基础设施领域的政企合作模式创新、项目投建营一体化效率与质量的提升、基础设施适度超前等方面做出了巨大贡献，PPP模式是从项目立项、实施主体确定、实施方案编制与报审（物有所值评价、财政承受能力评价）、招投标、投资协议签订、项目公司组建等方面具有一套严密的指导性体系的项目模式类别。那么合规的、入管理库的PPP模式是否会涉及地方政府隐性债务？首先，要看PPP领域的两个重磅政策：《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》财经〔2019〕10号文；财办金〔2019〕40号文—《关于梳理PPP项目增加地方政府隐性债务情况的通知》，主要内容梳理如下：1.健全制度体系，明确“正负面”清单，明确全生命周期管理要求，严格项目入库，完善“能进能出”动态调整机制，落实项目绩效激励考核。“入库”不是“一劳永逸”，“入库”也不是“保护伞”。2.属于公共服务领域的公益性项目，合作期限原则上在10年以上，按规定履行物有所值评价、财政承受能力论证程序；社会资本负责项目投资、建设、运营并承担相应风险，政府承担政策、法律等风险；3.建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，不得通过降低考核标准等方式，提前锁定、固化政府支出责任；4.政府方签约主体为政府、机关或事业单位，不得为地方国有企业或融资平台，对于多级政府联合实施的项目，务必注意各级政府统一授权、“两评一案”各级决策、预算各级审批等程序合法合规。5.财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目。按照“实质重于形式”原则，污水、垃圾处理等依照收支两条线管理、表现为政府付费形式的PPP项目除外；财政支出责任占比超过5%是指当地政府存量项目全周期内任一年的财政支出超过其一般性财政支出的5%。存量项目是指已纳入PPP综合信息平台项目管理库，且PPP项目合同已签订的项目。未达到以上条件的为新项目。6.采用公开招标、邀请招标、竞争性磋商、竞争性谈判等竞争性方式选择社会资本方；取消了政府付费项目的单一来源采购方式。7.严格控制项目投资、建设、运营成本，加强跟踪审计，全国人大法工委对《关于申请对规定“以审计结果作为建设工程竣工结算依据”的地方性法规进行立法审查的函》的回函，明确：审计结果不能作为工程竣工结算依据。按照《审计法》规定。审计是审计机关与被审计单位之间的行政关系，不是被审计单位与其合同相对方的民事合同关系。因此审计结果对承建单位并无约束力，也不影响建设单位与承建单位签订的合同效力。即国家审计机关出具的审计报告不能作为工程款结算的依据。跟踪审计是一种折中行为，社会资本更应把财政评审当作审计的一部分对待，将过程跟踪审计纳入合同条款。8.对于规避上述限制条件，将新上政府付费项目打捆、包装为少量使用者付费项目，项目内容无实质关联、使用者付费比例低于10%的，不予入库。对于本身为可行性缺口补助项目，使用者付费比例天然较低的公共产品，不适用于此处“10%”的限制。9.每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任，不超过当年本级一般公共预算支出的10%。新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出。（这也是为什么城镇综合开发类PPP项目都在向ABO和片区开发转变的根本原因）建立PPP项目支出责任预警机制，对财政支出责任占比超过7%的地区进行风险提示，对超过10%的地区严禁新项目入库。运营补贴支出是指项目运营期内的全部可行性缺口补助或政府付费，而非仅对项目运营部分的补贴。10.为保证项目的可行性，很多项目采取设立保底流量的方式，由此也引起很多地方政府将设立保底流量认定为政府承诺固定回报或保障最低收益。实际上，保底流量的本质是保证项目的可行性，不能视为固定回报或保障低收益，但保底流量应与绩效考核挂钩。同时需要关注保底的量化标准是否符合政府与社会资本合理分担风险的内涵，政府过度承担风险无疑也是要涉及承诺固定回报和资方政府隐性债务。11.各级财政部门要将规范运作放在首位，严格按照要求实施规范的PPP项目，不得出现以下行为：（1）存在政府方或政府方出资代表向社会资本回购投资本金、承诺固定回报或保障最低收益的。通过签订阴阳合同，或由政府方或政府方出资代表为项目融资提供各种形式的担保、还款承诺等方式，由政府实际兜底项目投资建设运营风险的。（2）本级政府所属的各类融资平台公司、融资平台公司参股并能对其经营活动构成实质性影响的国有企业作为社会资本参与本级PPP项目的。社会资本方实际只承担项目建设、不承担项目运营责任，或政府支出事项与项目产出绩效脱钩的。（3）未经法定程序选择社会资本方的。未按规定通过物有所值评价、财政承受能力论证或规避财政承受能力10%红线，自行以PPP名义实施的。（4）以债务性资金充当项目资本金，虚假出资或出资不实的。（5）未按规定及时充分披露项目信息或披露虚假项目信息，严重影响行使公众知情权和社会监督权的。12.政府发债募集的资金、保险资金和PPP基金是最为可行的项目资本金来源，但PPP基金和保险资金对项目本身的收益条件和所在地经济发展水平要求较高，因此，审慎选择项目仍是引资成功与否的关键。综上，合规的、在库的PPP项目，如果在实施过程中发现违背上述红线要求的情况，同样会被认定为不合规的PPP模式，甚至被认定为地方政府隐性债务。在库的PPP项目涉及隐性债务的情况如下：▌项目全生命周期的政府全部支出责任全部要纳入《财政承受能力论证报告》中，包括或有的支出责任，否则就涉及在法定预算之外，由财政资金来承担债务。▌社会资本承担的市场化风险过低，相当于变相由政府为社会资本方的资本金回收、投资收益进行兜底，比如保底量的设置是否合理、公允，实操中很难去量化这一标准，也跟物有所值评价的论证体系是否科学合理有直接关系。▌项目风险分配机制方面，根据风险由最适宜的一方承担的原则，将风险在政府和社会资本之间合理分配。政府主要负责土地获取、审批风险、法律法规和政策风险，项目投融资、建设和运营等风险主要是由社会资本来承担。可行性缺口补助项目的收入风险应由双方共担。不可抗力由双方共同承担。如果在项目实施过程中，政府过度承担了本该由社会资本承担的风险（更有利于社会资本承担的风险），并因为该风险的承担导致形成了政府未来的滞后的、固化的、甚至是超预算的支出事项，极有可能被认定为隐性债务。▌其他的不符合10号文和40号文的情况。▌其他与招投标、政府采购、土地管理、预算管理等领域政策法规相违背的情况。PPP领域之外的隐性债务界定2017年8月，时任财政部部长肖捷在第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议上做《国务院关于今年以来预算执行情况的报告》，对隐性债务定性为:“地方政府违法违规或变相举借”。在2017年12月举行的全国财政工作会议上，提出“坚决制止违法违规融资担保行为，严禁以政府投资基金、政府和社会资本合作(PPP)、政府购买服务等名义变相举债”。《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预[2017]50号文)，地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源，不得利用政府性资源干预金融机构正常经营行为。金融机构为融资平台公司等企业提供融资时，不得要求或接受地方政府及其所属部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供担保。地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保，不得承诺为其他任何单位和个人的融资承担偿债责任。地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金，严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债，除国务院另有规定外，地方政府及其所属部门参与PPP项目、设立政府出资的各类投资基金时，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益，不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（27号文），对地方政府隐性债务规范性定义为地方政府在法定债务预算之外，直接或间接以财政资金偿还，以及违法提供担保等方式举借的债务。2021年4月7日，国务院新闻办举行发布会，财政部部长助理欧文汉在谈及地方债改革时介绍，“十四五”时期，财政部将完善政府债务管理体制机制，完善常态化的监控机制，决不允许通过新增隐性债务上新项目、铺新摊子。同时，硬化预算约束，严禁以企业债务形式增加隐性债务，严格落实政府举债终身问责制和债务问题倒查机制。持之以恒防范化解隐性债务风险。坚决遏制隐性债务增量，对各类新增隐性债务行为，发现一起、查处一起、问责一起。回想2020年12月中旬，中央经济工作会议中也明确强调了“抓实化解地方政府隐性债务风险工作。”《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》（银保监发[2021]15号），不得以任何形式新增地方政府隐性债务。银行保险机构应严格尽职调查，提供融资应符合以下要求：一是不得违法违规提供实际依靠财政资金偿还或者提供担保、回购等信用支持的融资。二是不得要求或接受地方党委、人大及其常委会、政府及其部门出具承诺或担保性质的文件，包括但不限于决议、会议纪要、协议、各类函件等。三是不得要求或接受以机关、事业单位、社会团体的国有资产为相关单位和个人融资进行抵押、质押以及以售后回租、售后回购等的方式变相抵押、质押。四是不得要求或接受以政府储备土地或者未依法履行划拨、出让、租赁、作价出资或者入股等公益程序的土地抵押、质押。不得提供以预期土地出让收入作为企业偿债资金来源的融资。五是参与政府和社会的合作（PPP）、政府投资基金、购买服务等，不得约定或要求由地方政府回购其投资本金、承担其投资本金损失、保证其最低收益，不得通过其他明股实债的方式提供融资及相关服务。六是不得将融资服务作为政府购买服务内容。七是企事业单位在本行、本公司存量地方政府相关融资，已经在抵押担保方式、贷款期限、还款方式等方面整改合格。八是不得以其他任何形式新增地方政府隐性债务。健全新增隐性债务发现机制。银行保险机构应在合同中约定，一旦发现客户违规新增地方政府隐性债务将终止提供融资，已签订融资合同的终止提款，同时及时将有关情况报告相关监管机构。以上通过有关隐性债务的相关文件梳理，总结一下，涉及以下内容的，极易被认定为隐性债务