公共财政的效率与管理

公共财政的效率与管理一、公共财政的效率公共财政的效率作用可以从下面几个方面来概括：(1)公共财政从企业部门取走的资源和要素的总量应是最适当的，从而保证整个社会资源总体在企业部门和公共部门之间形成最佳配置状态；(2)公共财政在从企业部门取走收入的过程中，不应改变它们的原有市场相对价格，避免引起市场活动的扭曲而损害它们的市场效率；(3)公共部门在安排使用归自身支配的那部分资源的效率性。这些问题实际上是恰当地确定财政收入占GDP的比重，并正确地安排财政支出，使公共财政能有效地弥补市场失效，为市场运行创造适合我国经济发展水平的外部条件，以提高整体资源配置效率。任何财政分配，都引起社会资源和要素的流动，改变着它们的配置状态，既可能提高资源配置的效率，也可能损害效率。因此，任何财政分配都有一个提高资源配置效率的问题。然而，公共财政作为一种特定的财政类型，它有着与其他财政类型不同的特点，从而在有效配置社会资源问题上，也有着自身的不同作用特点。1、公共财政与资源配置的总体效率人们的经济活动首先的和基本的是资源配置问题，正是对资源配置更为有效的追求．决定了我国必须进行经济体制改革，必须从计划经济向社会主义市场经济转化。具体到财政问题，也正是社会资源配置中的失效问题要求公共财政的存在。所以，公共财政的首要任务，很自然地是资源的有效配置。在市场经济条件下，众所周知，是由市场机制起基础性资源配置作用的。这就意味着全社会大部分的经济活动和基本的经济运行过程，是由市场机制决定的，是由市场价格引导的。这是市场经济中资源的市场配置部分。但是，在市场经济中，市场机制又不是万能的，它天然地不可避免地存在着或大或小的市场失效状态。在市场失效的范围内，如前所述，市场机制是无法有效配置社会资源的，而只能以计划的、行政的手段加以配置。这是市场经济中资源的政府配置部分。这部分资源配置是为社会再生产或者说是为市场经济运行提供必不可少的外部条件，并且在一定程度上直接或间接地影响着市场资源配置的效率。作为市场经济，不管是社会主义的还是资本主义的，它都必须由这两个部分共同组成。这两个部分在社会总资源配置中所占比重是此消彼长的，因而适当地确定两者所占的份额，对于资源配置的总效率是十分重要的。近20年来经常谈论的财政收入占国民生产总值的比重问题，以及由于该比重的过低所引发的一系列问题，说到底都是有关资源配置的总体效率问题。社会资源从总体上看，总是由市场机制和计划机制在分工的基础上协作而形成有机统一的配置体系的。在西方市场经济的自由放任阶段，市场机制的配置占整个社会资源配置中的绝大部分，但随着向垄断阶段的转化，政府对资源配置所占的份额急剧扩大。我国从计划经济向市场经济转化之后，是不可能形成自由放任的市场经济状态的，兼之我国经济相对落后，需要政府更多地干预支持以赶超世界先进国家，这些都将决定我国由政府以计划和行政手段所配置的资源份额，远大于西方市场经济。正因如此，探讨我国公共财政的资源配置作用问题，对于我国的社会主义市场经济来说，更为重要。对于市场经济的由市场机制配置的部分，是以企业和个人为主体来开展活动的。此时的企业和个人是依据市场价格的引导，在追求自身的市场赢利最大化的目标下，去安排使用归自己支配和使用的资源和要素的，这就形成了资源的市场配置的结果。对于我国的社会主义市场经济来说，除了企业和个人外，市场资源配置的主体还有国有资本财政。作为资本所有者，其行为以追求赢利为目的。然而作为政府进行的分配，又具有追求宏观赢利的特点。但国有资本保值增值是通过市场平等竞争过程实现的，而不能依靠政府的行政手段和行政权力去获得，从而国有资本财政的活动也必须遵循市场价格信号的引导，这就决定了其行为的市场配置资源的本性。市场经济的计划配置的活动主体，只能是公共财政，只能是处于社会管理者身份上的政府。作为社会管理者的政府，它凌驾于全社会的经济组织和个人之上，依靠其拥有的政治权力，即依靠政权的权威去干预和纠正企业和个人的行为与活动过程，其中包括强制性地纠正和规范它们的市场行为和活动过程。相反，从企业和个人来看，市场竞争具有平等的性质它们相互之间尽管存在着经济实力的大小差异，但它们的政治地位却是必须平等的，谁也不具有特殊的政治力量，去强制性地改变其他企业和个人的市场活动行为。这样，当由于自身利益的引导而市场价格无法正确发挥作用而导致市场失效状况发生时，任何企业和个人都无权无力去纠正和克服这类失效状况。反过来，由于纠正市场失效的同时也就是提供公共产品的过程，公共产品的“免费搭车”性质，决定了单个企业和个人谁也不会去自愿参与公共产品的提供，这种由于盲目追求自身私利而产生的短视行为，也决定了资源的非市场配置行为，只能由公共财政来进行。这样，就形成了与企业和个人相对立的，按非市场方式活动的公共财政主体。企业(个人)主体和公共财政主体的活动，分别形成了市场经济中的企业部门和公共部门，尽管它们是按不同的资源配置方式，在不同的范围领域内履行着各自不同的职责，但又依托于市场形成了有机统一体：(1)公共部门所需的资源和要素，是从企业和个人购人并消耗所需的人力和物力的；(2)公共部门的转移性支付，也将影响企业和个人的市场需求能力(3)公共部门的收入，是从企业和个人以税收形式取得的，也影响企业和个人的市场需求量；(4)公共酃门的货币收支行为，是以市场所形成的价格水平为基准展开的；(5)公共部门的存在和开展活动，从根本上看必须遵循市场效率准则。总之，依托于市场的资源和要素在企业部门和公共部门之间相互流进流出，形成了统一的市场经济。然而，在企业部门和公共部门的既相独立又相交叉的资源配置活动中，从两者的关系看，企业部门处于被动的地位，而公共部门处于主导的地位：(1)公共部门所需的资源，是从企业部门取得的，一旦税法被通过，企业和个人必须依法纳税，它表现为公共部门对企业部门财力的获取，并且是在政治权力的强制下完成的。相反，公共部门也通过转移性支付将自己已获得的财力转给企业部门，但此时仍是由公共部门主动进行的，是公共部门履行自身职寿的结果．而非企业部门拥有权威性所致。(2)公共部门以非市场方式活动，能够干预企业和个人的市场行为，只要它们的市场行为难以形成正确的市场价格信号，就必须由公共部门以非市场方式介入。相反，企业部门只能以市场方式在市场有效运行的范围内活动，它无法以自己的等价交换方式去改变公共部门的活动状态。(3)尽管从根本上看，企业和个人的市场活动对公共部门起着决定作用，但企业部门的意志只能通过政治程序传达给公共部门，通过政治程序要求或者强迫公共部门的行为符合自己的利益和要求。这样，此时从资源配置的角度看，市场机制仍然无法改变计划机制的行为及其结果，而只能通过政治程序才能做到这点。从直接的意义上看，这种社会资源总体配置上的公共部门主动，而企业部门被动的状态，导致了公共财政在整个社会资源配置上的积极主动能力。公共财政能否适度地集中并安排使用社会资源，就直接决定了社会资源总体配置是否具有效率性。过多或过少的公共财政的资源配置，就意味着企业部门的相应的过少或过多的资源配置，这本身就是资源配置低效的表现。当然，在市场经济条件下，市场机制的基础性作用终将会发生，市场效率准则也最后会起作用，但这要以经济过程的运转并通过破坏性的表现，来强制地最终实现两部门之间的社会资源的有效配置。然而，这并不能保证公共财政在短期内，在每年的预算活动中都天然地做到这点。各政权机构及其成员扩充自身权力的欲望，在他们的主观意志支配下，其财政行为都可能出现违背客观市场效率准则。所以，在两个部门之间合理地分配资源，是作为社会管理者的政府制定财政政策的重要任务之一。作为主动的一方，公共财政有效配置资源的作用的首要内容，就是确保整个社会资源总体配置的有效性。当前我国财政尽力提高科技、教育的支出，增加通讯、铁路交通等基础设施的投入，正是着眼于提高资源配置总体效率的例证。这一任务市场经济本身是无法自动完成的，因而是公共财政效率作用特有的内容。2、中性的公共财政公共财政的活动，不应导致市场机制配置社会资源的低效性。或者换句话说，不应扭曲市场自身的有效运行过程，这就是公共财政的“中性”的含义。具体地说，在市场经济条件下，市场机制发挥着基础性配置社会资源的作用，由于企业和个人市场平等竞争的需要，客观上要求政府和公共财政不扭曲它们的平等竞争过程，不破坏它们的平等竞争条件。数百年来，西方的政府和公共财政也确实是这样做的，古典经济学将当时的财政称为“中性”财政，既是经济理论顺应客观经济要求作出的结论，也是客观经济现实的一种反映。这是公共财政的效率作用的第二个内容，即公共财政在自身的活动中应确保整个社会资源总体在企业和公共两大部门之间有效配置的前提下，对于归企业部门支配的资源，公共财政的作用应是中性的，不应损害其市场效率。市场经济的市场配置部分，由企业和个人为主体，按市场价格信号指引而开展着自由竞争，似乎公共财政无法扭曲它们的市场配置资源的过程和结果。其实不然，由于公共财政是通过从企业部门取得所需的资源和要素来展开活动的，并且公共财政是以非市场方式来完成这一活动的，因而公共财政的活动过程，是其非市场方式与企业和个人的市场活动直接对换的过程，这就具有着损害市场平等竞争条件的可能性。从税收来看，即使它从企业部门取走的资源和要素的总量是适当的．也可能由于税收形式的不恰当而产生损害市场效率的结果。公共财政对企业和个人征税时，取走了它们的货币收入，实质上是减少了它们市场竞争活动获得的收益，或者说是增大了它们市场竞争活动的成本费用。企业和个人的市场活动是以自身利益、自身收获最大化为目标的，市场价格之所以能起着引导它们的市场活动的信号作用，是由于企业和个人的市场收益，都是经由市场价格获得的。税收改变着企业和个人的市场收益结果，这就直接影响着它们的市场活动的净收益预期水平，从而影响着它们的市场行为。如果既定的税收制度对各个企业、个人的任何种类的市场活动的税收负担都是一致的，那么引起它们的净收益预期水平的减少是一样的，则不会引起不同的企业和个人的不同的市场活动的实际相对价格的变化，也就不改变它们的市场行为，不导致市场效率的任何损失。当然，这仅是一种理论上的假设和希望，在实际生活中，尤其是在现代复杂的社会经济活动所决定的复合税制下，税收不产生任何效率损失是不可能的。从公共支出来看，它在对市场效率的影响上与税收有所不同。税收必须与企业和个人的市场行为直接发生联系，因而必然直接作用于企业和个人的市场行为。公共支出则作为政府对自身已掌握的资源的运用，是政府对社会资源非市场配置的直接体现，它并不与企业和个人的市场行为直接发生联系，尽管它提供了市场正常运转所需的外部条件，而是间接联系着它们的市场行为，对企业和个人的市场活动有着重大影响。这样，公共支出的“中性”表现，就不是对企业和个人形成公平负担的问题，而是不应安排市场赢利性投资的问题。在市场经济条件下，具有正常市场赢利能力的活动，也就是能参与市场平等竞争的活动，是能在市场价格信号引导下有效地配置着社会资源的活动。因此，公共财政如参与赢利性投资，那是与公共财政的存在本性相违背的。由于公共财政本身是按非市场方式取得财力的，这样，它安排的投资从根本上看，都不可能是市场机制引导下的资源配置活动，因而产生效率低下是极为可能的。更有甚者．公共财政与国有资本财政不同，它是以非市场方式为手段取得收入的，这就突破了市场运营中风险与利益对称这一条件的束缚，必将产生市场正常秩序的紊乱结果：(1)它的投资是一种“无本生意”。在市场活动中，人们是作为自身的资源所有者而开展活动，并凭以取得收益的，而公共财政则是通过税收取得他人的资源来开展活动的。这样，企业和个人的市场赢利性活动首先遇到市场机制约束，就是自身投资能力的约束，公共财政的非市场方式直接否定了市场的这一约束，因而公共财政安排赢利性投资，就意味着市场投资秩序的破坏和紊乱。(2)它的投资是一种“非风险投资”。企业和个人的市场投资能否赢利，能否获得市场平均利润率，对于企业和个人是生命攸关的，它决定着企业和个人能否在市场竞争中不被淘汰而发展壮大的问题。公共财政的投资尽管也有对赢利的追求欲望和冲动，但一旦投资失败，则由于能通过税收继续取得投资所需的财力，因而其投资不受市场的风险机制的有效约束。所有这些，决定了公共财政如果参与赢利性投资，除了以非市场方式直接介入到市场配置过程所引起的效率损失外，还将产生由于公共投资的“饥渴”状态所引起的整个社会投资规模过大的结果，这显然也是一种资源配置的低效状态。3、公共财政本身的效率性政府通过税收手段，直接掌握了一部分社会资源，因而公共财政如何安排支出，就直接关系到归政府支配的那部分资源配置是否有效的问题。对于这一问题，我国传统的财政理论除了主张“厉行节约，讲求效益”原则之外，大体上就没有再做进一步的研究了。在安排公共支出上，“厉行节约”是完全必要的，是必须始终坚持的。我国是一个发展中国家，经济发展急需资金，人民生活水平的提高也要有相应的财力，公共支出的节约使用，就为生产发展和生活提高提供了更多的财力。同时，节约使用还能使财政在既定的以货币表示的支出数额下，能更多更好地提供政府的公共服务。这些，理所当然地是公共财政效率作用的内容之一。但是，严格地说，“厉行节约”又是一个相对模糊的概念。所谓“厉行节约”，它是针对已有的或计划的支出数额而言的，是相对数额的压缩。然而，最佳的支出安排并不是完全以相对数额的减少来衡量的。按增加资源配置的要求来看，可能有些支出项目是完全必要的，有些支出项目可能作了大幅度的削减，但仍存在严重浪费问题的。相反，有些项目可能已有的或计划的支出数额本身就过少，有些急需的支出项目却根本没能列入支出预算。这些，就不是压缩支出，而是增加支出的问题了。否则的话，必不可少的公共服务将是无法提供的。因此，“厉行节约”作为一个安排使用公共支出的原则，任何时候都是要遵循和执行的，但它无法回答“什么样的公共支出安排具有最佳效率”的问题。从“讲求效益”原则来说，其内容具有很强很浓的单元财政色彩，因而，它对于公共财政是不适用的。所谓“效益”，指的是资本的投入与其收益量的对比状态。在市场经济条件下，它集中地表现为利润与资本金的对比关系。这样，“讲求效益”只能是针对有市场赢利能力的支出而言，没有市场赢利的投资结果的好坏，是不能用“效益”来衡量的。对于单元财政来说，它首要的和基本的任务是筹集和提供建设资金，在当时存在商品货币形式，对企业实行经济核算制度，同时整个社会的经济活动又都在统一的计划安排的背景下，财政投资在很大程度上是可以用“效益”来衡量的，至少是W以从整个社会来判断的，因为当时的财政投资或者可以获得本项目建成投产后的利润，或者可以获得由于本项目缓解了“瓶颈”而体现在其他企业账上的利润。但对于公共财政来说则不同。公共财政只能活动于市场失效的领域内，其投资支出基本上不具有市场赢利性，因而是无法用“效益”来衡量其支出是否成功，以及成功的程度有多大的。可见，当我们从公共财政的角度而不是从单元财政的角度来考虑财政本身活动的效率问题时，以往的衡量标准是无法使用的。问题的提出，往往本身就是问题解决的开始。以往的问题在很大程度上是由于混淆了“效益”与“效率”这两个概念的界限，以“效益”取代、等同于“效率”概念所产生的结果。在经济学上，“效率”一般指的是帕累托效率。这一“效率”概念指的是，当资源在社会各个部门的配置使用已达到了这么一种状态，此时对资源的任何重新配置，都已不可能在不使任何他人处境变坏的情况下，使任何一个人的处境变得更好。此时资源的配置已使得社会福利函数达到极大值，即资源配置已达到最佳状态。这一概念不是从利润指标，而是从人们所享受到的利益、效用，从人们所感觉到的处境好坏，来判断效率问题的，因而不仅衡量企业和个人的市场活动所产生的成功程度，也可以衡量政府的非市场活动成功程度的大小。这较“效益”概念来说，更为适合对公共财政的活动状态进行评价。然而至此事情并未真正解决。以人们所感受到的利益和效用来评判资源配置的效率性，也仍然有个以什么客观标准去把握的问题。对于企业和个人提供的个人产品，他可以通过市场的平等竞争，通过买与卖双方之间从平等地位的讨价还价，而最后形成的市场价格及其购买数量，来表示出个人的欲望和偏好，来表现出个人所感受到的效用来。这里，个人所认同并支付的市场价格是关键。但对于公共财政则不同，它的支出形成着政府的公共服务。作为公共产品，由于其所具有的共同消费性，因而其提供者是无法向消费者索取市场价格的。这样，如何评价公共产品供应的最佳状态，即公共财政的效率性问题，就成为公共财政学所要着重解决的难题之一。在这里，经济学关于个人产品供应中资源最佳配置问题的分析并不适用，需要的是针对公共产品最佳供应的特殊分析。这一分析，在西方财政学（公共经济学）中，是通过建立起公共产品最佳供应模型和社会抉择方法来解决的。但由于该方法的理论立足点是边际效用价值论，对于我国来说是不适用的。此外，还应指出的是，公共财政本身活动的效率性，还可以从公共财政活动的管理费用中看出来。作为一种实际的经济活动，公共财政无论是税款的征收，还是支出的安排拨付，都是需要花费一定的管理费用的。二、公共财政的管理1、公共财政管理的含义及内容公共财政是建立在市场经济基础之上，并与市场经济体制的要求相适应的一种财政类型。所谓公共财政管理，是指公共组织为保证公共管理职能的有效履行，采用财务管理的一系列分析方法、技术和管理工具，对公共管理活动过程中所发生的公共财政的收支情况所进行的决策、分配、管理和监督等一系列技术性行为的总和。公共财政管理主要包括了三个方面的内容：公共预算管理、公共收入管理和公共支出管理。公共预算是公共财政管理的主要组成部分。在现实生活中，几乎全部政府收支活动都在公共预算管理的框架下进行的。政府公共收入的获得主要有税收、收费和发行政府公债，故公共收入管理就包含了税收管理、政府收费管理以及公债管理，其中税收管理处于核心地位。公共支出管理则是对公共资源的分配和使用进行管理。除此之外，公共部门会计也是公共财政管理的一个非常重要的环节和领域，公共部门会计是为公共财政决策控制和监督提供信息的系统之一。2、公共财政管理中存在的问题公共财政管理是最富有活力的公共管理领域，它直接关系着公共资源如公共资金、物品的分配和使用，任何一项公共活动的开展，都离不开公共财政的支持。近些年来，该领域出现了一系列的变革，这些变革在公共财政管理领域也产生了一些影响，然而由于历史和现实财政体制的原因，使得这些成果往往是昙花一现，究其原因是地方政府没有能够对公共财政管理变革的艰巨性有一个清晰的认识。地方公共财政管理中存在着许多问题，主要表现在：（1）公共财政管理犹如“舶来品”，没有引起社会的足够重视公共财政是一种与市场经济相适应的财政制度，社会对于建立与市场经济相对应的公共财政并不存在异议，但是，他们对于公共财政管理的认识是千差万别而且还有很大的局限性。在大多数人心中，公共财政管理就是简单的收入、支出计算，就是财政权力的明确过程，或仅仅是一种“分蛋糕”的新框架，而忽视其管理的内涵。正是由于这种概念认识上的模糊，使得公共财政管理的重要性没有得到社会的足够重视，从而也使地方政府在具体实施公共财政管理时缺乏持续推进的运行空间和群众基础。（2）税源不足，县乡财政难为“无米之炊”自1994年实施分税制财政体制改革后，中央政府将主要的税种—增值税的75％划为中央收入，而留给地方的只是一些征收成本较高的小税种，分税制主要考虑的是如何来提高中央的财政收人，而较少顾及地方税种的有效性，这就使得相当一部分经济欠发达的地方，财政收入明显减少，农村各种和经济、社会发展相适应的公共支出缺少相应的税收来源。税源的减少直接迫使一些地方政府千方百计地寻求预算外收入，以解决财政失衡所带来的压力，于是地方性的行政收费、罚没收入甚至是“三乱”所得到的收入成为拉动地方财政收入的主体。（3）地方政府机构“肥硕”，公共财政成为“众矢之的”尽管经历了七次较大的机构改革，但是地方政府的结构改革始终没有跳出“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的循环“怪圈”。特别县乡机构还不同程度地存在机构膨胀的问题，而且在有些部门这种现象还非常严重，即使中央对地方财政给予相应的补助，但“僧多粥少”的问题仍然没有能够从根本上解决，加之县乡财政管理体制和管理方式的落后，对于资金的分配和使用缺乏有效的监督和约束，公共资金使用效率十分低下。（4）政企不分，地方财政成为牺牲品在历次机构改革的历程中，“政企分开”一直都处于比较核心的地位，建立“产权清晰权责明确，管理科学，政企分开”的现代企业制度，不仅是市场经济体制的一项基本要求，也是地方政府机构改革的重要目标。不可否认，经过这么多年的市场经济洗礼和机构改革的推动，这种现象还是有了很大的改善。但是对于地方的乡镇企业，“政企不分”的现象和做法还是很普遍，地方公共支出还没有完全从竞争性领域退出，公共资金仍然经营着许多赢利性企业，绝大部分公共资金都是用来供养乡镇企业职工和维系企业的生存，并没有用与地方上所急需的一些项目上。在供养“企业人”和提供公共服务的双重压力下，地方公共财政艰难的维系着自身的生存。（5）财政监督法律、法规不健全，监督权形同虚设财政监督是市场经济正常运行的最重要的外部环境之一，而市场经济是法制经济，任何经济活动应有明确的法律支持。但是到目前为止，作为实现财政职能的重要手段的财政监督却没有一部完整系统的法律法规作为其监督的依据。财政监督部门只能从《预算法》、《会计法》、《税收征管法》等相关法律中寻求模糊的执法依据。由于这些法律中关于财政监督的规定很不明确，在处罚上也是模棱两可，从而造成财政监督主体履行财政监督职能的困难大大加剧。具体表现在：一是因无法律保障，执行能力弱，暴力抗法、不接受处理决定的现象时有发生。二是因无法律保障，抗干扰能力若，关系网、人情网致使许多问题得不到正确处理。三是因无法律保障，处罚力度减弱，特别是在对严重违法违纪的单位和个人的处理上，没有诸如税务部门税收保全，强行扣缴等强制措施作保障，出发难度加大。3、建立健全的公共财政框架，实现有效的公共财政管理（1）围绕公共财政的意识形态，创新公共财政管理的思维定势政府相关部门要积极引人“有作为才有地位”的思维定势，依据现行的税制和改革取向，在地方政府统一领导下，牢牢树立财政经济观，不断优化地方经济结构，建立经济与财政协调发展的长效机制，为构建和谐平安社会提供强有力的财政支持和保障。积极支持经济发展，培植税源，增强收入的“抗震”能力。一是要把公共财政这块蛋糕做大。按照“聚财有度、理财有方、用财有效”的原则，统筹政府资金、资源。在不断壮大经济规模的同时，注重支持和引导第三产业的发展；二是要把蛋糕做好。地方财政管理机关应该根据地方实际，立足于发展区域特色经济，优化经济结构，构筑地方财政收入的“四梁八柱”。集中各方力量和资源大力发展特色产业和扶植乡镇企业的发展，把它们做大、做强，创出精品和品牌，提高特色产业的市场竞争力，为地方政府发展提供强大的后备力量；三是要加大在信息科技、金融理财、咨询代理以及教育等高回报产业的投入，提高公共资金的使用效率和回报率，从而促进地方税源的迅速健康成长。（2）围绕公共财政管理的制度安排，创新财政补偿机制所谓“利益补偿机制”就是要通过规范的制度建设，来实现中央与地方、地方与地方的利益转移，从而实现各种利益在地区间的分配。这种“利益补偿机制”主要体现为建立规范的财政转移支付制度，而目前我国财政转移制度存在着许多弊端，具体体现为：一是各级政府事权和财权范围模糊。合理划分各级政府的事权与财权是政府间财政转移支付制度运行的重要依据。由于财权与事权不统一，财政支出责任不清，上下级政府之间屡屡发生矛盾，使政府间财政体制处于不稳定状况；二是转移支付制度的改革缺乏法律的支撑和保证。1994年颁布的《中华人民共和国预算法》对中央和地方收人体制和范围划分做了较为明确和原则性的规定，但是把体制具体设计的权力赋予了国务院行政机构，其法律效应十分有限，而对于支出的体制、范围以及转移支付制度没有法律规定，使得目前的改革缺乏法律的支撑和保证。三是财政转移支付缺乏规范性。地方各级政府所承担的公共支出与其财力不匹配。新的“利益补偿机制”最显著的特点是：（一）地区利益的补偿将会通过规范的转移来实现，可以有效避免转移过程中出现的盲点；（二）它更强调的是公平；（三）在“利益补偿机制”运行的过程中，中央政府处于核心地位。利益补偿机制的建立意味着市场机制将成为调整地方政府间利益关系的基础。因此，在现行的经济条件下，地方政府的利益关系应该在以市场为主的基础上，通过中央政府有效的宏观调控，实现地区问利益补偿与平衡，促进社会发展的平等性。具体而言，首先要增加一般性转移支付规模，优化转移支付结构。中央财政新增财力要集中要安排一定数额用于加大一般性转移支付力度，重点放在义务教育、社会保障、扶贫救灾、环境保护、公共交通等关系国计民生的项目上，切实帮助中西部地区解决财力不足问题，促进地区间协调发展。其次，加强中央对地方专项转移支付管理。到期项目、补助数额小、突出中央宏观调控政策意图不明显的项目予以取消；交叉、重复项目要进行清理，逐步进行归并；对年度之间补助数额不变且长期列入中央对地方的体制性补助。同时，规范中央对地方专项拨款配套政策，减轻地方政府压力。最后，建立监督评价体系，着力提高中央政府转移支付效果。（3）围绕公共财政支出的过程，创新预算编制管理方法公共预算是地方政府的财政收支计划，它具体规定计划年度财政收支及其平衡状况，反映政府活动的范围、方向和政策，是地方政府有计划地集中和分配资金，调节社会经济生活的主要财政手段和财政机制，其重要性是不言而喻的。传统的预算编制方法通常采用的是“基数法”，在实际操作的过程中就是“增量预算”，“基数”往往就成为了常数，只能增加而不能减少。这种编制方法不规范、不科学、有失公平。这样一来，政府预算的指导性组就没有能完全发挥出来，地方政府预算要真正实现“目标、基预算。零基预算并不是从零开始，它是指只按照新的财政年度的经济发展状况确定财政收支计划，而不是考虑以前的财政收支状况，它充分体现了“实事求是”的原则，科学性和准确性较高。在推行零基预算的同时，还需加大对地方政府各部门进行部门预算。通过这两种科学预算方法的结合，就能达到以下目标：一是使“吃饭”和“办事”经费彻底分开，提高预算的透明度和针对性；二是适应了市场经济的要求，改变了政府财政资金有增无减的状况，能够将资金用于急需的地区和项目，提高公共资金的使用效率；三是提高了预算分配的科学性，有效解决了政府各部门苦乐不均的问题；四是预算管理逐步走向规范、细化，改变政府部门“一年预算，预算一年”的局面。另一方面，还需要建立完备的编制政策、资料数据库，合理测算标准定额。要严格遵循政策法规，财政相关部门应把各部门各方面与预算安排相关的政策规定整编收入政策库，清理过时和不合适的政策规定，并及时更新，实行动态管理，确保预算的可执行性；确定合理的定员定额标准，要以本级财政可用财力为基础，结合当地成本差异情况，对人员经费、按照机构合理的人员编制及工资标准逐人核定。对一些没有明确的政策规定或政策规定比较粗略的公用支出进行分类管理，并出台相应的标准和定额，不能简单的采取“一刀切”或一律按人均多少分档。（4）围绕公共财政收人的来源，创新税收征管机制政府公共收入的获得主要有征税、收费和发行公债，其中税收是地方政府财政收入的主要来源，税源的稳定与否也直接关系到地方政府的正常运转。因此，如何扩大税源必然成为了地方政府首要考虑的问题之一。健全税源科学化、精细化管理的监控体系，实现经济增长与财政增收的良性互动、协调发展。各级地方政府要紧紧抓住新一轮税制改革的大好时机，稳定现有的税源，并结合地方经济发展