国内外城市灾后重建规划概念方案研究城市灾后恢复重建规划的核心特征都江堰市灾后重建规划概念方案国际征集综述

国内外城市灾后重建规划概念方案研究城市灾后恢复重建规划的核心特征都江堰市灾后重建规划概念方案国际征集综述

世界自然文化遗产所在地、世界著名旅游城市和国家级历史文化遗产之都江亭市遭到严重破坏。受成都市人民政府委托,成都市规划管理局和都江堰市人民政府于5月29日共同发起了向国内外无偿征集都江堰市灾后重建规划概念方案的活动,作为制定灾后恢复重建规划的重要参考。上海同济城市规划设计研究院等10家国内外设计机构联合体参与了都江堰概念规划方案的国际征集活动①。灾后恢复重建规划所肩负的是一个时间紧迫、资金有限、问题复杂的规划任务,是开展恢复重建工作的重要依据,因而它从基本要求、工作方式到研究内容均有别于常规城市规划②。1聚源镇和青稞镇直接设立都江堰市的灾后恢复重建规划的规划范围是有着约61万人口、1208km2总面积的都江堰市域,其中城区、聚源镇和青城山镇为规划重点地区。政府部门所拟定的规划目标为“缔造城市灾后恢复重建规划典范”,并要求规划方案在灾后重建模式、城市定位、城市功能分区及布局结构、灾毁资源利用和再开发、产业支撑、城乡形态、自然与文化遗产保护、灾民安置等8个方面给予关注。2灾难发生后，恢复和重建计划的总体特点2.1灾后重建规划所处期条件与应急响应灾后恢复重建规划是应对“灾害”这一突发公共事件的“应急规划”,强调的是在灾害发生后的应急期内,对灾后情况做出及时的、有针对性的、可操作的反应策略。当地震灾害的紧急处置工作完成、次生灾害后果基本消除,灾区社会经济秩序基本恢复正常,近期灾害可能性消失时,灾后应急期就相应结束③,此后的城市规划条件与要求有可能随着经济社会发展水平再次发生变化。因而,灾后恢复重建规划具有很强的时效性。并且由于要尽快恢复到灾前的社会经济水平,重建的规划建设期大大短于常规城市规划,采取何种规划方法以最大限度地压缩这段时间成为灾后恢复重建规划的关键问题(图1)。2.2生态规划的目标导向灾后恢复重建规划的对象是一个由于灾害而千疮百孔、社会经济与城市建设问题纠结于一身的地区,其规划目的是力求最大程度地减少突发灾害造成的损失,恢复经济水平和社会稳定。因而,它是一种明确的,以问题导向为主、目标导向为辅的规划。但“短期规划”绝非“短视规划”,因此,灾后恢复重建规划也强调关注未来变化的不可知性,寻找、剖析这些不确定性,在方案中制定即刻的解决方法,或为后续规划留下弹性和余地。2.3注重学科的全面介入灾后恢复重建规划所面对的是灾害所造成的重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏、社会不安定等一系列问题叠加后形成的综合问题。而本次地震灾害发生在少数民族聚居地区、世界自然和文化遗产所在地等因素又进一步增加了这个综合问题的复杂性。相对常规城市规划而言,它对科学性与专业性的要求更高,必须引入其他学科的理论支持。同时,灾后恢复重建规划面临着如何纳入常规规划体系、与既有城市总体规划衔接的问题。这对于2007年刚刚制定完成总体规划的都江堰市来说尤为重要,也是加强灾后恢复重建规划可操作性所需要考虑的重要因子。3灾后恢复重建规划的主要研究内容近日,国务院已原则通过国家发改委编制的《汶川地震灾后恢复重建总体规划》。从这一上位规划中可以看出灾后恢复重建规划的主要任务包括国土空间布局、住房政策、城镇布局、农村恢复、公共服务设施建设、产业恢复、防灾体系建设、生态恢复和环境治理、文化救援等10方面内容。各家设计机构的灾后恢复重建规划概念方案作为《汶川地震灾后恢复重建总体规划》之下的更具地方针对性的规划,主要研究内容基本围绕官方提出的工作内容要求,总体上可概括为现状评价、政策战略和规划设计3大板块(表1),与常规城市规划相比较,更强调了“灾后重建模式”等政策性、战略性等内容。具体而言,这3大板块的研究内容又可细分为15个项目,各设计机构所选取的项目数量和深化方向有所不同(图2),从中可以看出灾后恢复重建规划在研究内容上的一些主要特征。(1)本次灾后恢复重建规划的规划体系依然是以常规规划体系为依托,城市空间结构、城市用地布局、城市功能定位、交通系统规划仍是最受关注的课题,所不同的是,关系到灾区后续发展的产业支撑受到了额外的关注。(2)灾情评估、灾后重建模式、灾民安置等问题是灾后恢复重建规划的重要内容,这些内容与自然与文化遗产保护以及建筑与城市设计同属受到设计机构关注的第二方阵。(3)对既有规划和宏观区域关系的关注较少,在体现其应急性的同时,显示了对问题判断上具有一定的时空局限性。4灾难发生后，恢复和重建计划的重要议题4.1确立支撑的意识在常规城市规划中,产业发展规划往往只是社会经济发展战略研究中的一个组成部分,处于较为从属性的地位。而灾后恢复重建规划则认为产业是地区重建自救和后续发展的支柱,将产业提升到了“支撑”的高度,使之成为最为核心的规划议题之一。这主要出于两个原因。其一,在灾后重建中,资金问题是个关键,而产业是解决资金问题的关键④,没有产业支撑就没有自救资金,也就更谈不上灾后重建恢复;其二,都江堰市是个旅游城市,产业的恢复重建左右着城市的发展前景,也影响着城市的规划格局。各个设计机构的灾后恢复重建规划的产业支撑规划主要围绕着4个方面展开:4.2有必要整合和发展以居民为主体的重建体系灾后恢复重建规划要在有限的重建期内尽可能地将地方社会经济与城市建设恢复到灾前水平。如何能在更短的时间内恢复到更高的水平,是灾后重建的难点所在。因而,重建模式作为重建规划的战略纲领、先期决策以及实施保障,往往比具体的规划布局占据了更为重要的地位。(5)实施主体。各模式的区别关键在于是否以政府为主体或是社区(市场)为主体。这两者分别以ARUP和东京大学方案为代表。ARUP认为灾后重建的主要问题包括:现有救助仅解决居民基本住房的安置、灾后恢复重建规划与原有产权用途冲突、财务及融资安排以及公众参与,因而针对灾后安置市民的不同期望,应采取不同的处理工作与行动。该方案借鉴了香港市区重建局⑦的构架,建议成立灾后综合重建机制(图6),将目前由多个不同部门处理的灾后重建工作归纳到一个惟一认可的机构——灾后重建局,统筹整体重建工作。而东京大学特别强调社区重建,以居民为主体,按照“灾后居民组织(以居委会为单位)——形成新的社区——设立以新社区为基础的重建事业机构”的模式,政府在其中主要起协调与支援作用(图7)。前者有利于对复杂问题的总体把握和综合协调。后者有利于在第一时间内、在最广范围内开始恢复工作,均值得深入分析探索。此外,北京大学提出的“政府+灾民”模式,社科院提出的“自力更生、生产自救与国家支持、对口支援相结合”模式,以及同济院提出的“政府力量为主,市场与社会力量为辅”模式也在一定程度上结合中国的国情,对上述两类模式做了补充。4.3节约环境分析,强调环保虽然各设计机构对具体的灾毁资源利用手法提及较少,但灾毁资源利用仍然是牵涉到资金、时间、生态三方面的重要灾后重建问题。通过废弃材料的再利用,不仅节约了重建资金、节省了建材运输时间,还减少了对生态环境的破坏。以AREP和东京大学方案为例,AREP分析了回收材料的类型(未受污染土地上的废石堆、可分类拆除材料、建筑垃圾),并提供了相应的回收方式;东京大学提出复兴资源化,明确了“解体作业、临时放置、中间处理、最终处理”等利用阶段以及再利用的方式和受益者,并进一步将建筑拆除废弃物处理计划与创造就业机会相结合。二者在工程性手段和社会性理念上各具特色。4.4社会大众参与安置本次灾后重建概念规划中,各设计机构提出的安置策略也不尽相同,但以针对安置地选址为主,其中,台湾大学征询了公众意见⑧,对灾民安置具有较大指导意义,而威尔考特考虑了安置的阶段性,思路较为独到(图9)。5灾后恢复重建规划灾后恢复重建规划对于多数设计机构和地方政府而言均是一个新课题,在作用上、理念上、内容上均与常规城市规划有着显著不同,有着鲜明的应急性、问题导向性和复杂性。在3年的重建期内最大程度地实现规划目标,是最为紧迫与关键的灾后恢复重建规划要求。因而有设计机构明确将本次设计任务定性为“非常规规划”。从灾后恢复重建规划对常规城市规划的突破性角度而言,都江堰市建设的灾后重建确实具有地方政府提出的典范意义。由于灾后重建任务的紧迫性与复杂性,灾后恢复重建规划特别强调对灾后问题的总体剖析和核心问题的确认。而产业支撑、灾后重建模式、灾毁资源利用和灾民安置作为灾后恢复重建规划的四大核心议题,更要求设计机构寻找城市规划角度的切入口,将之落实到物质空间层面,纳入既有的常规规划管理体系。10家国内外设计机构在本次灾后恢复重建规划中做出了深入的探索,显现了诸多闪光点,如东京大学的社区重建模式、ARUP的整体规划思路、同济院对灾情的剖析和具体问题的把握等等,在都江堰市灾后重建的后续规划中,应予以兼容并济⑨。《成都市人民政府关于做好都江堰市城镇居民住房灾难救助安置工作意见》(成府发38号文)已经给出了一定的救助安置政策,给出了住房的救助条件、救助形式(实物或货币)以及资金、土地、技术支持等相关举措(图8)。(4)针对产业类型的产业设计或优化产业协策各设计机构的方案对此大致采取了2种思路。一种是重点针对既有的产业布局(现状以及城市总体规划),修正各地区的产业类型(如北京大学方案与东京大学方案);另一种是重点针对适宜该地区的产业类型,优化产业的空间布置(如台湾大学方案)。前者更强调产业,而后者更突出布局。同济院的产业布局调整则结合了这两种思路。(3)校企旅游产业链以旅游业为主导产业是规划中的共性特征。如ARUP指出旅游产业发展是“经济复原核心产业”。社科院则认为旅游产业具有就业容量大、恢复重建见效快的优势,故而应坚持其主导优势,并提出了与“物质产业”相对应的“心灵产业”(5),作为旅游产业链的深化与延伸。而北京大学方案在以旅游业为主导的基础上,为震后的不同阶段选择了相应的主要产业和发展途径。(2)地震综合判断北京大学方案是各概念规划中对产业的灾害影响评价得最为详尽的。该方案从震前产业发展状况、地震对宏观经济面的影响、对地方产业的短期影响和长期影响以及各产业恢复生产潜力(包括产业的行业类型、短期影响、震前地位、恢复时间和带动作用)等各个层面做出了综合判断(表2),为之后的产业发展选择奠定了基础,具有一定的借鉴意义。(1)提出并阐述了产业重建的核心要义和应急性资金路径主要针对产业的重建资金来源与产业后续发展两方面。如ARUP针对旅游业占GDP比重高、地震损失严重、增长速度减缓、关联效应广泛四大背景,提出了政府资助补贴(短期)、提高市场信心(短期)、提升战略定位、带动其他产业等4个举措,并认为“核心要义”是“以旅游业作为经济复原计划的核心先导;战略提升带动都江堰整个社会经济复原”。又如,北京大学分析了产业重建的融资机制(应急性融资渠道、中小企业融资渠道以及农村和城市家庭产业融资渠道),提出“短期内以政府财政为主导解决应急性资金需求,而长期则需借助市场和民间力量提供稳定可持续的资金流”。包含了重建资金、补偿方式等多重内容。如威尔考特提出了住宅重建的3种模式:a、政府建设,租给民众,按经济条件收费;b、政府低息贷款让民众自建;c、政府建设,让灾民先租后买。社科院则提出由政府主导与市场运作相结合。北京大学则结合其重建选址模式,分别制定了不同的城镇房屋产权置换模式(图5)。(4)地域城镇群体的构建:以落实林盘模式为例空间布局模式强调抽象的重建方式。台湾大学尤为侧重这一点,认为应将都江堰整体地域视为一个网络式的城镇群体,提出“以落实林盘模式(6)所发展出来的新乡村聚落形式,作为落实地域城镇群体的具体行动”(图4)。而同济院的重建模式更偏重于老城与新城的互动关系,提出“新老互动、以新促老、以新带老”的重建策略。(3)灾后重建期2008—空间布局。既有宏观的总体阶段划分,也有对微观建设的先后步骤的运筹把握。当地政府提出“通过三年、五年、八年的努力,实现‘三个重建’,即重建家园、重振经济、重塑形象”。灾后重建年限为2008—2015年。同济院依据受损程度和区域功能划分了六类区域,并根据“迫切待发展”、“产业发展需要”、“规划结构需要”确定了不同的建设时序。而东京大学