烟草控制框架公约

《烟草控制框架公约》《烟草控制框架公约》世界卫生组织一直为在全世界减少烟草的危害进行不懈努力，为了在全世界控制烟草，世界卫生大会1996年5月提议进行《烟草控制框架公约》(FrameworkConventiononTobaccoControl--FCTC)的谈判。1999年5月，第52届世界卫生大会决定启动公约的谈判，并确定在2003年5月完成。此外，大会还成立了工作组，负责拟订公约草案，为一年后正式开始的谈判铺平道路。2000年10月，公约的政府间谈判正式开始。40多个国家的100多个非政府机构及组织组成了一个框架公约联盟，以推动谈判的进程。迄今，世界卫生组织191个成员国代表参加的公约谈判已进行了6轮。2003年3月1日，公约最后文本获得通过。该文本共分11部分，由38条条款组成。文本对烟草及其制品的成分、包装、广告、促销、赞助、价格和税收等问题均作出明确规定。2003年5月21日，第56届世界卫生大会上世界卫生组织的192个成员国一致通过了《烟草控制框架公约》，这是世卫组织主持制定的第一项国际公约，也是世界上第一个有关烟草控制的全球性条约。该公约将在获得40个缔约国批准90天后正式生效。截至2004年3月，签署《公约》的国家已达到100个，欧盟作为一个单独成员签署了这项公约，其中斐济、印度、马耳他、蒙古、新西兰、挪威、帕劳、塞舌尔和斯里兰卡等9国已批准了该公约。2003年11月，中国政府签署《烟草控制框架公约》。《公约》明确指出，吸烟会引起上瘾，吸烟和被动吸烟会导致“死亡、疾病和丧失机能”，并且对目前吸烟儿童和青少年日益增多、烟草广告和促销手段产生影响表示警惕。根据世界卫生组织的最新统计，目前全世界每年死于吸烟及其相关疾病的人数达490万，每年支出的医疗费和造成的经济损失超过2000亿美元。如果按照现在的增长速度，到2025年全球吸烟者将达到13亿至17亿。《公约》要求各国至少应该以法律形式禁止误导性的烟草广告，禁止或限制烟草商赞助的国际活动和烟草促销活动，镇压烟草走私，禁止向未成年人出售香烟，在香烟盒上用30%至50%的面积标明“吸烟危害健康”的警示，以及禁止使用“低焦油”、“清淡型”之类欺骗性词语。《公约》还要求各国的烟草税收和价格政策应该以减少烟草消费为目标，禁止或限制销售免税烟草；室内工作场所、公共场所和公共交通中应该采取措施，以免人们被动吸烟。2003年5月21日，正当各国抗击SARS的战役硝烟未散之时，世界卫生组织(WHO)第56届大会(WHA56)以协商一致的方式1通过了《烟草控制框架公约》2(以下简称“公约”)。这是世界卫生组织主持制定的第一部公约，虽不完美，但无疑是人类公共卫生历史上的一座里程碑。一.公约的谈判历程和焦点问题公约的谈判经过为了限制烟草及其制品在全球无节制地使用，WHO从20世纪70年代起，就开始关注控烟问题。1995年世界卫生大会提出了制订公约的动议。经联合国秘书长授权，WHO

开始牵头组织公约的制订工作。1999年5月24日，第52届世界卫生大会通过了决议，建立了“政府间谈判机构”（1NB）3，授权就控烟公约和可能的议定书进行起草和谈判，并争取在第56届世界卫生大会上通过公约。从2000年10月开始，“政府间谈判机构”正式开始工作，历经6轮谈判，终于在2003年3月1日凌晨完成了起草公约的工作，继而在2003年5月由第56届世界卫生大会正式通过。（二） 主要矛盾尽管公约的目标是保护公众健康，但控烟措施的经济影响始终是各国的主要关注。因此在谈判中，控烟激进国家和烟草生产、消费大国，发达国家和发展中国家立场泾渭分明。矛盾焦点集中在烟草业对健康损害的责任与赔偿、为发展中国家控烟提供财政资源、烟草制品的包装标签、广告促销等几个方面。控烟激进国家以非洲46国为代表，包括非洲、南亚、太平洋岛国等，几乎全部是跨国烟草公司倾销的对象。他们主张制定一部十分严厉的公约，并且特别强调资金和赔偿。希望通过规定的责任与赔偿、财政资源等条款，从跨国烟草公司获得高额赔偿，并从国际控烟基金中得到较多援助。烟草生产、消费大国以中国、美国、日本、德国、古巴等为代表，对烟草业具有较大经济利益。这些国家在重视烟草对公共卫生危害的同时，更多强调的是尽量减少控烟措施对经济、社会乃至贸易的影响。它们希望公约提供一个控烟的框架，为各国采取国内行动留下较大的空间。特别是在责任、广告、包装等实质性问题上，反对公约做出过于具体、严格的规定。此外，反对吸烟的非政府组织虽不能参加谈判，但通过大量宣传、游说等活动对谈判施加了一定的影响。经过反复的谈判，公约文本由最初比较激进、严厉，逐步趋向平衡、务实，兼顾公共卫生和经济利益，终于能被各方所接受。（三） 我国的立场定位我国是世界上最大的烟草生产和消费国。烟草业在国民经济中占据重要的地位。有近6,000万人口的劳动就业和经济收入依赖烟草行业。每年烟草利税占国家财政收入近十分之一。上述国情决定了我国只能根据经济发展水平，循序渐进地采取切实可行的控烟措施。断然采取激进措施既不可能消除烟草危害，同时又会产生大量经济、社会问题。正是基于上述国情，我国在谈判中主张公约内容应当务实而宽泛，给各国采取国内措施留下较大空间；另一方面，发达国家和发展中国家经济实力相差悬殊，故应承担不同的义务。.公约的主要内容口等方面。公约由序言和38条正文组成。其中具有实质性影响的内容主要体现在烟草制品的包装和标签，烟草广告、促销和赞助，责任与赔偿，财政资源，履约报止华口等方面。1、 包装和标签•、•x公约要求各缔约方在公约对其生效后3年内，实行有效措施以确保：烟草制品的包装、标签不得以任何虚假、误导或欺骗等方式推销烟草制品；被禁止的措施包括使用“低烟碱”、“淡味”、“柔和”等旨在使人产生某烟草制品比其他烟草制品的危害小的印象的词语；烟草制品的每一单位包装等外部包装要带有国家卫生当局批准的健康警语，健康警语可采用或包括图片或象形图的形式。健康警语宜占据主要可见部分的50%或以上，但不应少于30•、•x2、 烟草制品的广告、促销和赞助

公约要求各缔约方根据其宪法和宪法原则采取有效措施，广泛禁止烟草广告、促销和赞助。“广泛禁止措施”包括广泛禁止源自本国领土的跨国广告、促销和赞助；为此，每一缔约方应在公约对其生效后的5年内，采取适宜的立法、行政等措施。当缔约方的宪法和宪法原则使之不能采取广泛禁止措施时，该缔约方应限制所有的烟草广告、促销和赞助。缔约方应向缔约方会议报告其所采取的上述措施。作为最低要求，并根据其宪法和宪法原则，每一缔约方应做到：禁止所有虚假、误导及其他欺骗性方式的烟草广告、促销和赞助；要求所有烟草广告，并在适宜时包括促销和赞助，应伴有健康或其他适宜的警语或信息；5年内在广播、电视、印刷品和酌情在其他媒体上全面禁止或限制烟草广告、促销和赞助；对于尚未采取广泛禁止措施的国家，件、段。要求烟草业向政府披露用于广告、促销和赞助的开支；禁止或限制烟草业对国际事活动和其参加者提供的赞助；限制采用鼓励公众购买烟草制品的直接或间接奖励手家，件、段。针对跨国烟草广告、促销和赞助，公约还规定各缔约方应合作发展消灭跨国广告的必要技术和其他手段；各缔约方应考虑制定一项广泛禁止跨国烟草广告、促销和赞助的议定书。3、 责任与赔偿烟草业对公共健康造成的损害承担责任与赔偿的问题是公约谈判中的长期焦点，也是公约中对各国最具实质性影响的内容之一。公约“指导原则”部分简明规定：“各缔约方在其管辖范围确定与责任有关的问题是烟草综合控制的重要部分。”第19条就此做出了更具体的规定，其核心内容为：“为烟草控制的目的，必要时，各缔约方应考虑采取立法行动或促进其现有法律以处理刑事和民事责任，适宜时包括赔偿。”和责任问题密切相关的是对“烟草业”的定义，这直接关系到责任者的范围。公约规定，“烟草业”是指“烟草制造商、烟草制品批发商和进口商”。因此，责任者的范围限制在这三类主体。4、 财政资源公约规定缔约方会议应考虑加强现有机制或建立全球自愿基金或其他适当财政机制的必要性，以便为发展中国家和经济转轨国家提供必要的财政资源。5、 报告和信息交换公约要求各缔约方定期通过秘书处向缔约方会议提交其实施本公约情况的报告。每一缔约方应在本公约对其生效后2年内提交第一次报告，以后的报告频率由缔约方会议确定。缔约方会议应考虑做出行政和财政安排，协助发展中国家和转轨经济国家缔约方履行报告义务。三.公约对我国的潜在影响（一） 责任与赔偿问题公约对我国最具实质影响的条款之一是第19条“责任与赔偿”。此问题不仅涉及各国经济利益，而且直接关系各国的立法基础和司法体系。谈判中一些国家主张建立严格的国际机制，追究烟草业对吸烟引起健康损害的法律责任。然而责任与赔偿问题一直是国际法上的难题，至今罕有成功运作的先例。比较务实的作法是将其交由各国国内法解决。•、•x因此公约第19条仅做了简略规定，其落脚点在于由各国采取国内立法行动处理责任与赔偿问题。可以说现行第19•、•x（二） 烟草制品的包装、标签，广告、促销在包装、标签方面，对我国烟草业影响最大的规定是：在公约对我国生效后三年内，

烟草制品的每一单位包装等外部包装上的健康警语应占据主要可见部分不少于30%的面积。目前我国的烟真制品外部包装虽也印有健康警语，但没有规定面积大小。因此实施这条将会增加烟草制品外部包装的印刷成本。在广告、促销方面，由于我国现有法律、法规已对烟草制品广告、促销做了非常严格的规定，公约的规定和我国现行法律没有矛盾。同时，公约这条规定限制的重点是禁止跨国烟草广告，这对我国有效抵制跨国烟草公司无孔不入的宣传促销是有所裨益的。报告和信息交换根据公约规定，我国政府应在本公约对我国生效后定期提交履行公约情况的报告。这就要求我国有关政府部门将定期制定履约报告纳入控烟机制之中。公约还规定，缔约方会议应考虑做出行政和财政安排，协助发展中国家和转轨经济国家缔约方履行报告义务。作为发展中国家，我国为完成履约报告，有权获得国际资助。公约的生效条件比较宽松，预计生效不需很长时间。生效以后将开始议定书的谈判。目前拟议中的议定书内容包括烟草制品的非法贸易、广告促销等。相对公约，议定书将规定更具体的权利义务。因此，未来的议定书将可能对我国的公共卫生、烟草经济等产生更为实质的影响。1所谓“协商一致”(byconsensus)，就是指没有国家明确表示反对。根据《世界卫生组织组织法》第19条规定：“卫生大会……通过此项公约或协定，须经卫生大会三分之二的多数票决。”在第56届世界卫生大会上，由于各与会代表能够以“协商一致”方式通过公约，也就避免了投票的程序。TheFrameworkCOnVentionOnTobaccoCOn一tro〗，缩写为FCTCoIntergovernmentalNegotiationBody4资料采源：《法律与外交》第44期，外交部条约法律司主编，2002年4月23日。5公约第36条规定：本公约应自第40份批准、接受、核准、正式确认或加入的文书交存保存人之日后第90天起生效。《烟草控制框架公约》(以下简称“公约”)于2003年5月21日在日内瓦召开的第56届世界卫生大会(WHA)上通过。这是世界卫生组织主持制定的第一部条约，可以说是人类公共卫生历史上的一座里程碑。公约制定了促进减少烟草需求及供给的一系列措施。目前正在纽约联合国总部开放供签署。在开放

巴西、南非等在内的41个国家及欧洲共同体自1999年第53届WHA正式通过制定公约的决定后，经由190多个国家参与2次工作组会议和6次政府间谈判机构会议的艰苦谈判，历时近4年，2003年3月1日凌晨公约终于出台，继而于目前正在纽约联合国总部开放供签署。在开放

巴西、南非等在内的41个国家及欧洲共同体供签署的第一周，已有包括法国、英国、签署了公约。组织卫生部、原国家经贸委、外交部、财政部、经国务院批准，由原国家计委牵头，农业部、原外经贸部、海关总署、税务总局、工商总局、质检总局、国家烟草专卖局等12个部、委、局组成中国代表团，根据国务院批准的方针，准确定位，以建设性的态度参加了历次谈判。经过几轮谈判，公约文本由激进、严厉，逐步趋向平衡、务实。最终文本在包装标签、广告促销、责任与赔偿等关键问题上的规定已较为原则，基本达到了我们确定的预期目标。组织卫生部、原国家经贸委、外交部、财政部、我国是世界上最大的烟草生产和消费国家，卷烟总产量占世界卷烟总产量的30%强，同时烟草消费也占世界的1/3。烟草对人民健康的危害是明显的，但烟草在我国国

民经济发展中还起着十分重要的作用。首先，烟草行业的利税占我国财政收入的1/10左右，中国经济的发展在相当长的一段时间内要依靠烟草为国家增加财政积累；其次，全国有四五千万人口的就业及经济生活与烟草密切相关，许多边远、贫困地区的财政收入和人民生计主要依靠烟草种植和加工。因此，出于经济与就业的基本考虑，我们确定了谈判必须要坚持的几点原则：一是中国是发展中国家。从目前的经济状况看，烟草在我国国民经济发展中仍占有重要的地位，其中包括大部分人口就业问题。二是吸烟有害健康亦是全球人类共识，中国是国际社会中负责任的大国，对于这样一个对人类健康有促进意义的国际合作公约，我们应该采取明确积极的态度表示支持。三是我们主张“公约”应当在充分考虑尊重各国主权的情况下研究制定，要根据各国的实际情况不断推进，最终达到控制烟草的目的。四是坚持在原则问题上不让步，在枝节问题上采取灵活处理的方式，以争取更多的国家的支持。“公约”谈判共有190多个国家参加，这么多国家站在不同的利益立场上进行谈判，要达成共识是非常困难的。由于每个国家的经济发展状况不同，国家的大小不同，对烟草业依赖程度不同，所代表的利益也不同，所以，集中表现出发达国家与发展中国家之间的矛盾，烟草大国和对烟草经济依赖较小国家之间的矛盾。开始谈判时，一些控烟激进国家加上非政府组织对谈判施加了很大压力，使“公约”条款较为强硬。后来随着谈判的深入，大多数国家都逐步认识到了制定这个“公约”将会对本国的经济发展产生重大影响，控烟愿望必须与经济、法律和现实状况相结合，谈判的气氛逐渐趋于理性化、现实化。通过我们的积极努力，“公约”的内容基本满足了我国的