评析政府战略管理三角模型

评析政府战略管理三角模型2010-01-11清华领导力中国机构网政府战略管理三角模型的提出为政府管理者提供了新的管理思路与分析框架，对其进行评析和展望将为我国政府战略管理提供有益的借鉴和启示。

20世纪80年代，西方国家掀起了大规模的政府改革运动，政府部门的职能、角色、组织结构及其与社会的关系都发生了深刻的变化。这场“新公共管理”运动对西方政府战略管理理论与实践产生了重大而深远的影响。在私人部门战略\o"管理"管理模式的示范效应下，\o"战略"战略管理问题越来越受到政府部门的关注和重视，政府\o"战略管理"战略管理随之兴起。自20世纪90年代开始，政府\o"营销战略"战略\o"企业管理"管理作为一门新学科诞生，出现了首批论述政府战略理的着作和教科书。其中，哈佛大学肯尼迪政府学院的马克·莫尔教授在此领域进行了开创性的、卓有成效的研究工作。他在所着的《创造公共价值：政府战略管理》一书中，提出了政府战略管理三角分析模型（下文简称三角模型），这一模型的提出为政府管理者提供了新的管理思路与分析框架，对其进行评析和展望将为我国政府战略管理提供有益的借鉴和启示。

一、政府战略管理三角模型介绍及拓展

三角模型是由美国学者马克·莫尔提出的一种分析政府战略管理的模式和框架。该模型确立了政府战略管理的核心目标-创造公共价值，分析了政府战略管理三大基本要素-使命管理、政治管理和运营管理（如图1所示）。

莫尔教授认为，政府\o"财务管理"管理的终极目的是为社会创造公共价值，因此三角模型的核心是公共价值。为了创造公共价值，政府管理者必须首先确定政府组织究竟要创造何种公共价值，即对政府组织的角色和职能进行定位。在完成对组织职能的精确定位后，管理者继而要通过\o"整合营销"整合内外部资源和大胆进行组织创新，争取最大程度地实现组织的公共价值。因此，政府战略管理者的工作主要包括三项内容：确定组织工作目的；积极争取外部支持，使自己的工作目的具有合法性；提高组织能力，以真正实现工作目的。这三项工作内容构成了三角模型的三大基本要素：使命管理、政治管理和运营管理。

（一）

核心：公共价值

公共价值是一个相对抽象的概念，目前学术界对其内涵尚未有统一权威的定义。从不同角度出发，可以有不同衡量公共价值的标准，比如组织是否实现了其职能，\o"成本管理"成本—效益\o"财务分析"分析，民众对政府的满意度等。莫尔教授认为，衡量一个政府组织是否创造了公共价值，应主要运用两方面的标准：第一，该组织是否有效满足了社会公众对它的期望和要求；第二，该组织的运营成本是否合理。即，若组织以合理的运营成本满足了社会期望，则该组织为社会创造了公共价值；若组织没能满足社会期望，或即使满足了社会期望，但由于运营成本过高而对社会造成极大负担，那么该组织仍没有创造公共价值。

根据上文所述公共价值的两个判断维度，笔者认为，可将政府组织划分为：高价值组织、低价值组织和负担组织，其中低价值组织又进一步分为“无效果”组织和“不经济”组织（如图2所示）。

其中，高价值组织以较低的成本满足了社会期望，应成为政府组织追求的目标。“无效果”组织由于未满足社会期望因而具有较低的公共价值，“不经济”组织虽然满足了社会期望，但因其耗费过多社会资源而仍位于低价值组织之列。“负担”组织既未满足社会期望，又浪费了大量社会资源，因而不具备继续存在的合法性基础。

图2为每个政府组织确立了可供参考的价值坐标，政府领导者应时刻反省自己所领导组织的价值状态，倘若该组织处于低价值状态或无效状态，则应对症下药，相应地提高社会满意度、降低运营成本或同时并举以提升组织的价值状态，促使本组织不断向高价值组织转化。

（二）

要素一：使命管理

使命管理的核心\o"管理工作"工作即为发现、确立组织使命，并将此使命传达给组织的利益相关者。使命作为政府组织存在的核心目的和理由，界定了本组织提供的公共产品和公共\o"销售服务"服务的性质和范围，它是本组织区别于其他组织的根本标志。鼓舞人心的使命一方面可使外部利益相关者了解、认同并支持组织发展战略；另一方面可使内部员工目标明确、行动协调。同时，使命有利于该组织在复杂混乱的变革时期坚定目标方向，并为组织的重大决策提供参考依据。

确立使命需回答如下问题：我们是谁？我们为何而存在？我们的服务对象是谁？他们有何期望和要求？我们应如何更好地满足他们的要求？对这些问题的深入思考可引导政府组织发现其存在的目的和意义，从而确定组织使命。

使命的传达往往通过使命陈述来体现，使命陈述是组织使命的书面表达形式，在导向上，使命陈述应以“公众需求”为导向而不应以“产品或服务”为导向；在内容上，应体现组织的服务对象、服务领域、对公共价值的关注、对公众形象的关心、对雇员的关怀等关键要素；在表达上，应做到语言简洁清晰。同时，使命陈述应具有相对稳定性，不能朝令夕改。

（三）

要素二：政治管理

政治管理就是政府战略管理者运用各种手段去获取政治、法律、社会各方面的支持，以实现组织使命，达成组织目标。相对而言，政治因素对私人部门战略管理的影响较小，但对政府部门却具有特殊的重要性。因为政府部门所处环境充满了需要权衡的政治因素，它必须面对各种相互制约的权力关系。因此，政府战略管理者在制定战略时，必须预期到各种谈判和讨价还价的情况，这样才能为今后更加顺畅地执行战略打下稳固基础。

政治管理要考虑的问题有：哪些政治因素会影响组织战略？他们对组织战略持什么态度？他们的影响力如何？应运用什么策略和手段去争取支持力量、化解反对力量等。

政治管理的核心策略是找出对政府组织影响较大的政治力量，按其态度和影响力可划分为强支持者、弱支持者、中立者、弱反对者和强反对者（如图3所示）。图3政治力量分类

战略管理者可针对不同的势力派别采取不同的管理方法。首先，要充分利用支持者的资源和影响力为组织战略服务。其次，应加强与中立者的沟通，争取他们的理解和支持，最低限度要防止中立者转化为反对者。再次，针对反对者制定实施恰当的应对策略，避免或减轻其对组织战略的不利影响。

（四）

要素三：运营管理

运营管理就是通过有效整合、利用组织内部资源来实现组织的战略目标，它是将组织战略计划转化为战略行动的步骤和环节，对于实现组织战略目标具有重要作用。

运营管理需要考虑的问题是：为了达到组织目标，实现组织使命，组织应该在组织结构、组织文化、人力资源、财务资源、工作流程等方面进行哪些变革和创新？

总体来看，使命管理、政治管理和运营管理是政府战略管理的三个基本要素，并相互作用和影响，任一要素的成功均需其它两个要素的支撑和配合；任一要素的失败也会影响其它两个要素，并最终导致整个战略管理的失败。如果使命管理失败，会引起政治权威\o"财务系统"系统对组织存在合法性的质疑，同时运营系统中优秀人才也会对组织的前景充满忧虑而选择离开组织，从而削弱了组织的资源和\o"领导能力"能力；如果政治管理失败，将使组织处于政治威胁之中，组织