美国行政纠纷仲裁裁决的宪法思考

美国行政纠纷仲裁裁决的宪法思考

在建设和促进社会进步的时代背景下，行政纠纷的多样性解决机制已成为学术界和理论部门的一个话题。由于研究者视野和角度的不同,对于行政纠纷在国家裁判权之外寻求解决途径是否具有合法性,仍然存在颇多争议。本文从仲裁这一典型的民间解纷机制入手,借鉴域外的理论与实践成果分析行政纠纷仲裁的合宪性,或许有助于开拓思路,消除分歧,构建对话与交流的平台。一、ratchdisputionacr的基本性质20世纪下半叶,ADR(AlternativeDisputeResolution,替代性纠纷解决方法),以其非正式性、协商性、便捷性及灵活性的优势,在当代美国得到了迅猛发展。1990年,美国国会通过了《行政纠纷解决法》(AdministrativeDisputeResolutionAct),首次确立了ADR解决行政纠纷的法律地位。其中,行政纠纷仲裁是一种比较特殊的ADR程序。首先从立法上看,有关仲裁的专门条款在《行政纠纷解决法》中占全部条款的近一半,可见其份量之重。其次从性质上看,仲裁兼具“合意性”与“裁决性”,一方面,当事人可以在仲裁协议中约定解决争议的标准或条件,甚至可以约定若干备选解决方案,仲裁人仅能在当事人预设的框架内进行裁决;另一方面,一旦仲裁人作出决定,该裁决(Award)对全体当事人具有法律约束力,并具有强制执行力和终局性效力。最后从实践上看,在《行政纠纷解决法》的立法听证过程中及其实施初期,行政纠纷仲裁制度曾遭遇过合宪性质疑:这种在合意的基础上产生的,对政府有法定约束力和执行力,并且几乎不受司法审查的纠纷解决方式是否符合宪法?二、《行政纠纷解决法》实施期间的仲裁合宪性问题在1990年《行政纠纷解决法》立法草案听证期间,出于对仲裁可能危及行政权和司法权的担心,以美国司法部为代表的一些政府部门认为行政机关以有约束力的仲裁解决行政纠纷存在宪法上的障碍。鉴于仲裁在民事纠纷解决领域应用十分广泛,不宜将其排除在行政纠纷解决领域之外,国会最终作出折衷决定:保留仲裁,但严格限缩其适用范围,并削弱了仲裁决定的终局性。依1990年《行政纠纷解决法》,仲裁决定并不当然能够约束行政机关,相反,行政机关对于是否接受仲裁决定拥有绝对的主动权。“仲裁决定作出后的30日内,参加仲裁的政府机关的首脑有权决定是否接受该裁决,不必说明理由。”这导致了私人对政府利用ADR解决行政纠纷的不信任,还影响了其他一些具有法律约束力的ADR程序在行政纠纷解决领域的应用。事实上,由于这个完全偏向政府一方的“仲裁条款”,致使在1990年《行政纠纷解决法》实施期间,没有出现过一例政府与私人利用仲裁解决行政纠纷的案件。美国的行政纠纷解决实践表明,与其他不具约束力的ADR程序相比,仲裁特别适合于解决高度专业性、数额性的、以及需要“一裁定终局”的案件,在环保、能源、金融等专业行政监管部门中颇受青睐。如果不能解决行政纠纷仲裁的合宪性问题,意味着凡能约束政府的ADR都是违宪的、不可采用的,这将大大限缩ADR的适用范围,严重削弱其纠纷解决功能。1990年《行政纠纷解决法》中的仲裁条款一直备受理论界与实务界的批评。美国许多学者及研究机构就行政纠纷仲裁合宪性问题进行了大量深入的研究和有力的论证。美国司法部也开始逐步转变立场,先是1994年9月19日以口头方式称其不再认为“宪法条款禁止联邦政府参加有约束力仲裁”,其后,又于1995年9月7日由司法部副部长WalterDellinger向司法部长呈交了一份正式的备忘录,引用大量宪法条文和判例详细论证了行政纠纷仲裁的合宪性。1996年,美国国会对《行政纠纷解决法》做了多处重大修改,并将其确定为永久性法律。新法案不但明确赋予政府机关主动运用行政纠纷仲裁的权力,还去掉了原法案中关于政府机关首脑有权单方拒绝接受仲裁决定的规定,从而在立法上为行政纠纷仲裁的运用提供了坚实的合法基础。当然,行政机关并非在所有的情况下都可以选择适用仲裁等ADR方式处理行政纠纷。由于ADR程序的非正式性、保密性、为寻求合意而表现出的妥协性,当一个行政纠纷的解决可能涉及到行政先例的确立、公共政策、公共利益、信息公开的必要性等因素时,行政机关不得以ADR程序替代正式的行政程序。三、仲裁的裁决性reasocraft在前面提及的美国司法部1995年公布的备忘录中,司法部副部长WalterDellinger引用了联邦最高法院的许多宪法判例和宪法解释,逐一批驳了质疑行政纠纷仲裁违宪的主要观点,笔者将其归结为四个方面:第一,仲裁的民间性:能够约束行政权的仲裁权是否有宪法上的根据或至少不违背宪法?质疑行政纠纷仲裁制度合宪性的一方(以下称为“质疑者”)认为,根据美国宪法上的委任条款(theAppointmentClause)和禁止授权原则(theNon-delegationDoctrine),仲裁权不能约束行政权。因为从委任条款的表述来看,只有来源于合众国的重大权力才能约束联邦政府的行为,而根据委任条款,这样的权力只有联邦官员才可以行使。仲裁人并不具有联邦官员的身份:首先,仲裁人受聘于解决特定的个案;其次,仲裁人的服务期间止于争议解决之时,其酬劳由仲裁人自己确定并向当事人收取;最后,仲裁人不隶属联邦政府中的任何部门,也不受国会的监督或总统的控制。既然仲裁人不是由联邦委任的,他作出的裁决便不能拘束联邦政府。针对这种观点,WalterDellinger指出,委任条款仅规定了联邦官员的任命方式,没有直接涉及行政纠纷的仲裁问题。尽管仲裁人不是联邦官员,但是假如联邦权力能够委托给他人行使,那么仲裁人就可以被视为一个被委托者,他运用经委托方式得到的联邦权力来作出裁决,并非不能约束联邦政府。那么,联邦的权力是否能够委托给他人行使呢?这又涉及对美国宪法上“禁止授权原则”(theNon-delegationDoctrine)的理解。质疑者认为,根据禁止授权原则,已被授出的权力不能再转授他人行使。以此类推,人民赋予联邦政府处理行政事务的权力(包括解决行政纠纷的权力),联邦政府不能再将此权力转授他人(例如仲裁人)行使。这种理解是否符合美国的宪政实情呢?实际上,禁止授权原则“……并没有严格按照其字面意义加以适用,否则我们的现代行政国家就不可能出现。”在当今民主政治国家,委任立法或委任司法早已是普遍现象。在美国,联邦最高法院通过大量案例确认,只要国会制订了一套清晰的规则,用来约束被授出权力的行使,这种转授就不视为违反“禁止授权原则”。因此,权力转授在实践中是被允许的,但应符合公正、公开的标准,不得无所限制或含混其辞。第二,仲裁的裁决性:仲裁人就行政管理事项作出裁决,是否构成对行政权的不当干预?质疑者认为,行政机关接受仲裁决定的约束将违反美国宪法的“保障执行条款”(theTakeCareClause)。该条款要求所有行政部门必须按照总统认为是“忠实”的方式来行使权力。既然判断行政机关的行为是否忠实的权力属于总统,那么,仲裁人对行政机关行为的裁判就不能凌驾于总统的判断力之上。换言之,如果仲裁决定对行政机关的行为加以约束,将构成对行政权的不当干预。对此,WalterDellinger援引了1838年的一个案例进行反驳。该案中,邮政总长拒绝执行仲裁人作出的裁决,因为他“只听命于总统的指示和控制”,只有总统有权“保障法律之忠实执行”。最高法院判决这种理论是对宪法的“全新解释”,因而是“完全不可接受”的。保障执行条款代表的是这样一种主张:总统负责为执行法律提供各种保障条件,但其本身不具有宪法上的权力去质疑法律(尤其是制订法)的执行,行政机关应当遵守现行法律的规定。第三,仲裁的终局性:仲裁决定限制司法审查是否构成对司法权的妨害?质疑者认为,国会通过的《行政纠纷解决法》规定行政纠纷仲裁程序的终局性,违反了美国宪法第3条关于司法权的规定,对司法功能构成妨害。在美国宪法分权制衡的原则下,国会有权通过立法限制法院的司法审查权,但联邦最高法院也有权审查国会通过的法律是否违宪。当国会通过立法限制司法审查的范围时,通常联邦最高法院注重考察的是这种规定的实际效果,即在客观效果上是否严重损害了宪法赋予的联邦司法职能。以1985的托马斯诉联合碳化物农产品有限公司案为例,最高法院认为,该案中限制司法审查的法规不违反宪法第3条,因为它在现有的法令下可以防止仲裁人滥用权力,足以保证司法功能的适当实现。WalterDellinger认为《行政纠纷解决法》对仲裁权限及裁决的终局性效力有类似的合理限制,不构成对于司法权的妨碍。《行政纠纷解决法》规定,对于仲裁决定的司法审查,必须符合美国《联邦仲裁法》(theFederalArbitrationAct)第10节规定,只有在下列情形中法院才能推翻仲裁决定:“(1)仲裁决定是通过贿赂、欺诈或其他不正当手段获得的……(2)仲裁员之全体或其中一人明显地偏袒一方当事人或接受贿赂。(3)仲裁员对下列不当行为负有责任:在有充分原因的前提下仍然拒绝推迟审理,或者拒绝听取与争议相关的重要证据,或者以其他不当行为损害了任何一方当事人的权利。(4)仲裁员超越职权或者不当行使职权以至于不能就提交的争议事项作出一项规定了双方权利义务的、明确的终局裁决。”第四,仲裁的非正式性:仲裁程序的非正式性是否违背正当法律程序原则(DueProcessofLaw)?质疑者认为,行政纠纷仲裁的程序及处理结果通常是非正式和非公开的,通过这种程序对于行政纠纷当事人的自由或财产作出有约束力的裁决,有违正当法律程序原则。那么,正当法律程序的标准是什么?在1976年马修斯诉埃尔德里奇案判决中,法院指出,确定正当法律程序的具体要求,一般地说,必须考虑三个相关因素:第一,受行政行为影响的私人利益;第二,由于行政机关所使用的程序,这些利益可能被错误剥夺的风险,以及采取额外的或替代的程序保障可能的任何效益;最后,相关行政行为涉及的政府利益以及额外的和替代的程序要求可能带来的财政的和行政的负担。正当的法律程序不要求固定形式的听证,只要求适合案件性质的听证形式,在适用上具有很大的灵活性。四、adr救济制度的合宪性美国行政纠纷仲裁的合宪性论证,其意义绝不仅仅是在行政纠纷解决领域给仲裁程序争得一席之地,在更高层面上,它意在促使奉宪法为圣经的美国联邦政府全面地、明确地承认多元化社会纠纷解决机制的合法地位。在行政纠纷解决领域中,假如人们有权选择接受无约束力的合意性纠纷解决方式,却无权选择有约束力的合意性纠纷解决方式,这不仅是对ADR的纠纷解决价值的极大减损,也极易导致公民对政府解决纠纷的诚意产生不信任。于国家司法体制之外为纠纷当事人提供一切有利于解决纠纷的程序和方案,赋予当事人以最广泛的纠纷解决选择权,这正是ADR充满活力与魅力的奥秘所在。综观美国行政纠纷仲裁制度的合宪性论证过程,实质上是本国法律秩序在纠纷解决的现实需要推动下,其中各种法律原则与规范之间的相互关系不断得到重新阐发和协调的过程。内生性制度尚且需要严谨论证和推广,移植性制度更应以慎重而深刻的本土适应性研究为基石。当前,尽管由于实证研究的缺乏,学界对于我国现有行政诉讼与行政复议等纠纷解决制度的不足与困境以及是否需要引入ADR制度存在较大争议,但无论如何,作为一种在不同的法律秩序中完成同一功能的规则,美国行政纠纷仲裁制度合宪性之确立,至少可以为我们探寻我国多元化行政纠纷解决机制提供一种比较与借鉴的视角:第一,ADR具有扩大司法或法律利用的价值。通过对美国宪法第2、3条的分析与论证,说明民间力量以中立者身份介入行政纠纷解决领域并作出有约束力的决定,并不违反宪法分权原则,也不妨害司法权的正常运作。司法(法院)并不能垄断正义,ADR代表着纠纷解决的社会化,能够使更多的社会主体和当事人及时、便捷、经济、平和地解决纠纷。“正是在关于公民的司法利用(AccesstoJustice)权利上时代思潮的变化,使得ADR在当代获得了最终的正当性”。第二,ADR为贯彻宪法法治原则开辟了一条更为效益化的通道。ADR的非正式性经常被质疑为缺乏程序保障可能导致破坏法治。通过对美国宪法修正案第5条的分析与论证,可知ADR特有的自主性、协商性、非正式性运作方式在行政纠纷解决中并不违反正当法律程序原则,但需满足一个前提条件,即适当的法律制约以及一定程度的司法审查。这样既能为其提供基本的程序保障,防止不公平的结果,又不会因过多的规则影响其灵活性与效益性。第三,合宪性命题的证成是推广应用ADR的必由之路。在当代世界,ADR早已突破了民事纠纷解决领域,广泛应用于行政纠纷甚至刑事案件之中,如果ADR运用于公法领域的合宪性得不到确认,这一切都是不可想像的。这也说明,一国在把ADR用于解决行政纠纷时,首先必须审视其与本国宪法是否相冲突,以及如何解释和消除这种冲突。不过,这种冲突在不同国家可能表现出不同的焦点,它取决于一国的政治体制和法律体系、文化传统与法治意识以及社会经济发展程度等因素。在美国,这种“冲突”集中于宪法分权原则,而在中国则可能不然。有学者认为,行政纠纷解决中ADR在中国遇到的法律问题主要有:公权力主体能否与行政过程中的私方当事人通过协商合意的途径而解决纠纷?公权力主体是否可以处分其职权?如果将ADR移植到行政纠纷解决过程中,公共利益是否会受到挑战?行政法治原则是否受到威胁?这些问题归结起来,是在质疑ADR用于行政纠纷解决是否违反宪法的法治原则。作为一个发展中国家,中国正处在迈向法治社会的进程中,出于对“依法行政”的热