多边主义与朝核问题的启动

多边主义与朝核问题的启动

六个方面的对话是解决朝鲜核问题的多边合理“路径设计”。其目标是通过有关各方在共同确认半岛无核化的前提之下协调相关的政策,进而以多边谈判的方式促使朝鲜在“合法利益”得到满足的前提下放弃核武器,同时实现朝鲜半岛的和平与合作,结束朝鲜“孤立”和受“制裁”的状态,争取朝鲜重回国际社会。从2003年8月第一轮朝核问题六方会谈举行以来,政治与外交解决朝核问题的多边谈判进展迟缓。为此,国际分析家通常把原因放在三个方面。第一种原因认为朝鲜根本不可能放弃核武器。平壤参与六方会谈,无非是想利用手中的“核筹码”来达到不断获取援助、放松国际制裁以及缓和安全局势的目的。只要朝鲜缺乏“弃核”的决心,六方会谈不管怎么“谈”,都不可能真正达到解除朝鲜核武器的最终目标。1第二种原因认为,六方会谈之所以长期难以打破僵局,是因为“美国因素”始终超越于其他各国之上,换句话说,由于布什政府对朝强硬政策一直没有改变,总是希望通过“政府更替”的方式来最终解决问题,各方在谈判手段的使用上总是无法统一。正是六方会谈中各国认同多边会谈的“形式”,但难以发展出有效的“步骤认同”,因而谈判内容缺乏实质性。多边主义本身的“困境”阻碍了六方会谈的深入。第二种原因更多地着眼于六方会谈框架内的“权力因素”,认为美国作为关键因素难以对朝鲜和其他国家做出实质性妥协,以及中、美、日等国在朝鲜问题上挥之不去的权力竞争因素的作用,延缓了六方会谈的发展。2第三种原因则把六方会谈长期存在的僵局归结为六方会谈本身“制度层面”的因素,认为六方会谈本身的“制度设计”存在着很大的问题。3例如,六方会谈只是一个“依靠共识”来取得进展的机制,本身并没有强制力。在这种情况下,朝鲜本身就可以拥有对六方会谈机制的“否决票”。从2005年11月第5轮六方会谈第一次会议之后,由于美国宣布对朝鲜金融制裁,朝鲜威胁退出六方会谈。直至2006年12月六方会谈恢复,在13个月的时间内由于朝鲜拒绝复会,六方会谈处于停滞状态。在六方会谈架构之外,并没有其他的辅助性多边会谈机制来迫使朝鲜或者其他各方采取主动立场。例如,除了朝鲜之外的“五国外长会谈”或者包括朝鲜在内的“五国外长会谈”曾提议多时,但始终未能落实。六方会谈迄今也缺乏可以有效关注其他国家核安全的机制。4六方会谈在“制度设计”上非强制性的、以共识为导向的运行程序,必然导致在弃核这样十分敏感、而又牵动各国战略性利益的问题上难以迅速有所作为。六方会谈的制度特点是一种典型的、非法律化的“软多边主义”(softmultilateralism)。5从2002年10月第二次朝核危机爆发到2006年10月9日朝鲜进行核试验,朝核危机不断升级。上述三大因素难辞其咎,都对朝核危机的恶化产生了消极作用。2007年朝核局势峰回路转,从2007年2月13日各方签署《落实共同声明第一阶段共同文件》,到10月3日六方会谈各方签署《落实共同声明第二阶段共同文件》,六方会谈出现了向前积极进展的可喜局面。6朝鲜宁边核设施“去功能化”在2007年11月5日正式启动;到2007年年底,朝鲜承诺将全部申报其所有的核计划和核能力,包括生产了多少公斤武器级钚。7深入观察和分析2006年10月9日朝鲜核试验之后六方会谈从前所未有的低谷中积极攀升,走到今天两份《共同文件》为朝鲜弃核以及实现半岛和平与合作打开了新的“机会之窗”,最重要的原因不是上述三个因素哪一个出现了根本变化,而是以六方会谈机制为代表的朝核问题上的多边主义在经历了三年的摸索和磨合之后,终于开始步入产生“实效”的新阶段。未来能否彻底解决朝核问题,仍然在相当程度上取决于东亚多边主义合作进程的发展。多边主义与问题解决能力:理论的分析多边主义是一种国家间的合作形式,是国际关系中形成和发展合作的重要手段。从定义上来说,多边主义指的是“在三个或者三个以上国家间按照某些行为原则协调关系的一种系统”。8多边主义合作最重要的理论与政策意义,是它能够摆脱单纯双边合作的局限性,通过合作主体的多样化和合作机制的制度化来实现对复杂的竞争与冲突性关系的调节,进而形成对某一议题或者多种议题上的稳定、长期和可控的合作程序,从而实现国家在利益冲突领域的合作习惯和合作制度。为此,鲁杰(JohnJ.Ruggie)认为,多边主义的本质是国家能够采取“特定的行为”,以便和其他国家保持一致,在具体的“问题领域”实现共同的目标。9形成多边主义合作的本质力量并非是单纯的“制度设计”,而是利益的推动。多边主义合作的制度形式是由需要推动的利益的复杂性和能够产生的通过多边方式协调利益的重要性所决定的。个体国家在评估参与多边进程利益的复杂性和重要性时,不仅有对“合作规制”(cooperativeregimes)的“适应过程”,同时,更面临着个体行为与个体利益在与多边行为与多边利益协调时对相关信息的“接受过程”。10多边合作的形式本身从一开始往往并不能改变个体国家以我为主、继续强调个体行为正当性与合理性的判断。相反,在多边合作开始的初期,参与合作的国家本身都是个体价值与个体行为的积极追求者。这是由多边合作本身并不能完全取代、更不可能完全否定个体国家的利益诉求这一基本特点所决定的。无论是从国际关系理论上、还是从国际关系的实践中,我们都不能忽视在多边合作开展的同时,个体国家行为选择性的存在,多边合作本身也不能取代双边合作。肯尼斯·沃尔兹(KennethWaltz)指出,“在无政府状态下,协调是不可能自动形成的”。11多边主义合作与双边合作有着很强的互补性,可是多边合作毕竟只是合作的一种形式。要使多边主义合作中“合作规制”真正发挥作用,必须能够让参与合作的不同国家“适应”和“接受”合作过程的基本要求,以便能够主动调适自身的政策内容,形成多边框架内各自政策主张和行为所必需的一致性。由于多边合作在“制度建设”层面有“紧密型”和“松散型”等不同的制度特征,在“松散型”的多边主义进程中,个体国家政策与目标的自我调适以适应多边的行为取向就特别重要。当代国际关系倡导多边主义,但并不是说双边合作在性质上和适用性上就一定“低于”多边主义。个体国家的权力性影响以及双边基础上的合作关系,在许多案例中都被证明是多边主义发展的重要基础。为此,肯尼斯·沃尔兹就特别指出,多边主义能够奏效的前提,恰恰是大国合作,以及大国运用优势的权力资源所发挥的影响。12多边主义的合作形式更不能单纯地决定其在某个“问题领域”内的“问题解决能力”。相反,多边主义合作的“问题解决能力”在相当程度上是由参与多边主义合作的个体国家间的双边合作程度来提供的,更是在多边合作过程中个体国家对合作所承担的义务的程度来保障的。进一步来说,国家对合作所承担的义务,并不简单来自于“制度因素”,而是合作发生时的政策环境和内外的政策要求。国家对“环境因素”的判断和认知以及相应的政策选择,决定了国家是合作、还是冲突。13从这个意义上说,多边合作的“制度形式”并非只是保证合作有效性的最重要的变量。个体国家对多边合作所承担的义务程度也并非就一定能够决定多边主义的“制度形式”。“制度形式”设计包括诸多因素,如文化、社会共同体的发展以及国家对“法律主义”的认识,更关系到合作的传统与背景。例如,欧盟是世界政治中多边合作的制度约束力最为突出的区域组织。即便在欧盟宪法问题上,欧盟各国同样可以通过“全民公决”的方式,为各国是否接受欧盟宪法设置“阀门”。由于法国和比利时的全民公决没有批准加入欧盟宪法,欧盟政治一体化的进程暂时受挫,但并不等于法国和比利时对欧盟的制度合作的义务出现了严格意义上的松动。这只不过是在欧盟宪法生效过程中,既然赋予各国审量的权利,那么,各国在由全民公决来决定其立场时必然出现一种程序性的权利运用。六方会谈在“制度形式”上采取“非强制性”的做法,以及争取协商一致的运行规则,并非是六方会谈难以取得成效的决定性因素。朝鲜是否真有决心弃核当然是困扰朝核解决过程最重要的话题,但既然朝鲜参加了六方会谈,和其他各方一起签署了2005年9月19日的《共同声明》,我们就应当假设朝鲜在适当的条件下是能够放弃核武器的。这个“条件”不是朝鲜单方面定的,在多边会谈中,合作的“条件”本身就是多边协商、让步并形成“合作规制”的过程。任何多边合作中的“单边主义”恰恰是多边合作最大的敌人。14因此,六方会谈本身就是一个不断讨价还价、最终促使朝鲜弃核的过程,是一个朝鲜即使犹豫或者不想放弃核武器,但也不得不、甚至必须放弃核武器的过程。这是六方会谈需要达成的目标,更是需要解决的问题,朝鲜是否真的、还是“假的”愿意放弃核武器,不应该成为六方会谈能否运作的一个假设,或者能否取得进展的前提。如果我们现在就能判定朝鲜不想放弃核武器,六方会谈确实就等于“浪费时间”。但这样的判定并不能成为多边会谈预设的前提。除此之外,其他国家是否尊重朝鲜的现有国家体制,合理对待朝鲜的基本利益需求,并且在对朝奉行和解和接触政策的同时争取朝鲜的“行为改变”(behaviorchange)而不是“政权更替”(regimechange),显然是六方会谈进程中多边合作能够前进的又一重要变量。从2002年10月朝核危机爆发到2005年9月朝鲜进行核实验,这中间的曲折除了平壤的“危机”政策之外,美国强硬的对朝路线,拒绝进行双边对话、甚至强势地要求只有朝鲜“改变”美国才能随后“改变”的政策,是平壤不惜提高危机事态、冒险使用“核筹码”的重要原因。从六方会谈开始后,美国的强硬政策一直都是其他国家批评的对象。伊拉克战争的糟糕后果改变了美国原有的反“邪恶轴心”战略。战争的结果并没有出现原来所预计的对朝重点施压政策。15这确实给六方会谈带来了新的前景。推动六方会谈作为一种多边合作形式的发展,建立和增强六方会谈在实现半岛无核化进程中的“问题解决能力”,当然必须考虑到“朝鲜问题”的特殊性,而布什政府对朝政策的“变化性”同样是重要的因素。纵观五年来的朝核局势,多边进程中最重要的变量,还在于各国的政策立场、所承担的义务以及相互之间立场的协调程度。综合起来说,六方会谈机制中的“问题解决能力”,取决于以下几个方面的关键因素:一是有关国家政策的针对性;二是各国对所达成的阶段性协议的义务;三是六方会谈机制所能提供的协调能力。美国的政策调整与六方会谈的进展布什政府第一任期内的朝鲜政策的最大特征是新保守主义外交理念所特有的“强硬”。16白宫过度相信自己对朝鲜基于“价值”、“孤立”和“压力”为导向的政策,不但能够反映布什政府对以朝鲜为代表的“流氓国家”不妥协的立场,更能推动其他东亚国家与美国一起分担对朝政策主张而产生的实质性作用。但事实上,布什政府第一任期的对朝政策难以具备在六方会谈中争取与朝鲜进行谈判取得弃核进展的可能性。六方会谈虽然从2003年8月到2005年12月进行了5轮会谈,但美国的立场与其他国家之间存在着明显差异。17布什政府的固执己见不仅使其朝鲜政策缺乏和其他国家之间应有的协调,更重要的是难以形成利益的共识,推动多边合作在六方会谈架构中的发展。18其结果,布什政府主张通过六方会谈为代表的“区域方式”(regionalapproach)解决朝核问题,但事实是各方在朝核问题上有主张半岛无核化的分享的目标,但缺乏推动谈判进展的分享的手段。布什总统甚至在2004年10月大选期间与民主党候选人约翰·克里(JohnKerry)进行电视辩论时,指责和朝鲜直接谈判的说法是“幼稚和危险的”。19布什政府第一任期内的“压力与孤立”政策是美国对朝鲜合法的双边政策,却难以成为六方会谈架构内合理的多边政策。首先,在没有明确得到布什政府对朝鲜政权生存给予认可的条件下,美国表示没有意图侵略朝鲜或者愿意向朝鲜提供安全保障等诸多政策宣示,都难以真正打动平壤当局。朝鲜在六方会谈中真正想要的是“政权安全”,而不是简单的“国家安全”。布什政府支持六方会谈,也曾表示自己的对朝政策立场是“外交解决”,而不是像对待萨达姆时代的伊拉克那样进行“军事解决”;布什总统在2003年的APEC峰会上也曾承诺,对朝鲜愿意提供口头的“安全承诺”;2004年又表示愿意提供定义含糊的“书面的”安全承诺,2005年美国国家安全事务助理哈德利明确表示美国不谋求在朝鲜实现“政权更替”,而只是追求“政权转型”。20但这些政策宣示在相当程度上,并没有被平壤理解为是对朝鲜政权的接收和尊重。相反,一方面有六方会谈,另一方面两国的领导人又相互“攻击”,加剧了两国政治上的敌意。六方会谈的谈判进程根本没有为相互提供谈判进展所需的条件创造更多的机会。对朝鲜来说,核武器在相当程度上不仅需要赢得安全,更重要的是现有政权的生存。21当美国回避对朝鲜现政权合法性的尊重时,平壤在自身的目标无法实现的背景下自然不可能有更大的灵活性。平壤不会只是简单地满足于美国不进行军事进攻这样单纯的“国家生存”,就能产生弃核的实质性动力。其次,六方会谈第一轮就确立了“行动对行动”的“同步原则”。作为一项推动各方采取行动的策略设计,“同步原则”具有很大的合理性。但技术性的关节却是究竟由谁来迈出“第一步”?围绕着谁先迈出第一步的争论,从2003年8月到2005年9月几乎整整困扰了六方会谈两年。可以肯定的是朝鲜不会迈出“第一步”。对平壤来说,作为一个“弱者”和仅仅拥有“核筹码”但又目标巨大的小国,如果自身政权合法性总是受到怀疑,则会加剧其通过核能力来对抗其他国家的决心和信心。22因此,六方会谈中最需要迈出的第一步不是简单的国家安全保障承诺,抑或朝鲜弃核的承诺与步骤,而是美国需要表现出对平壤现政权作为谈判对手的理解和尊重。没有这一点,谈判的僵局就不可能被打破。因此,六方会谈的“第一步”其实就应该是美国暂停对朝鲜的“压力”与“孤立”政策,接受平壤为一个平等的谈判对手,并愿意接受朝鲜在保持现行体制下结束美国制裁和实现美朝关系正常化的合理要求。2007年1月美朝柏林会谈之后两国对话进程的戏剧性变化和六方会谈所出现的二阶段“去功能化”进展,都生动说明了当美国决心“迈出”这第一步之后,朝鲜的灵活度确实也在“水涨船高”。朝鲜目前政策的灵活性甚至被形容为1953年朝鲜战争结束以来,平壤第一次看起来想要真的“重返国际社会”。23第三,朝鲜是一个特殊的谈判对手,朝鲜的特殊性恰恰就在于朝鲜几乎“闭国”的政策,让国际谈判中通常意义上的经济、金融或者其他国际参与能够给国家发展带来好处的办法或诱惑,对平壤几乎都难以发挥作用。六方会谈中可以向朝鲜提供的“谈判的好处”,或者其他国家认为可以影响朝鲜决策的“谈判杠杆”不是在谈判初期就可以预设好的,更不是在谈判中可以通过增加好处的程度来体现的。平壤确实有能源、经济援助等方面的现实的、迫切的利益。但六方会谈中影响朝鲜的谈判杠杆,或者能够打动朝鲜的“好处”的提供,本身是需要靠谈判来创造的。从2005年4月开始,克里斯托弗·希尔(ChristopherHill)接替詹姆斯·凯利(JamesKelly)担任美国六方会谈首席谈判代表,意味着务实派势力在布什政府的朝鲜政策决策中崛起,而且得到了国务卿赖斯的全力支持,也是布什总统直接“拍板”对朝政策的结果。24这样大幅度的政策调整之所以能够在2006年11月后开始施行,一是美国前国务卿基辛格、东亚事务助理国务卿希尔以及美国外交政策圈子中务实派的强烈推动。二是布什政府在失去2006年国会中期大选、面临民主党在参众两院赢得优势的情况下,不得不对其外交政策进行新的调整,避免在伊拉克、伊朗和朝鲜三个关键问题上陷入全面困境。民主党的朝鲜政策是强硬,但要直接接触和谈判。“希尔路线”主导布什政府的朝鲜政策,是白宫对国会政治妥协的结果,是白宫对民主党呼吁直接与朝鲜对话的国内政治压力所做的让步。25第三,“希尔路线”主导美国对朝政策,也是在约翰·博尔顿和拉姆斯菲尔德等强硬派离职、副总统切尼在外交政策制定上大权旁落的结果。自布什政府上台到2006年11月,美国的朝鲜政策一直由“鹰派”把持,这是布什政府在六方会谈中态度一贯强硬和僵化的重要原因。26布什政府自2001年1月上台之后,内部一直存在着是和朝鲜直接谈判、还是施压争取“政权更替”的争论。随着强硬派的失势,“务实派”开始重新规划和执行对朝政策。第四,由于中国和韩国反对,在2006年10月9日朝鲜举行核试验之后,即便布什政府想要实行更加严厉的对朝制裁和压力政策,也难以真正有所作为。2006年7月朝鲜的导弹试射和10月的核试验都没有根本改变卢武铉政府的对朝“接触”政策。2006年上半年,韩朝海上货物运输量为5102万吨,比2005年同期增加了115%。27即便在联合国通过制裁朝鲜的1718号决议之后,韩国仍拒绝关闭金刚山和开城两个由韩国公司经营的项目,继续保持朝鲜有现金流入的渠道。2006年11月14日,首尔拒绝参加美国牵头的防扩散安全倡议(PSI),这表明韩国不会参与任何美国组织的强制性制裁。28如果美国继续坚持对朝鲜一味打压的政策,不仅难以获得足够的国际支持,美国在朝核以及东亚的政治与战略影响力都将受到更大损害。美国对朝政策的“希尔路线”,说到底,就是接受朝鲜现有政权和体制作为对话和接触的对象,在这个基础上有意通过提供能源援助、政治交往、甚至开启关系正常化谈判来“说服”平壤让步并最终弃核。具体到六方会谈,“希尔路线”最成功的地方,不仅仅是意味着布什政府先“迈出了第一步”,更重要的是美国同意即便定义模糊的“去功能化”可以在标准严格的弃核之前发生,同时在平壤接受核查以及核申报取得进展的条件下,美国将“分阶段”奖励和满足朝鲜的需求。美国态度的转变换得了朝鲜的积极响应。平壤在2007年9月初结束的美朝日内瓦谈判中同意有时间限制的“去功能化”、全面核申报和接受从IAEA到美国技术专家的核查。292007年六方会谈取得的一系列进展,当然首先需归因于灵活和真正开始知道怎么去同朝鲜打交道、并在六方会谈的框架内解决问题的“希尔路线”。2007年7月20日结束的新一轮朝核六方会谈还无法就“去功能化”达成时间表,原因是平壤要美国将朝鲜从支持恐怖主义国家的名单中去除。30即便美国并未马上“剔除”,6月希尔在继凯利2002年10月访问朝鲜时隔五年之后重新访问平壤,10月就签署了新的《第二阶段共同文件》。2003—2005年将近两年内六方会谈迟疑不决,2006年朝鲜核试验更带来了新危机,比较之下,2007年朝核问题多边谈判可谓“柳暗花明又一村”。2007年美朝之间的积极互动,深刻说明了多边会谈中各方协商立场、达成共识的重要性。“希尔路线”的本质并不是说布什政府的对朝战略有了根本的调整,而是有了大幅度的“策略上”的调整。美国政策调整之后,美国国内对美朝互动究竟能走多远仍然充满了疑虑,希尔也遭到了来自强硬派的猛烈批评,31但至少自2003年8月第一次六方会谈以来,各方对朝政策的现实针对性从来没有像今天这么突出。朝鲜南北首脑会晤与六方会谈中的“次级国家”角色有效的多边会谈进程不仅需要“主导国家”的努力,更需要“次级国家”的积极参与。“次级国家”活跃的角色分配和担当如果能够在各国政策总体协调下发展,显然对多边合作来说也是一个不可或缺的补充和推动。2007年10月2—4日的朝鲜半岛北南双方在时隔七年之后,再度于平壤举行首脑峰会,反映了韩国作为六方会谈中“次级国家”角色的迅速提升。在2000年5月与金大中总统举行第一次半岛北南首脑峰会之后,朝鲜领导人金正日同意与韩国领导人卢武铉举行首脑会谈的原因显然是多方面的。除了目前还不清楚首尔为了说服平壤同意举行首脑会谈究竟花费了多少“现金”之外,322007年10月举行首脑会谈对于金正日政权来说显然具有非常重要的政治与经济利益。首先,平壤必然注意到韩国内部有关对朝政策激烈的朝野争论,首尔的两派势力——主张对平壤亲善的“改革派”和主张对朝鲜强硬的“改革派”历来存在着巨大的差异。在目前在野的韩国大国家党总统候选人李明博选情大幅度领先的情况下,平壤深知执政的开放国民党一旦失去2007年12月19日的大选,韩国对朝政策很可能从卢武铉政府的“亲善”走向新的“强硬”。同意举行首脑会晤,让卢武铉政府在执政的最后阶段通过强调北南和解振奋朝鲜半岛的民族主义情绪,显然是平壤可以牵制韩国的选情、鼓励韩国继续实行亲北韩政策的重要杠杆。其次,在经历了2006年11月和2007年8月两次洪涝灾害之后,朝鲜经济越发困难。举行首脑会晤,是朝鲜可以得到韩国扩大的经济援助的重要途径。据国际媒体估计,2006年11月的洪灾造成朝鲜7300人无家可归;332007年8月洪灾更使得200多人死亡,3万多人无家可归,34朝鲜在2007年冬季的粮食和能源短缺将更加严重。更为重要的是,举行南北首脑会谈、主导改善和营造朝鲜半岛北南双方的和解与合作,是平壤可以在六方谈判桌上对美国、中国和日本等其他各方施加压力的手段。为了摆脱在六方会谈中的孤立状态,争取尽可能的外交资源与国际同情,自2006年11月同意恢复六方会谈以来,朝鲜一直竭力在大国之间玩弄“平衡外交”。一方面使劲靠拢美国,希望直接说服美国取消金融制裁,将朝鲜从支持恐怖主义国家的名单中剔除,实现双边关系的正常化;另一方面,不惜孤立日本、疏远中国,鼓动半岛民族主义情绪拉拢韩国,竭力谋求改善外交空间,以赢得更多的国际支持。这次南北首脑会晤很大程度上是平壤所奉行的“平衡外交”的体现。尽管如此,一个在六方会谈和在影响朝鲜的过程中扮演活跃角色的韩国是值得肯定的。卢武铉政府虽然常常在韩国国内政治中被批评为“亲北者”,其某些政策——例如在10月2—4日的首脑会谈中刻意回避谈论朝鲜弃核以及改革开放的问题,显示首尔的北方政策对朝鲜的实际影响力是有限的,但韩国自2006年10月朝鲜核试验之后拒绝关闭金刚山旅游和开城工业区这两个南北合作项目、不愿意在联合国1718号制裁决议框架之外另行实施对朝鲜的强烈制裁措施等行动,客观来说,为首尔保持对平壤的对话管道和影响力创造了条件。不管卢武铉政府究竟基于什么样的目的竭力推动新一轮朝鲜半岛北南首脑会谈,但这一会谈的结果总是在建设性地推动朝鲜加强与国际社会的交往与接触。这对于朝鲜结束封闭和孤立状态,以积极的心态看待和处理六方会谈及国际社会一致公认的半岛无核化目标,都有很重要的意义。北南首脑会谈暂时并没有带来朝鲜改革或者开放的重大变化。除了对卢武铉总统承诺的对朝鲜基础设施的大规模投资感兴趣之外,平壤并没有对首尔做出其他任何实质性让步。卢武铉要求的“三通”也没有得到回音。35由于韩国将近大选,对解决朝核问题“空前乐观”的卢武铉政府在位的时间已经很有限了。36未来的韩国政府很可能会修改卢武铉政府的政策,转而采取“有条件”的对朝“接触”政策。尽管如此,首尔争取在六方会谈和北南关系中发挥积极作用的既定政策是不会改变的。六方会谈中“次级国家”扮演活跃的“促谈”角色,事实上是2007年以来六方会谈出现积极进展不可或缺的辅助性手段。2007年3月到6月,持续了三个月之久的澳门汇业银行朝鲜被冻结资金如何解冻的僵局最终被打破,就是因为俄罗斯银行作出了贡献。朝鲜坚持解冻资金应由现金转账的固执态度,说穿了,就是平壤希望在获得2500万美元解冻资金的同时重新获得全球银行体系的业务承认,保持与全球银行体系正常的业务往来,拒绝美国财政部在2007年2月下旬所做出的朝鲜涉嫌伪造美元、洗钱等指控。37俄罗斯在坚定地表达朝鲜核武器是俄罗斯这一邻国的“直接威胁”的同时,帮助解决朝鲜在澳门汇业银行解冻资金的转移,说明了俄罗斯在六方会谈中不可或缺的作用。日本在朝核问题上立场近年来趋向强硬。2006年9月后的安倍政府坚持将人质问题与六方会谈挂钩,拒绝对朝鲜进行任何援助,对“213协议”中的对朝援助部分持反对态度,但日本的强硬政策毕竟影响力有限。相反,从另一方面来说,鉴于朝核问题的复杂性和严峻性,强硬、但非关键性的日本对朝政策在一定程度上可以与其他各方一起共同扮演“红脸”和“白脸”等多重角色,共同推动朝鲜抛弃幻想、切实意识到只有弃核才有出路。2007年9月上台的福田政府开始在朝鲜问题上逐步修正和抛弃安倍政府的强硬立场,日本对朝政策与其他各方的协调性开始上升。虽然福田政府延长了2006年10月朝鲜核试验之后对朝单方面严厉的经济制裁措施,但日本愿意同朝鲜举行双边会谈、认真讨论朝日关系正常化的意愿已经明显上升。38福田政府是改变安倍时代日本僵硬的朝鲜政策的最好选择。在朝核危机开始后五年以来,各方对朝政策的针对性空前发展,这一局面殊为难得。朝鲜的“切香肠策略”与未来的东北亚安全机制尽管2007年六方会谈出现了积极进展,但朝核问题的分析家们仍然普遍担心朝鲜在使用“切香肠”的战术尽可能地拖延六方会谈进程。这种“切香肠”战术,简单来说就是平壤不想以自己现有的所有核计划、核设施和核材料打包进行“弃核”,而是一小块、一小块地拿出来进行“交换”。39其最终目的不是弃核,而是尽可能地获得利益的满足,进而实现在拥有核武器的同时和美国关系正常化。怀疑朝鲜并非真心弃核的理由有很多,从平壤以往出尔反尔的历史记录,到漠视人民基本权利,以及金正日政权并没有任何改变等各个方面。40然而,朝鲜意图的不确定性事实上只能通过提升六方会谈的多边合作机制来得到解决。首先,六方会谈机制的法律约束力建设,是未来六方会谈面临的重要考验。东亚多边合作,都存在着缺乏法律化的特点,或者说,都存在着多边制度的强制性约束力薄弱以及缺乏对参与合作的各国具有法律性规范的弱点。41这也导致东亚合作——无论是经济领域还是安全领域的制度建设——表现出“软多边主义”的特征,而有别于欧洲和北美多边合作制度中都具备的高度法律化的特性。多边合作机制的法律化,是防止和克服多边合作中的机会主义威胁、阻止违背业已承诺的义务和推进合作目标实现的重要保障。其最基本的手段是对违背多边合作义务采取集体惩罚。显然,推进六方会谈机制的法律化,是促进六方会谈制度建设的重要目标。从目前来看,六方会谈架构主要是通过“不予奖励”、而不是通过“予以惩罚”来获得对已承诺的合作义务的执行能力的。这一方面是朝鲜问题的特殊性所决定的,例如朝鲜对外依赖程度很低、经济和社会缺乏开放,使得传统意义上的投资和经贸等惩罚手段难以生效;另一方面,这也是美朝、美日等关系的特殊性决定的。从1953年朝鲜战争停战以来,美国和日本等国一直对朝实行严厉制裁和孤立政策。即便2006年10月9日朝鲜进行核试验、联合国通过了新的制裁朝鲜的1718号决议,其效果并非是促动朝鲜签署“213协议”的直接原因。在这样的背景下,分阶段地满足朝鲜合理的安全、外交、经济及能源利益,并对朝鲜在分阶段的合作进程中“违背承诺”的行为“不予奖励”,是六方会谈迄今能够形成的最大限度的执行能力。从短期来说,这一状况很难改变。从区域合作的理论和政策来看,多边机制的法律化进程是由需求推动的,也是和法律化进程中功能主义模式的升级相适应的。随着“213协议”的落实,未来六方会谈机制的法律化发展应该是共同追求的目标。根据2007年10月3日《落实共同声明第二阶段共同文件》的规定,朝鲜同意在2007年年底对其宁边三个核设施实现“去功能化”,在12月31日前完成对其全部核计划完整、准确的申报,并重申不转移核材料、核技术或核相关知识扩散的承诺。42而美国则负责牵头对朝鲜核设施“去功能化”,负责向朝鲜提供1000—2000万美元的“去功能化”费用。43美国的立场也很明确,华盛顿愿意在朝鲜核申报和去功能化进展顺利的情况下将朝鲜从“支持恐怖主义”国家的名单中去除,并最早在2008年1月和朝鲜启动关系正常化谈判。44但美国助理国务卿希尔也说得很清楚,“在朝鲜放弃全部核野心和放弃已经拥有的50公斤核物质之前,将不会同朝鲜建立完全正常化的外交关系。”45随着第二阶段落实《共同声明》文件的进展,美朝关系正常化的谈判势必涉及半岛和平协定的谈判,以取代1953年7月27日的《停战协定》。和平条约的签署不仅将最终宣布结束美朝、美韩之间的敌对状态,同样也将逐步成为美朝关系正常化的政治条件之一。美国目前的立场是在朝鲜弃核之前,不会就半岛和平条约问题做出决定。由于半岛和平条约需要包括美、中、韩、朝等多个国家共同签署,是一项重要的国际条约,该条约显然可以通过明确各方在半岛和平与东北亚地区安全问题上的条约义务将六方会谈机制“法律化”。这也是将六方会谈机制发展成为东亚多边安全制度的重要契机。46可以预见的是,未来朝鲜半岛和平条约的谈判进程和内容,将在很大程度上决定六方会谈架构是否能真正升级为东北亚多边安全机制。然而,半岛和平条约谈判必须是在朝鲜弃核之后。没有明确的、可以核查与保障的朝鲜弃核目标的实现,半岛和平谈判有可能成为朝鲜拖延弃核的借口。由于在2007年10月朝鲜半岛北南首脑会谈中使用了未来半岛和平条约谈判“三方、或者四方”进行的模糊措辞,47事实上未来的和平谈判究竟如何进行,尚存争议有待解决。其次,六方会谈的“问题解决能力”建设从未来的发展需要来看,必然要求各国加强政策协调,以便最终在反映各国共同安全关注和尊重各国安全利益的同时,实现对东北亚安全的整体性贡献。朝鲜的“切香肠”战术要获得成功,不仅取决于平壤能否分阶段获取其想要的利益,更重要的是取决于六方会谈架构内是否有平壤可以“钻”的“空子”和利用的“机会”。在2007年“213协议”之前,平壤可以利用的最大理由是美国的“敌视政策”。由于在多边会谈中可以得到其他国家不同程度的“同情”,事实是美国越制裁,朝鲜越坚定,平壤的反击力度越大,因为朝鲜认为只有通过扩大危机,它才能获得理想的谈判条件。482005年11月之后美国一度曾将对朝鲜的金融制裁与弃核谈判脱钩,希尔拒绝访问平壤,是朝鲜公然进行核试验的重要原因。2007年经过美朝1月的柏林谈判、3月的纽约谈判、6月希尔助理国务卿直接访问平壤和9月的日内瓦谈判,美国不仅取消了对朝鲜2500万美元的金融制裁,也恢复了与朝鲜直接接触的“克林顿方式”。白宫目前的“挂钩”策略暂时难以给平壤提供任何实质性借口。492007年11月1日,美国负责的10万吨重油也运抵朝鲜。但由于2005年9月的《共同声明》、2007年2月的《213共同文件》和10月3日的《第二阶段共同文件》都还存在着一定程度的模糊性,如并没有明确说明朝鲜是否有和平核能开发的权利,对于朝鲜要求的轻水反应堆措辞含糊,也没有说明一旦朝鲜无法履行文件要求将受到什么样的制裁,未来平壤继续利用这些文件的“模糊空间”还存在着可能性。现有文件对“去功能化”的定义也还存在着不彻底性。例如,现阶段的“去功能化”只是拆除核物质提炼和处理设施的部分核心部件,并不等于就是“销毁”或者“放弃”。理论上“去功能化”之后朝鲜还可以通过重新组装和更新来建立新的核能力。目前的六方会谈还难以说服朝鲜朝着决定性地捣毁核设施的方向“去功能化”。50因此,现有的“分阶段”去功能化和弃核的谈判进程依然漫长。最需要解决的问题仍然是面对现实,六方会谈中除朝鲜之外的其他各方是否能够有效地增强政策协调,不给朝鲜任何可以利用的机会,同时展示满足朝鲜正当利益要求的基本决心,这是目前六方会谈面临的重大考验。与此同时,没有必要对朝鲜的真实意图过于悲观。继续参与六方会谈和通过谈判达到平壤的目标,可以说是2002年10月朝核危机以来朝鲜一贯的主张。即便朝鲜数度采取故意激化危机的政策或者挑衅性的“边缘政策”(brinksmanship),没有六方会谈朝鲜将一无所获。核试验之后朝鲜很快宣布愿意重启六方会谈,至少表明朝鲜力图重新赢得“中国与韩国好的评价”。51从目前来看,寻求和西方、特别是美国改善关系,是平壤基本的政治和战略目标。这不仅是朝鲜政权生存之所需,也是其克服各种内外困境的基本条件。从平壤的外交传统来看,这也是朝鲜一贯推行的“平衡”政策的延续,即发展和大国的关系,让它们在朝鲜问题上彼此制衡,以便为自身争取