新型农村社会养老保险筹资机制研究

新型农村社会养老保险筹资机制研究

2009年9月，国务院发布了《关于推动新型农村社会救助保险试点的指导意见》，明确了中国新型农村社会救助保险制度的正式建立。它的实施对推动我国城乡社会保障体系的一体化建设、加快基本公共服务均等化的进程具有重要的意义。然而这项制度能否顺利地推进和发展,其面临的首要环节乃是筹资问题。由此,本文基于山西省的试点调查,对新型农村社会养老保险的筹资机制进行研究。一、为新型农村社会健康保险筹集机制新型农村社会养老保险制度实行以个人、集体、政府三方缴费的筹资机制。1.特别是2.集体经济的实力如何确定集体补助是新型农村社会养老保险制度筹资机制的补充部分,这部分可以有也可以没有,具体看农村村级集体经济的实力如何,有条件的地区村级集体可以向农民提供集体补助。当然,国家也鼓励其他社会组织包括社会公益性组织、经济性组织等等以及财力雄厚的个人为农民提供补助。3.基础养老金的待遇、缴费及缴费补贴政策及地方政府的支持政府补贴包括两块:一块是中央政府补贴,另一块是地方政府补贴。中央政府主要是在养老金的给付环节为农民提供基础养老金部分,因而我们称之为“出口补”。具体的做法是,中央政府为中西部地区提供全额的基础养老金而为东部地区提供50%的基础养老金补助。中央政府确定的基础养老金的待遇标准为每人每月55元。各地可以根据地区的经济发展情况来提高基础养老金的标准。提高部分由各地区财政负担。地方政府主要承担农民个人的缴费补贴部分,我们称之为“进口补”,目前是每人每年不低于30元的标准。对于个人选择缴费档次比较高的情况,地方政府可以设定具体的鼓励政策和办法。对于农村的困难群体如农村重度残疾人等,地方政府按最低缴费标准全额或部分代缴费用。在农民缴费过程中,地方政府可以制定具体的长缴多得的激励政策,引导中青年农民积极参保。所有的缴费包括个人缴费、集体补助和政府对个人缴费的补贴部分全部记入个人账户,个人账户累积到农民满60周岁再予以按月发放。参保人员去世的,个人账户中的余额除政府补贴以外的部分可以为家人继承。总的来说,政府在新型农村社会养老保险筹资机制中承担了重要角色,理论上看政府补贴对于农民来说能起到一定的支持和激励作用。二、调查问卷的发放和回收那么农村养老试点情况如何?带着这个问题,2011年底我们对山西省6个试点区县(包括小店区、盂县、太谷县、长子县、陵川县和天镇县)的新型农村社会养老保险实施情况进行了走访和抽样调查,共向农民发放问卷1200份,回收有效问卷1005份,有效率为83.75%。从调查结果中我们发现新型农村社会养老保险的筹资机制在实行过程中存在如下几个方面的问题:1.农民的缴费能力从个人缴费来看,新型农村社会养老保险是以定额的方式设立个人缴费标准的。这种定额缴费的方式具有操作简便、比较直观、易于理解等优点,容易被广大农民所接受;但是对于我国各地区经济发展水平不平衡的状况而言却并不具有普适性。以我们调查的山西省6区县为例,小店区的个人缴费档次为100元-1000元10个档次;盂县、长子县、太谷县、天镇县是100元-500元5个档次,最高不超过1000元;陵川县仅是100元-500元5个档次。根据2011年《山西省统计年鉴》,小店区、盂县、太谷县、长子县、陵川县和天镇县2010年的农民人均纯收入分别为:10323元、6723元、8008元、6250元、4017元和3059元。按照缴费的最低标准100元来计算,100元的缴费额占到这些地区的农民人均收入比例分别为0.97%、1.49%、1.25%、1.60%、2.49%、3.27%;相应地,200元的缴费额占到这些地区的农民人均收入比例分别为1.94%、2.98%、2.50%、3.20%、4.98%、6.54%;300元的比例分别为:2.91%、4.47%、3.75%、4.80%、7.47%、9.81%;400元的比例分别为3.88%、5.96%、5.00%、6.40%、9.96%、13.08%;500元的比例分别为4.85%、7.45%、6.25%、8.00%、12.45%、16.35%;……1000元的比例分别为9.70%、14.90%、12.50%、16.00%、24.90%、32.70%。可见,一方面,对于农民人均收入相对较高的地区而言低档缴费标准的实际费率较低(在此我们和城镇职工基本养老保险的个人缴费费率8%相比较),其未来的实际保障能力有限。在调研中我们从太原市小店区拿到的《小店区新型农村社会养老保险宣传资料》上就明确为农民算了这样一笔账:“2009年12月底达到45周岁的农村居民,2010年1月开始参保缴费,缴费基数以200元按年足额缴费(15年)计算,到60周岁,共需缴费(200+35)×15=3525,3525÷139=25.36元(国家规定月计发标准为个人账户储存额除以计发系数139),25.36+70=95.36元(太原市的基础养老金为70元),到领取时,每人每月领取95.36元(不包括利息和逐年复利),每人每年最低领取1144.32元。”以小店区2010年的农民人均纯收入10323元来计算,养老金的替代率大约为11.09%;即使农民从满16周岁开始参保,缴费年限长达44年,按200元的缴费基数,养老金的替代率算来也只有16.78%;而即使仍然以15年缴费年限为准,缴费档次为500元,其养老金替代率也不会超过20%。从国际经验来说,当养老金替代率低于50%时,老年的生活将会困难,难以得到保障。(石美遐等,2010)另一方面,对于农民人均收入相对较低的地区而言,低档缴费标准的实际费率已经不低,高档次缴费标准的实际费率过高,将会对农民的基本生活造成影响。而且高缴费档次对这些地区实际无效,农民不可能选择。更不用说全国范围内的地区性比较了。不仅如此,定额缴费的方式还会使得今后的档次调整工作比较繁琐,要进行一系列复杂的计算和预测。更主要的是,各个地区在调整的过程中往往由于各地农民人均收入增长速度不同而呈现出各种不同的标准,不利于新型农村社会养老保险制度的统一。此外,此种方式的推行也不利于将来城乡一体化社会养老保险制度的建立。2.集体补助筹资能力较弱,缺乏产在集体补助方面,就我们调查所抽样到的山西省6个区县中的一些村庄而言,集体补助基本处于缺失状态。这主要和新型农村社会养老保险制度设计对集体补助主体缴费责任的软约束(曹文献等,2009)相关,也和当前村级集体经济的实际财政状况相关。一方面,新型农村社会养老保险制度中提到鼓励有条件的村集体、其他经济组织、社会公益组织等自行向农民提供养老补助,并未作强制性的规定,因而无论是村集体还是其他社会组织都缺乏动力或者说诱因对农民的养老金给予补助。另一方面,大部分地区的村级集体经济是比较薄弱的,根本无力承担补助。集体筹资困境可以说不仅是山西也是全国性的共性问题。国家审计署在2009年9月到2010年5月对全国9个省300多个具体试点地区进行审计调查的结果也充分证实了这一点,其调查结果中还特别提到吉林省试点县(区)中只有1个村为村民提供了集体补助,并且补助额度和比例都非常低。学者张庆君等(2011)通过调查辽宁省义县“新农保”的试点情况后得出当地尚不具备给予农民集体补助的条件。张开云则对经济状况较好的广东省中山市进行调查,发现一些村集体经济目前能承担农民养老保险费的集体补助部分;但随着人口“生“与”死”的结构变化,村集体经济利益的分配有可能偏离村民的“集体补助”偏好,从而影响“集体补贴”养老保险集体补助的可持续供给。(张开云,2011)3.个人账户的参保行为具有非公正性效用。第一,多缴多得的梯度式补贴制度并未对农民产生明显的激励效果。山西省的试点调查结果显示,农民中参加新型农村社会养老保险的农民较多,参保率达到86.1%。在参保农民中,约有44.8%的农民选择了200元的缴费档次,约有36.5%的农民选择了100元的缴费档次,约有16.8%的农民选择了300元的缴费档次,有1.2%的农民选择了400元的缴费档次,有0.7%的农民选择了500元的缴费档次,而600元-1000元没有农民选择。可见,农民还是主要选择较低的档次进行参保。仔细分析被调查样本县的新型农村社会养老保险制度的实施细则会发现,几乎每个县主要的缴费档次还是100元-500元5个档次,即使超过500元,其政府补贴数额也没有增加。比如小店区的缴费档次为100元-1000元10个档次,不过在政府补贴方面,缴100元的补30元,缴200元补35元,缴300元-1000元每档补90元。盂县、长子县、太谷县、天镇县是100元-500元5个档次,最高不超过1000元,其中缴100元补30元,缴200元补35元,缴300元补40元,缴400元补45元,缴500元及其以上补50元。陵川县是100元-500元5个档次,缴费补贴标准为30元。因此,高额的缴费标准并没有较高的政府补贴额作为吸引。30元、35元、40元、45元、50元的补贴档次对农民来讲相差并不大,相较于100元、200元、300元、400元、500元这样的支付档次差距来讲,更显得微不足道。这种梯度式的相差甚小的补贴方式显然在农民选择支付档次方面起不了多大的作用。据了解,选择300元、400元、500元等档次的农民,往往是收入水平相对比较高的人,因此带来的间接结果就是非公平性。越是富有的人获益越大,越是贫穷的人获益越小。第二,“长缴多得”政策细则普遍缺失。所谓“长缴多得”就是缴费年限越长,农民得到的养老金待遇越高。目前在制度中规定缴费年限不少于15年。而对中青年农民来讲,参保时年龄相对较为年轻,年满60周岁时总缴费年限可能早已超过15年,那么对超过部分国家是提倡实行激励政策的,但从我们调查的情况来看,目前这部分的具体政策是欠缺的。第三,农民去世后个人账户的政府补贴收回政策降低了政府补贴的激励作用。政策规定个人账户部分包括个人缴费、集体补助和政府对个人缴费的补贴部分,而在参保人员去世的情况下,除政府补贴以外的部分可以依法继承,而政府补贴部分则归政府所有用于其他参保人员的养老金发放。由此可知,社会保险中个人账户的设立实际上明确了参保者对个人账户的所有权,使得参保者在参与社会保险中的权利和义务体现得较为明显,并且对激发参保者参保的积极性具有一定的意义。在新型农村社会养老保险制度中将包含个人缴费、集体补助和政府补贴的个人账户部分列为每个农民个人所有,可以看作明确了农民对个人账户的私有产权。这个私有产权对农民具有较强的激励功能。但是,当农民去世后,政府要将补贴部分收回。这一政策破坏了个人账户的完整性,个人账户变得不完全私有性了。在这种情况下,原本起到激励作用的政府补贴其效用可能要大打折扣。在调查中,一些农民尤其是村干部就曾提到过,“为什么在去世后,政府还要收回已经发放给农民的钱,这不是出尔反尔吗?”这在一定程度上降低了农民对政府的信心,也降低了政府补贴对农民的激励作用。三、完善新型农村社会养老基金融资机制的有关思考结合之前的分析,我们认为新型农村社会养老保险筹资机制的完善可以从缴费方式、筹资主体、激励性政策安排等多个方面去考虑。1.缴费总额的大小现行的由国家制定的定额缴费的方式既不符合我国各地区经济发展不平衡的状况,也不具有灵活性,调整起来需要经过复杂的测算过程。之前的分析也显示,在经济发展水平相对较高的地区,这种定额式的缴费在农民的人均收入中所占比例较低,所带来的养老金替代率也较低;在经济发展水平相对较低的地区,这种定额式的缴费在农民的人均收入中所占比例较高,农民在缴费过程中对缴费档次的可选择性低,实际上使得缴费档次的设立不具有可行性。反观城镇职工基本养老保险制度,它采取的是费率制,这种缴费方式以固定费率的形式确定下来,个人的缴费总额只是随着个人收入的变化而有所变化。这是一种随着人们收入水平的变动而自动调整的缴费方式,而且在这种方式下计算最终的养老金替代率也是比较容易的,且易于和城镇职工的缴费相比较。实际上,曾被国家人力资源与社会保障部在2007年列为我国新农保蓝本的“宝鸡模式”在当时采取的就是费率制的缴费方式。细细去研究一下“宝鸡模式”的具体作法,会发现当前的新农保制度设计和陕西省宝鸡市在2007年出台的新农保政策设计非常相似,确实如全国政协对宝鸡进行调研后所说的“宝鸡新型农保制度代表了中国八亿农民养老保险的发展方向”(青连斌,2009)。在“宝鸡模式”中,个人的缴费基数为当地上一年农民人均纯收入,费率为5%-30%。缴费基数的标准基本和我国其他社会保险项目的缴费基数类似,不过5%-30%的费率在目前新型农村社会养老保险制度的试点推行过程中似乎有些高了。从2011年全国的农民人均收入水平来看,100-200元的缴费标准所占的比例大约是2%左右。由此,新型农村社会养老保险的个人缴费费率的起点可以定为2%,这符合当前参保农民参保的实际水平。而此费率的上限究竟为多少?30%显然不太妥当。一是因为城镇职工基本养老保险制度的个人缴费费率暂且为8%,农民在收入相对较低、恩格尔系数比城镇职工高的情况下,费率不可能高的太过离谱。二是即使在关于养老的商业寿险中,对于年收入10000元以内的群体,购买寿险产品所缴纳的保费一般也不会超过年收入的10%。(李艳荣,2009)再结合邓大松等(邓大松等,2010)人的观点,新型农村社会养老保险制度的缴费基数为当地上一年农民人均纯收入,缴费费率为2%、4%、6%、8%、10%五个档次,各地可根据实际情况增设费率档次。2.针对农村合作经济组织的部分补贴问题型农村社会养老保险制度规定集体补助的提供主体是村集体或集体经济组织或社会公益组织等,补助标准并未作具体规定。对于一些经济比较发达的地区,村集体经济或者一些乡镇企业可以承担集体补助的部分。而对于全国大部分农村地区来讲,村集体经济薄弱,无力承担“集体补助”。在此,结合一些学者的观点,我们提出要充分发挥农村专业合作经济组织的功能,促使其承担集体补助份额。从上个世纪90年代以来,我国的农村专业合作经济组织就有了快速的发展,迅速遍布全国各地。目前,农村专业合作经济组织可以分为农民专业合作社、农村社区股份合作社、农村土地股份合作社、村民现金入股组建的经营性的各种“富民”合作社等。在这样的背景之下,可以考虑将农村专业合作经济组织的部分利润用来作为新型农村社会养老保险中的集体补助部分。此外,还可以效仿日本的农业协同组织在合作经济组织内部为组织成员增加一份额外的互助性的补充养老保险,以改善我国新型农村社会养老保险的养老金替代率较低的状况。由农业协同组织承办的互助性附加养老金制度采取农民自愿的原则,它类似于个人储蓄但又是以组织内部成员互助共济为前提的一项互助性风险共担制度。它的经办机构为日本的农业协同组织(简称“农协”),采取分段经营的方式,对农民在年老、疾病、灾难、死亡时给予经济保障。保费由农民全额负担,基金采取市场化运营的方式。这种养老保障制度具有农协共济、成本优势、保全性强、解约率低,并且可以兼营寿险和财险的优势。实际上,我国有些农村专业合作经济组织在发展过程中已经承担了补充式养老保障的功能,如吉林省梨树县胜利果乡农民合作社就通过农民集体购买,获得低价生产资料,然后合作社内部销售给社员而获得的节余成本形成积累资金,用于农民社会养老保险等。(王晓宇等,2006)综上所述,无论是由农村专业合作经济组织承担部分筹资功能还是由这一组织来开展补充式的农村养老保险,都要根据我国农村专业合作经济组织发展的成熟程度和水平来定。在各地区,各种农村专业合作经济组织的发展水平和覆盖率往往各不相同,因此要想充分发挥农村专业合作经济组织在农村养老保险中的功能还需国家大力推进完善农村专业合作经济组织的建设。3.缴费时间长,国家或国家给农民一些政策支持一要将政府的“进口补”加进“出口补”中。如前文所述,山西省部分试点地区的调查结果中显示,30元、35元、40元、45元、50元的补贴档次对相较于100元、200元、300元、400元、500元这样的支付档次差距来讲,显得微不足道。这种梯度式的补贴方式带有显然的多缴多得的色彩,违背了社会保障的公平性原则。但是,政府补贴的设置如基础养老金确实能给年满60周岁老人带来实际的福利。基于此,可考虑将原本用于农民缴费补贴(“进口补”)的费用转而加在基础养老金(“出口补”)上。这样能提高基础养老金这块的替代率。二要充实“长缴多得”的政策。从调查的情况看,各地区并未普遍制定具体的“长缴多得”政策。当然,随着缴费额的积累,自然是时间越长,养老金给付越高。不过,对于超过国家规定的15年的缴费时间的农民,国家确实应该给予相关的激励政策。因为这些农民能坚持缴费这么长时间,确实不易。更主要的是,养老基金的积累对于我国资本市场的发展非常有益。此外,缴费时间的长短将会直接影响到农民在年老时领取的养老金金额,影响