政府采购制度的现状及对策研究

政府采购制度的现状及对策研究摘要：政府采购制度是西方国家公共支出管理的一项重要制度，是国家公共财政的一项重要内容。随着我国《政府采购法》的出台，我国形成了相对完善的政府采购法律体系，政府采购实践也获得了一定的成果。但由于观念上没有转变，配套方法尚不健全，我国政府采购制度在实践中还存在许多问题。另外，某些法律条文规定的不明确、不具体，原则性强，弹性大，容易造成执行中的主观臆断。由此可见，我国的政府采购制度只是初具雏形，整个体系还相称不完善、不健全，带来了改革的空间。我国政府在WTO

谈判中虽未明确承诺在近期开放政府采购市场，但从实际状况看，受经济全球化影响，中国与各《政府采购合同》组员国缔约已在所难免。而将我国政府采购现状与该合同具体规定相比较，不难发现中国政府采购正面临诸多严峻挑战。步入“十三五”规划新时期，我国社会经济发展正在经历速度变化、构造优化、动力转换的深刻调节，对深化政府采购制度改革、提高采购质量和效率提出了更高的规定，特别是面对供应侧构造性改革、政府资本与社会资本合作（PPP）推动、公共资源交易平台规范整合等一系列新状况，政府采购制度如何进一步完善，如何主动有效应对新变化、新状况，更加好地发挥其职能作用，仍然需要继续探讨和加深认识。一、我国政府采购及政府采购制度现状（一）政府采购的内涵

政府采购，也即普通意义上的公共采购，是指各级政府及其所属机构为了开展日常政务活动或为公众提供公共服务的需要，在财政的监督下，以法定的方式、办法和程序，对货品、工程或服务的购置。政府采购不仅是指具体的采购过程，并且是采购政策、采购程序、采购过程及采购管理的总称，是一种对公共采购管理制度，是国家财政的重要构成部分。以招标方式为主的政府采购制度诞生至今已有200数年的历史，作为一套完整的制度规范，其核心是公开、公正和有效竞争。借鉴国际先进经验推行政府采购制度的全方面发展是党中央、国务院推动党风廉政建设，有效遏制采购活动中的腐败行为，深化财政改革，强化财政预算约束力，化资源配制的重大举措。它不仅是加强财政支出管理的途径，也是市场经济条件下强化宏观调控的重要手段。政府采购制度对于政府日常工作的正常进行、公共服务设施的建设及特定的社会经济政策目的的实现含有重要的意义。

（二）政府采购的基本特性一是资金来源的公共性。政府采购的资金来源为财政拨款和需要由财政偿还的公共借款，其最后来源为纳税人的税收和政府公共服务收费。二是采购主体的特定性。政府采购的主体是依靠国家财政资金运作的政府机关、事业单位和社会团体等。三是采购活动的非商业性。政府采购不以盈利为目的，也不是为卖而买，而是通过买为政府部门提供消费品或向社会提供公共利益。四是采购对象的广泛性。政府采购的对象既能够是原则产品，也能够是非原则产品；既能够是有形产品，也能够是无形产品；既能够是价值低的产品，也能够是价值高的产品；既能够是军用产品，也能够是民用产品。为了便于管理和统计，国际上通行的做法是按性质将政府采购对象分为货品、工程和服务三大类。五是政策性。政府采购的主体在采购时不能体现个人偏好，必须遵照国家政策的规定，涉及最大程度地节省支出，购置本国产品等。六是规范性。政府采购要按有关政府采购的法规，根据不同的采购规模、采购对象及采购时间规定等，采用不同的采购方式和采购程序，每项活动都要规范运作，体现公开、竞争的原则，接受社会监督。七是影响力大。相对于公司和个人而言，政府的购置力巨大，在诸多国家，政府采购的金额普通占国内生产总值的10%以上，对社会经济发展状况、产业构造以及公众的生活环境都有着十分明显的影响。

（三）政府采购的基本原则政府采购的原则是建立政府采购制度、制订政府采购法律法规、实施政府采购活动以及管理政府采购事务所遵照的基本指导思想。《政府采购法》规定，政府采购应当遵照公开透明原则、公平竞争原则、公正原则和诚实信用原则。

1.公开透明原则。公开透明原则，是指有关采购的法律、政策、程序和采购活动对社会公开，全部有关信息都必须公之于众。政府采购的实质是社会的公共采购，是采购机关使用公共资金进行采购，因此它必须对社会公众负责，接受社会公众的监督。在政府采购中贯彻公开透明原则，是接受社会公众监督的前提，有助于提高政府采购的效率，减少和消除“暗箱操作”给国家和公民利益带来的损害，使得政府公共支出渠道更加畅通透明。公开透明原则应当贯穿于政府采购全过程，具体体现为下列三个方面：一是公开的内容；应当公开的政府采购信息涉及政府采购法规政策，集中采购目录、政府采购限额原则和公开招标数额原则，招标投标信息，供应商不良行为统计名单等内容。二是公开的原则;政府采购公开的信息应当符合内容真实、精确可靠、公布及时、便于获得查找等原则。三是公开的途径；政府采购信息应当在省级以上财政部门指定的政府采购信息公布媒体上向社会公开公布。2.公平竞争原则。公平竞争原则规定政府采购活动在确保公平的前提下充足引入竞争机制。因此，公平竞争原则能够进一步划分为竞争性原则和公平性原则。政府采购的公平性原则重要有两方面的内容：一是机会均等，即政府采购应允许全部有爱好参加投标的供应商参加竞争，政府采购主体不能无端将但愿参加政府采购的供应商排斥在外；二是待遇平等，即政府采购应对全部的参加者一视同仁，予以其同等的待遇，例如资格预审和投标评价应对全部投标人都使用同一原则，采购机构向全部投标人提供的信息都应一致等。公平性原则是实现采购目的的重要确保。竞争只有建立在公平的基础上才干发挥其最大的作用，才干确保提供质优价廉产品或服务的投标商最后赢得标的，从而增进政府采购经济有效目的的实现。3.公正原则。公正原则重要指采购人、采购代理机构相对于作为投标人、潜在投标人的多个供应商而言，政府采购主管部门相对于作为被监督人的多个当事人而言，应站在中立、公允、超然的立场上，对于每位相对人都要一碗水端平、不偏不倚、平等看待、一视同仁，而不厚此薄彼，因其身份不同而施行差别看待。

4.诚实信用原则。市场经济既是法制经济也是信用经济，需要以当事人的诚实信用形成良好的社会风气，保障市场经济的有序运行。诚实信用原则约束的是政府采购活动中的各方当事人，首先，规定采购主体在项目发标、信息公布、评标审标过程中要真实，不得有所隐瞒；另首先，也规定供应商在提供物品、服务时达成投标时作出的承诺，树立对应的责任意识。（四）我国政府采购的产生和制度的形成“新秩序不可能代表与过去的完全决裂。它必须从现有多个安排里面发展出来，从而到最后，将会有更多旧观念、态度和制度融合到将来秩序中去。”政府采购是随着国家的出现而产生的，政府采购制度则是国家对政府采购行为的规范化管理而形成的。随着世界经济的区域化和全球化进程的加紧，政府采购由封闭走向开放，成为世界贸易自由化的一种重要领域。1.政府采购的产生。自从人类社会开始从事商品交换活动，采购就随之产生。当时的采购主体重要是个人、家庭和原始部落。随着国家的产生和社会的发展，采购主体日趋多元，出现了政权机构、公司、团体等采购主体。

2.政府采购制度的形成。政府机构开始就政府采购问题进行制度建设和机构建设，标志着政府采购制度的初步形成。20

世纪后来，随着政府采购规模的不停扩大，政府采购制度也进入了完善时期。政府采购的发展与西方经济理论的发展息息有关。在自由市场经济时期，市场是作为“看不见的手”被认为是唯一的，也是最佳的资源配备方式，但20世纪30年代的西方经济大萧条诞生了以凯恩斯为代表的宏观经济理论，该理论着重强调了政府对经济的宏观调控作用。从此后来，政府采购作为政府的一项经济手段获得了较快的发展。由于政府采购规模的快速扩大，对社会经济产生广泛的影响，为了兴利除弊，各项有关政府采购的法规便应运而生，并在实践中不停得到完善。（五）我国政府采购制度的现状对于我国政府来说，推行法制化、当代化的政府采购制度是一种崭新的国家财政管理概念。我国的《政府采购法》于6月29日由全国人大常委会审议通过，自1月1日正式生效，我国采购制度领域始有了自己的基本大法。随着近年来的实践，我国政府采购制度体系已经初步形成，重要体现在：

1.以《政府采购法》为核心的政府采购制度法律框架初步形成。在中央，财政部陆续颁布了《政府采购招标投标管理暂行方法》、《政府采购合同监督暂行方法》、《政府采购货品和服务招标投标管理方法》、《政府采购法实施条例》等一系列规章制度。地方政府则制订了一系列地方性法规、规章、政策，贯彻和执行中央的法律法规，其中省、市级政府的采购管理方法，对于完善基本程序和监督管理，规范地方政府采购行为方面发挥了重要作用。

2.建立了比较完备的政府采购管理机构。1998年，国务院根据建立政府采购制度和国际惯例，明确财政部为政府采购的主管部门，推行拟订和执行政府采购政策的职能。随即，地方各级人民政府也相继在财政部门设立或明确了政府采购管理机构，负责制订政府采购政策，监督管理政府采购活动。到，各地政府采购机构建设已基本完毕。

3.集中采购与分散采购相结合的政府采购模式已初步确立，政府采购规模和范畴不停扩大。政府采购的范畴由单纯的货品类扩大到工程类和服务类，越来越多的供货商参加到政府采购活动中来。

4.政府采购信息管理系统框架初步建成。为了实现政府采购工作的公开和透明，并按照国际惯例，中央和省级财政部门都指定了政府采购招标中标信息公布媒体，《中国政府采购》杂志的创刊，标志着杂志、网络、报纸三位一体的政府采购信息管理体系建设工作基本完毕。各地也建立起市场调查和信息解决系统、招标投标和专家评审系统，有的地方还实现了网上招、投标，政府采购的运行效率也在不停提高。

二、建立政府采购制度的意义和作用

(一)建立政府采购制度是健全我国财政政策、加强支出管理的方向

健全完整的财政政策涉及两个方面：一是收入管理政策：二是支出管理政策。这两个方面处在同样重要的地位，只有收支政策都是科学和健全的，财政职能才干最有效地发挥，资源才干得到最合理的配备。1994年，我国实施的分税制财政体制，规范了中央与地方的收入分派关系。但到现在为止，在加强支出管理方面，还缺少行之有效的方法。在西方国家，为了有效地加强支出管理，将政府支出划分为购置性支出和转移支出(付)两大部分，并对应制订了各自的管理方法，建立各自的运行机制。通过政府采购制度这种机制，政府得到了价廉物美的商品和服务，大幅度节省支出；细化预算，强化预算约束；减少资金流通环节，提高资金使用效率；提高透明度，加强了财政监督。为了建立与我国社会主义市场经济体制相适应的支出管理制度，通过借鉴国际经验，结合我国的实际状况，建立我国的政府采购制度，是加强采购支出管理的必山之路，并且势在必行。(二)建立政府采购制度是贯彻政府宏观调控政策目的的有效手段

政府采购实质上就是政府支出的安排和使用行为，将政府采购政策与其它政策相结合，能够实现政府的各项重大政策目的。

1．调节国民经济的运行

财政政策是我国实施经济宏观调控的重要手段之一。财政政策的调控方式，在收入方面重要是通过税收政策来体现的，在支出方面，则重要是通过政府采购宋体现的。政府作为国内最大的单一消费者，政府采购的数量、品种和频率，对整个国民经济有着直接的影响。因此，在经济过热时，与其它政策相配合，缩小政府采购规模，即通过紧缩的财政政策实现经济的正常运行：当经济萧条时，能够扩大政府采购规模，增进经济的增加。同时，通过弹性采购计划，还能实坝：产业构造调节的目的。

2．保护民族工业，支持国有公司的发展

国家支持或扶持民族工业的方式是多个多样的。改革开放后来，减税让利和指令性银行贷款是我国政府支持国有公司的重要手段，其效果并不抱负。这种把支持重点放在生产环节，目的只是确保公司的运转而无视公司生产的产品与否能通过市场转化为商品的做法，显然是不符合市场经济客观规律的。在市场经济条件下，政府与公司除法律关系外的联结点应当是市场，政府对公司的限制与支持应通过市场来实现。政府可通过购置国内公司产品或重点购置国有公司的产品，特别是国有名牌产品，来保护民族工业，支持国有公司，搞活大中型国有公司，发明和激励名牌产品，从整体上提高国有公司在国内、国际市场上的竞争力。3．维护生产者和消费者的利益

市场不是万能的，它本身也存在某些缺点。市场的波动会直接影响产品的供求关系和价格变化。在此状况下，如果政府不采用必要的手段，就会损害生产者和消费者的利益。政府采购就是政府弥补市场缺点的手段之一，即通过存货(如粮食、石油等)的吞吐，来平抑或稳定市场物价。另外，政府采购政策与环保政策相结合，能够实现保护环境的目的；与就业政策相结合，能够增进就业，特别是残疾人、妇女和下岗工人就业的政策目的，等等。

(三)建立政府采购制度是反腐倡廉和整顿财经秩序的重要配套方法

政府采购制度是财政监督机制的有机构成部分，是财政分派职能的延伸，是对财政支出的使用进行监督和管理。在尚未形成法制化、制度化的政府采购时期，大量的财政资金在支出采购环节中的异化与蜕变，为滋生腐败提供了土壤与条件。由于交易过程的不透明，法制的不严密，某些人进行“暗箱操作”，造成了大量“寻租”行为的产生，腐化了一批政府干部，败坏了社会风气，也损害了政府形象，这方面的教训是沉痛的。推行统一的政府采购制度，杜绝了分散采购中吃回扣现象，增加了财政资金运作的透明度，使政府的各项采购活动在公正、公平、透明的环境中运作，将政府采购置于全社会的公开监督之下，最大程度地消亡滋生腐败的环境条件，为反腐倡廉，改善政府形象提供有力的保障。（四）建立政府采购制度有助于节省政府性资金，提高财政资金使用效益现在，我国财政收支矛盾十分锋利，已经成为财政工作的重要矛盾。首先，随着经济的发展和各项改革政策的到位，财政收入将会得到一定的增加，政府采购资金达成国际公认的占完全有可能的，也就是说我国的财政预算中的政府采购资金将达成上万亿元。另首先，各部门增加支出的规定也十分强劲，财政支出增加速度较快，在财政支出中政府采购所占比重较大。政府采购制度中的竞标机制，能够做到“货比三家”，好中选优，使有限的财政资金能够购置到物美价廉的商品或得到高效、优质的服务，大大缓和财政收支矛盾。在此基础上，通过逐步扩大政府采购的范畴，从预算上控制采购支出，节省预算资金，最大程度地提高预算资金的使用效益。三、我国政府采购制度的现状及存在问题（一）政府采购制度的几个认识误区误区一：政府采购就是简朴地买某些东西发达国家200数年的政府采购制度的演化显示，政府采购的的目的不仅仅局限于制度最初的节省政府支出。特别是随着政府职能内涵的扩大，政府经济作用的不停增强，政府采购的目的也日趋多元化，这些目的也增进政府采购的经济有效性、增进政府采购中廉洁和公众对政府采购制度的信心、增进实现其它特定的社会目的等。误区二：政府采购只是为了节省防腐随着由世界经济危机带来的宏观经济学的发展，发达国家政府采购的政策功效逐步发生变化，从以节省财政资金支出为主的目的向兼顾考虑经济和社会发展的综合变化，政府采购政策功效逐步含有当代特性体现着政府的重要战略意图和政策优先方向。是集公共支出管理、产业政策和对外贸易政策于一体的国家公共管理制度，是市场经济条件下政府推行职能的重要宏观调控工具。误区三：政府采购仅仅是为了满足政府消费需要欧美国家早期的政府采购范畴仅限于政府部门使用政府预算购置货品、工程和服务传统领域。随着政府活动范畴扩大，特别是对经济干预职能的增强，政府对社会商品和服务的需求呈增加趋势，政府采购范畴不停扩大，特别是近年来，逐步将涉及国计民生的铁路、电力等公共基础设施项目纳入政府采购范畴。只要涉及国家利益和社会公共利益的项目，不管资金与否来源于政府预算也不管与否为政府部门采购，都必须实施政府采购。误区四：政府采购只需遵照程序性的规范规定进入20世纪90年代，重要发达发达国家逐步完善政府采购体制和规则，集政府行政管理与市场规定于一体，政府采购管理涵盖了政府预算管理、采购程序规定、采购方式的变革、合同授予的程序与履约及监督管理等，政府采购制度规定日趋规范化、原则化、系统化。误区五：政府采购只有公开招标才干体现竞争性政府采购重在公开、竞争和透明，采购方式诸多，但并非互相对立，具体方式的选择要服务于采购目的。（二）我国政府采购制度存在的问题政府采购制度作为政府财政制度的重要构成部分，在西方国家已有二百数年的历史。由于我国政府采购工作起步较晚，即使这一工作现在已在我国各地蓬勃展开，但从我国各地开展的状况看，问题却不少，重要体现在：1与国外政府采购比较存在的问题。政府采购行为的作用仅仅处在节省资金、消除腐败等较低层面上，未起到调节总量平衡，优化经济构造，参加国际竞争等高层次的作用。随着世界贸易自由化格局的形成和发展，政府采购制度已经延伸到国际贸易领域。1979年，东京回合多边贸易谈判订立了一种政府采购合同，标志着政府采购市场由封闭走向开放。此后，随着世界经济的区域化和全球性进程的加紧，各区域性经济组织也相继制订了政府采购合同或明确了市场准入的条款。在这些合同或条款中规定缔约方应予以同等机会的市场准入，建立公平竞争和非歧视性的政府采购机制。世界贸易组织成立后其政府采购合同于1995年正式生效。我国政府采购制度也应顺应经济国际化的客观规定。政府采购面临的是一种全球化的大市场。而我国政府未引导公司去国际市场上竞标，使得公司参加国际竞争的能力明显低于外国公司，也不利于我国产品进一步开拓国际市场。而我国的政府采购市场打开后，其也将面临日趋激烈的国际竞争。2.政府采购的法律制度尚未健全。我国于正式实施《中华人民共和国政府采购法》，此法为我国政府采购活动有关法律的建立奠定了基础，法律法规的有效运行离不开配套的监督机制的保障。但现在，政府采购立法效力层次低，没有全国性法律，省、市等行政条例亦多有缺失。由于缺少实践经验和预见性，使得出台的规章制度规范性和防备性不高，操作过程中难免问题迭出。

3．政府采购预算流于形式，编制不规范，采购效率不高。首先，在编制预算时，各单位都主动争预算支出指标、争项目，多多益善，而在争到指标、项目后，财政按计划拨款，支出使用单位自行安排采购资金使用，这就难免存在盲目采购、重复采购、随意采购等问题，对被采购商品和服务的价格、质量极少考虑。另首先，对节省资金的解决在两难境地；即使财政集中，尚有一种在财政内部的体现问题，我国现行的财务管理体制是，层层分解指标，预算拨款层层下拨，单位用款结余也留在本单位；政府采购的直接支付制则只层层下达指标，但货款由财政拨付给供货商。第三，按我国现行的财政管理体制，采购支出包含在各行政事业单位填报的预算和计划，财政预算无法细化到具体的采购项目，各单位在同意的预算框架内自行支配采购。财政款项拨出后，财政部门没有多少精力来进行检查监督，各部门、各单位多报少购、报而不购等现象屡见不鲜。实施政府采购制度后，财政部门把管理、监督的职能延伸到物资采购工作的全过程，把原来由各单位分别采购转移到政府集中采购，各单位不能像从前同样自行随意采购。政府采购制度的实施使原有利益和权力分派格局发生变化，也就面对着来自政府部门内部由于部门利益而引发的巨大阻力。4.政府采购管理体制和团体素质存在的问题。现在，有些地方从事政府采购工作的采购机构仍然未做到实质上的独立，甚至由财政部门或中介机构替代。有的地方即使将采购部门独立出来，但是没有足够的专业人员组织和开展工作，大部分人员是靠关照、靠关系、靠调济进入采购部门的。这些人员没有通过专门的政府采购有关知识培训，对一下管理知识、财经法律、招投标规则及程序、工程技术常识及国际惯例等有关知识掌握不够，缺少从事市场经济和商品的专业知识和工作经验。

5.政府采购队伍整体素质不高、专业化人才匾乏。任何一项制度的成功建立和运转，都离不开人的因素。政采购制度固然也是如此，政府采购工作本身又含有政策性强、涉及面广业务复杂多样的特点，涉及法律、经济理工等多学科知识，因此它事实上是一项专业性很强的工作。规定采购管理人员不仅要懂得财经方面的知识，懂得提高采购效益，并且要含有招标投标程序、合同的订立与推行、商品性能鉴定等多方面的知识和技能。同时，政府采购人员还应全方面及时地掌握政府采购实践的变化和有关法规政策的变动状况，以适应不停变化发展的市场经济规定只有含有了这些时刻变化更新的专业知识、操作技能和对应的法规政策储藏，能切实推行好政府采购职能，提高政府采购的工作效率和采购效益。6.政府采购监管认识方面存在问题。首先，推行政府采购制度，既是财政支出改革的构成部分，又是市场经济体制的重要内容。从这个角度上讲，这项工作应当既是财政部门的重要职责，又是政府工作的重要内容。但现实的状况是诸多单位、诸多部门认为是财政部门的事；而在财政部门内部又不同程度地认为是具体从事采购业务的机构和人员的事。因此，不仅是财政部门的外部、还是内部，与之有关的方方面面还没有引发足够重视。7.政府采购监督机制不健全。各级人民政府财政部门是负责政府采购的监督监管部门，依法推行对政府采购活动的监督管理职责，各级人民政府其它有关部门依法推行与政府采购活动有关的监督管理职责。但在实际的政府采购工作中，某些财政部门热衷于参加政府采购的商业性决策，而将自己的监督管理职责置之度外。同时，在实际工作中，供应商直接将商品发给采购单位，采购单位直接将货款支付给供应商，政府采购活动结束，对采购单位在使用中发现的质量问题、售后服务问题则没有对应的监督保障方法。能够说，现在对政府采购活动还没有形成对事前、事中和事后进行有效的监督管理体系。

四、完善我国政府采购制度的建议（一）国内外政府采购制度比较及借鉴

尽管我国在基本国情、经济发展、市场经济制度的完善和政府采购发展历史等方面与西方国家相比有很大的差别，但他们的成功经验和管理技巧确实有为人称道的地方。因此，我国在健全和完善政府采购制度过程中，要博取国外成功经验为我所用，早日建立与国际接轨的完善、高效、透明的政府采购制度。

1.加强保护民族工业随着经济开放程序和市场化程序的不停提高，我国的公司面临或正在受着前所未有的国际竞争压力。加入WTO后，我国政府采购市场对外开放程度加大，国内公司特别是中小公司的不利地位更加明显，严重威胁着他们的发展，保护民族工业将成为一种突出的问题。而对本国政府采购市场的保护是一国政府采购制度的一项政策目的。因此，我国应当要借鉴美国的政府采购制度，制订有助于保护国内公司的法规充足保护我国民族工业，支持国有公司的发展，使我国公司能从对外开放政府采购市场中获得合理的利益。

2.充足发挥政府采购的导向功效。政府采购制度是国家宏观经济调控的一项重要手段。推行政府采购制度，充足运用其政策导向，能够发挥政府采购在宏观经济调控中的重要作用，增进经济和社会的可持续发展，通过政府采购为国家阶段性发展目的服务。因此，各国政府采购制度的建立都是以增进政府采购经济有效以及其它社会政策目的的实现为其根本使命的。

3.要保持充足的竞争。我们要引进市场机制，保持充足的竞争。充足竞争是当代政府采购制度中的焦点，不管是美国的竞争原则还是英国的物有所值原则都较好地体现了这一点。通过市场机制的作用，运用充足竞争原则，不仅使政府在市场上购置到最佳的商品和服务，并且能够实现财政资金的优化配备。何况充足的竞争还能形成良好的商业氛围，供应商会竞相提高产品质量，提供良好服务，推动科技进步和技术更新，最后增进社会的进步和经济的发展。

4.完善政府采购的救助程序。在制度的某些方面受到损害出现“失灵”的状况下，有效的救助程序是确保制度健康运行的重要保障。因此救助程序成为有效的政府采购制度必不可少的一项内容。各国都在其政府采购法律中规定了这种程序，允许采购双方通过司法的、行政的手段对不正当的采购行为提出质疑。由于采购活动的特殊性，救助程序更重视协商、仲裁和调节手段的重要性。

5.应借鉴世界经济体系政府采购区域性联合经验整个世界的政府采购市场都在向着一种互相开放、彼此沟通的方向发展，无论什么样国际组织或是地区的经济联盟，都努力通过制订种种合同来消除彼此间的贸易壁垒。国际政府采购体系在国家之间事实上将政府采购形成一种以国家为区域单位的联合，将供应商资源联合成一种统一的市场资源，提高供应资源规模的同时也引人了有效的竞争，目的就是为了节省采购成本，提高各国财政资金的使用效率。（二）健全政府采购法律体系

要建立一种成熟的制度，不可能一蹴而就，政府采购制度在我国的建立和完善，必然是一种渐进的过程。西方发达国家政府采购制度通过200数年的探索与实践已建立了较完善的体系，我们能够借鉴其中的合理因素；同时，完善政府采购制度一定要坚持从我国实际出发，从各地的实际出发，建立符合我国国情的政府采购制度。政府采购制度的完善应从下列几方面着眼：1.完善我国政府采购立法。吸取借鉴国际政府采购制度经验，综合我国政府采购的具体实施背景，对我国《政府采购法》及其配套法规加以完善，逐步形成全套的采购法规体系，从而使政府采购一切活动都在法律框架下进行。首先，《政府采购法》在含有一定针对性和进步性的同时，却由于其规范内容相对简朴而产生了重重问题：没有普通性的规定中标原则，没有针对履约担保的明细规定，同时缺少对资格预审程序的规范。因此，在实践中不停对《政府采购法》进行修订和完善使之趋向成熟，明确政府采购宏观调控的意图和目的，应当成为此后一段相称长时间内的工作重点。另首先，围绕《政府采购法》，中央和省级政府要加紧建立健全以该法为基础的法律法规体系，加强法规制度建设，使政府采购活动中的多个行为都能做到有法可依。

2.建立健全政府采购的法律体系。政府采购制度的稳定发展是离不开强硬的法律后盾的。首先要尽快建立起一种以《政府采购法》为中心，政府采购管理与运行的规章制度共同发展的法律体系，以规范政府采购行为。在采购操作执行环节，从采购程序、信息公开、采购文献格式文本、专家评审和合同订立等方面制订有关规章制度。同时，在提高采购效率、理顺管理体制、强化采购监督管理、严格集中采购机构考核、构建供应商诚信体系和电子化采购平台等方面作出制度规定，为规范政府采购市场提供制度根据。法律法规不仅要对政府采购的范畴、程序、办法、监督等作出明确规定，还要对具体操作办法作出具体规定，从而保障政府采购制度的顺利实施。

3.加强政府采购理论研究。纵观国内有关政府采购的叙述，多针对政府采购的现状、改革、管理以及法律规范来谈其对于我国政府采购市场及制度的理解，从而相对停留在研究表层。而解决现在问题的首要任务是针对问题进行理论层面的进一步探讨，从而使有关政府采购的理论更加严密、制度更加成熟，有助于进一步指导实践。对于现在情势，私人采购市场和公共采购市场划分是市场经济的必然产物。因此对采购市场的理论界定成为完善政府采购制度的前提和基础。（三）加强采购机构及有关人才队伍建设

1．建立统一的政府采购机构。结合我国的实际状况，政府采购中的集中采购项目应当由一种专职机构如政府采购中心统一组织采购。政府采购中心是由政府组建并根据政府授权负有组织行政事业单位重大和集中采购事务，并直接开展采购业务的部门。政府采购中心要严格按照政府采购法规以及其它有关采购政策规定开展业务。

2.建立科学的政府采购管理机构和体制从体制，设立以中央政府为主的采购管理体制。现在西方国家都设立了政府的采购委员会，监督和管理中央、地方及其所属实体的采购活动，我国要建立政府采购制度也应设立对应的体制。由于缺少对应的实践经验，又是一种大国，我国设立的管理体制应以中央政府为主。在地方预算尚未真正完全分级和独立的状况下，地方政府在中央制订的政府采购法的范畴内进行活动，在中央政府的指导和监督下，制订各自的采购管理规则。机构建设上，为了加强对政府采购的管理，需要做到在财政部门内部有一种明确的管理监督机构，其职责重要涉及:采购预算的编制、制订采购法规、对政府采购事务进行协调和管理、采购统计和评定、进行对应的监督等，但不得干预采购中心的具体商业事务。另首先，加强采购机构及有关人才队伍建设政府采购是一项系统工程，涉及面广、工作量大，需要建立一整套机构来管理和协调。如上所述，现在我国政府采购制度在这方面还存在诸多问题，为了使政府采购制度在我国尽快建立，并且能正常的运作，必须尽快建立科学的政府采购管理机构;加强有关的制度建设，培养对应的技术人才。

3.建设采购部门专业队伍。面对政策性强，涉及面广的政府采购活动，需要采购人员掌握社会科学方面的知识和自然科学方面的知识。根据政府采购工作的特点和采购队伍的现状，在现在阶段，采购人员首先要学习政府采购专业知识以及学习政府采购的基本理论和技术，学习政府采购的国际国内经验和教训，学习有关政府采购的政策和法律知识。然后，将自己所学到的运用到实际操作中去，只有在实际操作中碰到问题，才干逐步弥补本身业务能力的缺点。并对采购人员进行定时的上岗培训，同时能够邀请专家老师为采购人员进行指导和交流，介绍我国合同法的基本内容、合同形式及订立合同的有关规定以及招标投标程序、招标文献编制、评标办法等。加强采购人员的综合业务能力。争取将我国政府采购队伍建设成为一种专业性强业务能力高的队伍。这样才会有助于我国政府采购的健康发展。（四）明确采购目的，完善管理模式，改善操作方式

1．明确政府采购制度的目的和原则。借鉴国际上政府采购规范中的目的和原则，将经济有效的使用国家资金、提高资金使用效益作为政府采购制度的首要目的，同时坚持公开、公平、公正和充足竞争的原则，增进采购机构和采购队伍的廉洁，避免欺诈、歧视，树立公众对政府采购的信任，把政府采购作为国家调控宏观经济的重要手段，实现政府职能的转变，推动政治体制的改革，增进经济构造的改善。

2．完善立法，建立有效的异议、申诉和救助机制，健全政府采购管理模式。从国际立法来看，建立健全完备有效的质疑、申诉和救助机制，是政府采购制度的重要内容，也是政府采购制度有效运行和实现政府采购目的的重要确保。政府采购制度较为成熟的国家和地区，都设立了专门受理供货商申诉、调解纠纷的机构，规定了申诉的期限、条件、方式、程序以及对申诉解决的期限、效力等，而我国法律制度这方面还存在欠缺，应当完善政府采购法律法规中质疑、申诉机制和救助机制，允许政府采购合同的双方当事人通过磋商、仲裁、司法或行政等手段，对不正当的采购行为提出质疑和申诉，确保采购实体、供货商或承包商或服务提供者的正当权益。

3．改善现行的行政、事业单位的财务管理体系和具体操作方式。我国现行的财务管理体制是层层分散指针，预算拨款层层下拨，单位用款结余也留在本单位。而政府采购直接支付制则只层层下达指标，货款由财政拨付给供货商。也就是说，实施政府统一采购的前提条件之一，是实施国库单一帐户，即实施帐款分离制。这样，实施政府采购制度后，财政部门能够不再简朴按预算拨付经费，而按同意的预算和采购合同的履约状况直接向供货商拨付货款。由于这部分支出采用直接付款形式，财政能对政府部门和公共部门的商品和服务的采购行为实施有效的监督，确保财政对预算资金的流量和流向的控制，使预算资金使用效益提高，最大程度地避免商品采购中存在的不公平交易和腐败现象。

（五）强化政府采购监督体系

实施政府采购活动，必须追求“三公一优”的最佳目的。能否实现目的，则要靠采购的全过程监督管理来确保。另外，政府采购金额、规模庞大，容易滋生腐败。因此，对这一领域的规范和监督意义重大。合理而有效的监督方法可归纳

为下列几点：

1.加强对政府采购制度的意识宣传，提高对政府采购制度的认识。即使政府采购制度在西方已有相称长的历史，但在我国还是新生事物。各方面能否对建立这一制度的急迫性、必要性及其在市场经济条件下的重要作用形成统一、深刻的认识，将从主观上影响我国政府采购制度的建立。

2．信息披露即建立公示制度，从而确保政府采购水平。信息披露是政府采购活动通告天下，表达本身实施政府采购活动坚持诚信与规范的承诺。由于政府采购是举世公认的阳光工程，只有确保采购信息的公开度，才干确保政府采购的透明度，提供增进政府采购事业发展的有效途径。同时，覆盖面广的信息公示形式和渠道能够营造出更加激烈的竞争氛围，从而确保政府采购的效率和质量。

3．实施审计监督，加强财政支出管理。对政府采购行为实施审计监督，是增进政府采购规范，加强财政支出管理，提高财政资金使用效率的重要手段。其审计办法重要是指：审视法。这种办法是对政府采购四种审计对象，即政府采购主管机构、集中采购机构、采购单位及政府采购中介机构都合用的一种审计办法。4.纪检部门是政府采购监督的守护神。纪检部门从三个方面着手：（1）把好事先监督关。涉及严把政府采购预算关，使采购计划适时、合用和有效。同时加强对竞标主体即供应商进入政府采购市场的监督。（2）把好事中监督关。对过程监督就是要确保政府采购公开、公平、公正进行。重点是检查采购方式与否符合规定和规范。（3）把好事后监管关。加强对货款结算环节的监督，确保采购、验货、付款“三权分离”。（六）强化政府采购监管工作，完善政府采购监督制度政府采购行为是一项经济活动，涉及到经济利益方面，就会有人以身犯险。针对政府采购制度中的某些违规操作，我们必须要严肃管制，不能任其自由发展，否则政府采购制度将会成为部分掌权人的致富之路。因此我们必须加强政府采购制度监管工作，增进政府采购监督机制的建立。首先，我们要在政府采购部门成立内部监督制约机制，并让其逐步与政府采购各部门形成现有互相联系又能互相制约的监督体系。另首先，进一步对政府采购活动之后的事后监督进行强化再审查，把好每一道关口，杜绝政府采购当中的违规操作。最后，还要逐步加大社会监督和社会舆论监督的力度，加紧构建对政府采购工作的全方面、全过程的监督机制。保障政府采购在公开、公平、公正的原则下进行，应制订一整套科学合理的监督机制，让隐藏在政府采购制度之下的违规活动无法遁形。

1.强化主体监督的作用。从法律层面上讲，我国现阶段政府采购的监督主体诸多。《中华人民共和国政府采购法》明确规定，各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门；《审计法》明确规定了审计机关对政府采购活动的审计监督职责；《监察法》赋予了监察机关对政府采购活动进行监察的权力。另外，由于政府采购承载着保护环境、增进自主创新、增进中小公司发展等诸多政策导向功效，其工作开展状况也直接或间接受国家发展改革委、环保部、科技部等行政管理部门的监管。

从采购实践来看，即使这些监督机构对克制多个腐败现象起到了一定的作用，但就整体而言，仍然存在监督力度不够、监督效能不高、监督机制不畅等问题。这就需要从制度层面进一步理顺监督关系，明确监督职责。财政部门应以采购实施过程为根本，对采购各方当事人的采购行为进行监督；审计部门应以财政资金使用与否合规为根本展开审计；纪检监察部门应以信访举报为线索对政府采购的有关人员实施监察；有关行业主管部门则根据各自的职责对政府采购贯彻贯彻政策功效状况进行指导和监督。另外，各管理机构之间还须建立横向的沟通和配合机制，通过全方位的主体监督确保政府采购工作依法、规范、阳光运作。

2．扩大社会公众监督，加强外界专业监督。监督是需要成本的。现阶段完全依靠国家机关的力量实现政府采购工作全方位、全过程的监督是不现实的，还必须要充足发挥社会监督的作用。为了激励公众参加对政府采购活动的监督，提高政府采购的透明度，使广大纳税人真正参加到政府采购这一过程，我们要主动发明条件，拓宽渠道，向社会及时、精确公开政府采购制度、政策以及政府采购的有关信息。运用媒体和网络，为广大公众参加政府采购制度大开方便之门。首先，赋予社会公众，特别是参加政府采购市场竞争的供应商监督权利。政府采购花的是纳税人的钱，每一分财政资金是怎么花的，作为一种正当公民都有权懂得；而供应商是政府采购活动的直接利益有关者，他们的监督则更为有力、有效。另首先，要把舆论监督，特别是媒体监督的能量释放出来。新闻媒体始终被称为“无冕之王”，许多贪污腐败的案件都是通过媒体报道后才被调查解决的。因此，媒体监督也是保障采购程序公平、公正的有效途径。即使财政部门负有监督政府采购的职责，但政府采购涉及的商品、劳务、工程的范畴广，往往规定监督者有专门的财政知识、会计业务知识，有时还需要工程决算、国际贸易方面的知识，因此在监督中应当邀请审计、技术监督、工商、纪检部门参加，并且聘任某些政府采购方面的专家和有一定特长和经验的人参加采购监督，这样对政府采购的监督会更为专业，更大程度的发挥了政府采购监督的作用。

3．细化政府采购预算，加强政府采购的计划性，完善财政部门的监督。政府采购预算是政府部门对政府采购进行监督的重要内容，现在由于我国现行单位预算不够细化，部门预算编制改革刚刚开始，政府采购项目和预算也难以细化，这样使得政府采购工作的随机采购较多，而形不成规模效应，造成采购增加，效率减少。因此我们必须充足认识政府采购预算的重要性，加强对预算的监督。政府采购作为财政支出的一部分，按照原则应当在每年年初编制统一的政府采购预算和采购计划。但我国计划编制在实际操作中还存在着许多问题。首先，各地政府采购计划数据收集上存在困难，计划的编制和审批程序约束力不强，与财政预算的编制和审批过程相比存在着很大的随意性，人为因素变更计划的现象也较为普遍。另首先，采购程序中存在着违规操作现象。受到部门利益和个人利益的左右和影响，特别是大型采购过程中，对政府采购的公正性产生了许多负面影

响。因此，必须全方面制订政府采购计划，属于政府采购主体范畴的单位，都应对其实施的政府采购项目编制计划。只有通过财政部门审批的计划项目才干进行采购。政府采购的计划一经拟定，就不得随意变化。如果遇有特殊状况需要调节，也应严格按既定程序上报审批。

4.建立政府采购各主体互相监督制约的机制。财政部门负责计划审批，但不直接参加政府采购事务，财政部门根据采购部门出具的费用发生证明，将资金直接支付给供应商或承包商，以确保资金用在预定的项目上，政府采购中心负责组织采购工作，但无权支付货款，采购单位不直接采购，但有最后验收权，财政部门只能凭采购单位的验收签单才干支付货款，这样购置、验收、付款三权分离，采购当事各方之间形成互相制约的机制。财政部门作为重要管理者，对采购主体、采购中心和供应商的行为进行管理，政府采购中心和采购主体对供应商的履约状况进行监督，供应商和采购主体又对政府采购中心公正有效性进行监督。任何一方的行为都将处在其它当事方的监督之下，推动政府采购的健康运行。

五、区内政府采购存在问题及方法（一）区内政府采购存在问题1.采购单位依法采购意识不强。个别采购单位由于习惯思维，缺少新的财政支出理念，不能主动申请政府采购，存在“先斩后奏”等规避政府集中采购行为。以致出现不经政府采购管理部门审批，自行采购；自行采购后再向采购部门补办手续；个别单位片面强调项目的特殊性、时间的急迫性，对政府采购不配合，事先不申报，想方设法