美国儿童照顾政策及其对中国的启示

美国儿童照顾政策及其对中国的启示

一、美国儿童照顾社“儿童照顾”是一个影响个人生活和公共政策领域的问题。一方面,家庭外部的劳动力市场构成与社会资源的分配型态会渗透到家庭中,影响其可获得的儿童照顾资源的数量、类型及质量;另一方面,家庭内部成员互动的机制直接决定了儿童照顾形式的选择。儿童照顾问题的解决,既影响儿童的安全与身心发展,也影响其父母的工作与生活。在美国等工业化发达国家,儿童照顾问题已经从最初的“家庭问题”,演变为“社会问题”,并进一步发展为“社会政策问题”,形成了一系列解决儿童照顾需要的社会政策。然而,目前我国的儿童照顾问题仍停滞于“家庭问题”和“社会问题”之间,更未成为“社会政策问题”,迄今缺乏明确、系统的解决儿童照顾问题的社会政策。根据2011年国家统计局发布的《2010年第六次全国人口普查主要数据公报》,我国目前有2亿2千多万14岁及以下年龄的儿童。应该说,所有的儿童都有受照顾的需要,但是并非所有的家庭都有能力提供充分的照顾。社会经济地位较低的家庭的儿童照顾资源相对更为匮乏。城市低收入家庭的子女、进城务工者的子女,以及农村留守儿童等群体的受照顾问题十分突出。根据中华全国妇女联合会的《全国农村留守儿童状况研究报告》,我国有4000多万14周岁以下的农村留守儿童。每逢暑假,许多农村留守儿童像候鸟一样出门到父母打工所在地团聚。然而,近年来,关于与父母团聚的农村留守儿童在假日因缺乏照看而遇险的新闻报道不断。随着工业化和城市化进程的加快,家庭结构已经发生了很大变化,传统私人领域的儿童照顾问题也发展到亟需社会政策介入的阶段。本文对美国儿童照顾政策的框架进行了梳理,分析形成有关政策的原因,并对其政策效果做出评述,最后探讨了对中国的借鉴意义。展开这项研究的目的是希望能够弥补国内就相关问题研究的不足,同时为进一步完善我国儿童照顾政策提出一些建议。二、美国的儿童照顾政策(一)“补助未成年人政策”及重点救助政策20世纪初,由于较低的社会经济水平以及相应社会政策的缺位,美国儿童的生活与发展均处于较低的水平。1900年,每4个5岁以下儿童就有1个死亡。当时,学龄儿童的入学率仅为8%,且全美有200万10至15岁的童工。虽然1909年白宫召开了第一次有关儿童的会议,但是联邦政府关于儿童的政策直到1935年才得以明确。1935年《社会保障法案第四条》(TitleIVSocialSecurityAct)推出了为孤残儿童提供保护的政策。之后关于儿童的法案开始日臻完善。美国的儿童照顾政策是美国扶贫政策的重要组成部分,属于实物补助型政策。20世纪以来,美国扶贫政策大体经历了3个时期。第一阶段为开创时期(1935年至1960年代初期),以制定和推行干预贫困、营养、和教育问题的政策为主。1935年,作为《社会保障法案》的一个部分,美国国会通过了“补助未成年人政策”(AidtoDependentChildren,简称ADC)。该政策对单亲或失去双亲的16岁以下的儿童提供补助。财政责任上,联邦政府提供三分之一,州政府负担三分之二。州政府决定领取补助者所需具备的资格。1939年以前仅覆盖符合资格的儿童,之后开始将其母亲也纳入补助的对象。1946年,联邦政府制定《全国学校午餐法案》(NationalSchoolLunchAct),帮助学龄儿童健康发展。1954年,最高法院宣布各州颁布的黑人学生和白人学生分校的法律违宪(Brownv.BoardofEducation),从而为实现教育机会平等打下基础。第二阶段为发展时期(1962年至1996年)。“补助未成年人”政策被进一步发展为“补助有未成年儿童家庭”政策(AidtoFamilywithDependentChildren),之后作为美国主要的扶贫政策延续了34年。与此相关,作为约翰逊总统“向贫困开战”和“伟大社会”计划的一个部分,学前教育(HeadStart,亦称“开端计划”)项目于1965年开始施行,广泛推进3至5岁儿童的学前教育。专门针对儿童照顾需要的政策始于1990年。该年,国会设立了“儿童照顾与发展款”(ChildCareandDevelopmentBlockGrant),是联邦政府应对低收入家庭儿童照顾需要的专项政策。第三阶段为改革和调整阶段(1996年至今)。一般将1996年联邦政府通过的《个人责任与工作机会协调法案》(PersonalResponsibilityandWorkOpportunityReconciliationAct)视为美国近期福利改革的标志。这次改革的主题是逐步减少福利资助的对象,敦促有工作能力的福利对象积极参与就业。其中,备受关注的新规定是提出了可领取福利资助的时限,一般为终身累积领取资助的时间超过60个月以后,福利对象将不再获得资助。1996年的福利改革将多项与儿童照顾有关的政策合并,建立了“儿童照顾与发展基金”(TheChildCareandDevelopmentFund,简称CCDF)。该政策是当前儿童照顾政策的主体,主要资助有13岁及以下儿童的家庭,有特殊身体原因的,可以将受助者年龄限制放宽到19岁。“儿童照顾与发展基金”政策属于实物项目型福利政策,是专门针对儿童照顾需求的社会政策。(二)直接行政机构目前,儿童照顾政策的主要作用机制是平衡儿童照顾服务的供需。对需求方的影响通过两个手段实现,其一是发放现金补助帮助低收入家庭购买服务;其二是对有未成年人的家庭减免收入所得税,或者采取先纳税后退税的方式。对供给方的影响,主要是给那些为低收入家庭提供服务的机构报销有关的费用。这里主要从行政和财政体系两个方面来总结美国儿童照顾政策的框架。儿童政策的行政体系从20世纪初开始形成。在联邦政府层面,1913年在商业与劳动部下设儿童处,标志着儿童福利行政的建立。尔后几经更替,目前相应的联邦政府主管部门是健康与人类服务部下设的儿童与家庭司(AdministrationforChildren&Families,DepartmentofHealthandHumanServices)。儿童与家庭司设有儿童照顾办公室(OfficeofChildCare),是儿童照顾政策的直接行政管理机构。从纵向的行政架构来看,联邦政府提供主要的资金支持,并以此对各州予以调控,州政府掌握具体的政策细则,地方机构提供服务。州政府决定的政策细则包括:领取津贴的家庭的收入准入标准、补贴提供服务的机构的额度、是否补贴小规模的家庭型儿童照顾机构,以及确定服务中心获得补贴所应达到的服务质量标准。从横向的行政管理职能划分上来看,近几年,各州的管理由分散向集中化管理发展。1996年福利政策改革之后,多数州将与之相关的行政实体进行了合并。例如在华盛顿州,过去有3个行政独立的部门(类似我国各省的厅级部门)都设有与儿童有关的机构,如:社会与健康服务厅的儿童照顾和早期学习部(DivisionofChildCareandEarlyLearning,DepartmentofSocialandHealthServices)、社区贸易和经济发展厅的早期儿童教育和辅助项目部(EarlyChildhoodEducationandAssistanceProgram,Dept.ofCommunityTradeandEconomicDevelopment)、以及公共教育督学办公室的早期教育创新部(EarlyReadingInitiative,OfficeofSuperintendentofPublicInstruction)。2006年,华盛顿州将这些部门合并成立了独立运行的早期学习厅(DepartmentofEarlyLearning)。儿童照顾政策的财政来源主要是联邦政府。联邦政府也主要是通过财政杠杆来调控各州政策的执行和发展。1996年的福利改革确立了“儿童照顾与发展基金”政策的3个主要的财政渠道,包括:专项拨款(DiscretionaryFunds),强制性基金(MandatoryFunds),以及匹配资金(MatchingFunds)。专项拨款完全由联邦政府提供,每年度审核下拨,主要考虑3个因素:各州5岁以下儿童的比例、享受免费或减价学校午餐的学生的比例,以及联邦政府与州政府人均资本收入比例的权重。根据国会的决定,专项基金主要用于提高儿童照顾质量、提高婴幼儿服务质量、开展与照顾学龄儿童有关的活动,以及资助与儿童照顾有关的研究与评估工作。联邦政府在下拨强制性基金时,要求各州须将不低于70%的份额用于资助3类贫困家庭,包括领取救济金的贫困家庭、需要得到工作支持从而脱贫的家庭,以及那些有陷入贫困风险的家庭。此外,为获得联邦政府的匹配资金,州政府需要拨出一定比例的配套资金。除了联邦政府的资金,一些州政府也寻求其他的资金来源,例如从物产税、消费税、烟草税中划拨儿童照顾政策经费。(三)积极的社会政策介入儿童照顾问题概括而言,有3方面的因素塑造了当前美国的儿童照顾政策,即:政府对传统上属私域事务(家庭)的逐步介入;社会政策在儿童照顾问题上的角色定位日益明确;以及联邦主义传统的影响。20世纪初以来,社会对儿童福祉的关注明显增加,儿童的生存和发展权利日益明确并更受重视。同时,由于自由主义的推行和民权运动的推进,儿童逐渐被视为独立的个体和社会成员,儿童照顾问题也不再单纯的被视为是家庭内部事务。由于儿童问题引起了社会的广泛关注,社会力量推动政府建立了专门的行政机构,并且制定了有针对性的法律规范,最终为政府的社会政策介入家庭保护儿童安全提供了合法性。简言之,儿童照顾问题在20世纪完成了从家庭问题,向社会问题与社会政策问题的演变。其次,有关的社会政策的发展,除了因循社会对儿童拥有独立的权利、有受照顾需求的客观认识的之外,也受到国家社会福利政策发展大趋向的影响。20世纪初期,社会政策主要秉持的是“母亲主义”(“maternalistideal”)。彼时,父亲赚钱养家、母亲在家中照养子女的家庭形态是儿童社会福利政策的基础。儿童照顾被传统界定为家庭内部的事务。政策鼓励那些领取福利资助的母亲们留在家中照看孩子,从而践行社会对其照顾子女的角色期待。然而,随着经济结构和社会文化的变迁,照顾孩子等家务的性别分工发生了变化,妇女留守家庭不再是普遍的选择,也不再是社会倡导的行为。另一方面,对女性自立的期待和强调避免福利依赖的政策趋势,使得过去以帮助妇女在家庭中照看子女的政策,向着促进妇女就业、帮助她们通过市场交换解决看护子女需求的政策发展。最后,联邦主义传统也反映在儿童照顾政策上。目前联邦政府力图平衡地区间的社会再分配。虽然儿童照顾政策纵向管理结构没有大的改变,联邦政府的干预已经通过增加资金的办法有所增强。自1996年至2002年,有关儿童照顾政策经费由120亿美元提高到了220亿美元。(四)儿童照顾政策在发展中的现状总美国儿童照顾政策的发展,反映了社会政策对贫困家庭中儿童照顾的需要的一种承认。一方面,通过社会资源的转移,让儿童能够有机会获得有效的照顾服务;另一方面,也考虑到通过经济上分担贫困父母购买儿童照顾服务的压力,避免他们因为要照顾子女而不能充分就业,因此通过提供经济补助,协助父母购买儿童照顾服务。换言之,是购买了父母参加劳动就业的时间。一般认为美国的社会福利政策是剩余型社会保障政策,其政策介入的出发点就是围绕增强市场参与者的能力展开,因此,政策制定者与学术讨论集中考察儿童照顾政策对其父母就业情况的影响。班布里奇等学者发现儿童照顾政策的开支与母亲的就业之间有着正相关。根据他们的估计,获得儿童照顾经费的单亲母亲的就业率提高了。瑅肯的研究发现儿童照顾政策有助于母亲从事常规时间安排的工作,能够促进母亲的就业稳定性。在控制了其他相关的因素之后,丹斯格等学者也发现,儿童照顾政策津贴影响了父母的收入和工作时间长度,对低收入父母的就业有一定的正面影响,特别是对低收入的母亲而言。然而,自1990年确立以来,儿童照顾政策在发展过程中也出现了一些问题,主要表现在四个方面:首先,儿童照顾补贴的实际领取率偏低,政策覆盖面窄。据估计,平均各州领取补助的家庭仅占所有符合条件家庭的15%。另一方面,有学龄儿童的低收入家庭最不易获得补助,是该项政策中受惠最薄弱的群体。其次,财政与行政管理缺乏协调与整合。以学龄儿童为例,多个财政项目都与照顾服务有关,主要包括“儿童照顾与发展资金”、21世纪创新资金(21stCenturyStateIncentiveGrants)、以及针对有需要家庭的暂时援助政策(TemporaryAssistanceforNeedyFamilies)。此外,行政管理上,仍存在多头管理的问题,例如健康和人类服务部、教育部、农业部、司法部、住房与城市发展部,以及劳工部都参与其中。第三,政策上缺乏对儿童照顾服务的安全性和质量标准的规定,对提高服务质量的影响有限。以学龄儿童为例,针对这一群体的课后的服务质量差异较大。员工的教育水平、员工与儿童之间的配比、以及服务机构提供的服务质量这几个方面都有较大差异。最后,地区间的差距明显,有失公平。各州在领取补助的收入准入线、家长需要支付的数额、申请程序、以及给服务者的报销额度与水平等方面都有差异,这些差异已经影响到各州相关政策的覆盖面以及不同类型儿童照顾服务的发展。根据2006年的政府报告,华盛顿特区学龄儿童占所有领取补贴的儿童中的比例最低,为22%,而同比最高为密歇根州的45%。在佛罗里达州,领取了补贴的儿童中,有88%的受助者使用中心型服务,而同比在密歇根州为15%。在密歇根州,孩子主要是在家庭式的托儿所(45%)或者在家中被照看(23%)。这些数据反映出各州政策影响的差异。由此可见,有着相似的社会经济背景的个人可能因为社会福利政策的差异而享受不同的待遇,有失公平。三、社会问题化和社会政策问题化对比美国儿童照顾政策的发展历程与现状,我国目前有关政策存在以下两个问题:首先,儿童照顾需要没有充分地“社会问题化”和“社会政策问题化”。对儿童照顾需要的社会问题特性认知不到位,还没有系统的社会政策专门应对儿童照顾需要。其次,受政策的历史性路径依赖的影响,与儿童福利相关的社会政策不够整合,多个行政部门参与其中,并且政策的财政来源不明确、不稳定。(一)关于儿童照顾问题的市场失灵在总体照顾资源匮乏、政策扶持不足的现实下,受到家庭经济条件的限制,城市低收入家庭的儿童、城市农民工的子女、农村的留守儿童得到的物质和发展资源都少于中等收入家庭的儿童。从社会分层的角度来看,因家庭社会经济地位低下、父母在劳动力市场中处于竞争劣势的“先赋”因素,混合着不平等的社会资源再分配,包括缺乏社会福利资源(例如儿童照顾政策)的转移,加深了底层社会群体的弱势地位。因此,儿童照顾问题已经事实上属于社会问题的范畴,首先应当明确儿童照顾需要的“社会问题”特性。在此基础上,儿童照顾问题还需要进一步“社会政策问题化”,亦即发展相关社会政策来解决问题。考虑社会政策介入必要性时,是选择市场还是依赖社会政策干预,常联系到市场失灵的讨论。儿童照顾问题的市场失灵表现在两个方面:首先,儿童照顾的供给具备公共物品的特性,市场购买能力弱的家庭难以平等地与服务供给方议价。我国目前政策仍没有识别儿童照顾服务的公共物品特性,对政策介入的倡导不足。儿童照顾模式的选择基本上取决于家庭的经济能力和家庭结构。其次,有关儿童照顾服务的资讯具有信息不对称的特点,一般家庭难以掌握完全信息而获得有质量保证的服务。目前政策上没有针对这一问题提供有效地解决方案,事实上忽略了儿童照顾服务资讯信息不对称问题。我国的儿童照顾市场远非体系健全的完全竞争市场,且低收入家庭在市场交换中处于弱势地位,因此社会政策的介入是十分必要的。综合来看,儿童照顾的“社会政策问题化”,应当考虑三个方面的问题:第一,增加相关服务的提供。目前,服务的供给严重短缺,特别缺少针对低收入家庭的儿童照顾服务。高收入家庭有能力选取相对有质量保障的服务,而中低收入家庭基本上鲜有选择的空间。面对巨大的服务缺口,政策应当有效地回应。第二,细化对服务的管制。目前,没有统一规范的本土化儿童照顾服务标准与质量要求,政策上的规定原则性强,不够具体,也缺乏有效的监管机制。现实中常有儿童在不安全的托管环境下出现意外的报道。第三,增加对有需要家庭的引导与支持。目前,缺乏对家庭选择儿童照顾模式的有效指导,对需求方的引导不足,尚未及时有效提供尽可能完全的信息、也没有系统地对购买服务提供经济上的支持。(二)积极应对中低收入家庭的相关政策中国与儿童有关的法规、社会政策不够细致和完善,有关儿童照顾的社会政策尚未得到充分的发展。目前,除宪法外,保护未成年人的法律主要有《未成年人保护法》和《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》。但是在儿童保护与照顾