中国法律援助若干问题研究

PAGEPAGE1中国法律援助若干问题研究一、法律援助的概念和特征（一)法律援助的概念无论是在国内还是国外，法律援助概念的表达都是众说纷纭，下面列举几种具有代表性的观点：(１)法律援助,是由政府设立的法律援助机构组织法律援助人员和社会志愿人员，为某些经济困难的公民或特殊案件的当事人提供免费的法律帮助，以保障其合法权益得以实现的一项法律保障制度。（1)（２）法律援助,是指公民在法律规定的法律事务方面需要获得律师帮助但无力支付律师费用时，由律师按照国家规定承担该项帮助义务,向该公民提供的法律服务。（2）（3)法律援助,是指对需要专业性法律帮助,而又无力承担诉讼费用以及无力支付律师费用的公民予以帮助，以维护其合法权益的法律保障制度。(３）(４）《重庆市法律援助办法》规定,法律援助，是指法律援助机构组织律师事务所、公证处、基层法律服务所等法律服务机构及法律服务人员，为经济困难或特殊案件的公民提供法律服务并免收或减收服务费用的社会救济制度。（4)（5）法律援助制度，是指国家在司法制度运行的各个环节和各个层次上,对因经济困难及其他因素而难以通过通常定义上的法律救济手段保障自身基本社会权利的弱者，减免收费提供法律帮助的一项法律保障制度。(5）（6)《司法部关于开展法律援助工作的通知》将法律援助定义为：“法律援助，是指在国家设立的法律援助机构的指导和协调下,律师、公证员、基层法律工作者等法律服务人员为经济困难或特殊案件当事人给予减免收费提供法律帮助的一项法律制度。（６）(７）在日本的《法律援助法纲要》（草案)中，其第一章“总则”第2条规定:“本法所称法律援助,是指就有关法律纠纷、法律事务对被援助者提供法律服务以及费用的援助”，本法所称法律援助费用，是指进行法律援助的律师的费用以及审判和其他法律程序需要的一切费用。(７)（8）依据《牛津法律词典》中关于《法律援助规则》词条规定看，法律援助是指律师从公共基金中提取费用并对无力负担诉讼的民事当事人和刑事被告人提供法律帮助。（8)上述各种观点都有一定道理,反映不同学者之间、国家之间对法律援助概念认识的差异。各种观点之间的差异主要体现在主体、内容和性质三个方面：一是在主体上，第一、四、六种观点界定为法律援助机构、律师、基层法律工作者、公证员和社会志愿者.第一种观点中的法律援助人员，指律师、基层法律工作者、公证员；第二、三、七、八种观点界定为律师。二是在内容上。这是上述各种观点之间的主要不同。法律援助的内容，指国家在哪些方面为当事人提供帮助。对此,第一、二、四、六种观点界定为减、免费的法律帮助;第三种观点界定为减、免费的法律服务和诉讼费用的减、免;第五种观点界定为“国家在司法制度的各个环节和程序上”提供的法律帮助;第七种观点界定为法律服务和律师、审判费用减免外还包括其他法律程序所需的一切费用;第八种观点界定为诉讼程序法律服务费用和诉讼费用减免，不包括非诉讼费用。三是在性质上,大多数观点都将法律援助界定为是一项法律保障制度，还有认为是法律服务行为或活动，极个别观点认定为是社会救济制度或社会保障制度。通过上述分析，关于法律援助概念的不同表述，笔者将其综合分为广、狭义两种：第一,以法律援助主体的不同划分。广义的法律援助，包括法律援助机构、律师、基层法律工作者和公证员提供的法律帮助;狭义的仅指由律师提供的法律帮助.第二，以法律援助的内容的不同划分。广义的法律援助包括减免费的法律服务和法院诉讼费用减免；狭义的仅指法律服务费用的减免；另外，对司法制度运行各个环节和各个层次上的减免收费的法律帮助可界定为最广义的法律援助。笔者认为,在我国对法律援助的概念应作如下定义:法律援助,是指国家对需要专业性法律帮助而又无力支付律师费用和诉讼费用的公民予以援助，以维护其合法权益。这样定义的理由是:（1）明确国家是法律援助的提供者.法律援助发展至今已是国家责任，不在是当初律师的慈善行为。在概念中明确国家的法律援助责任,国家是法律援助的提供者,这是法律援助的本质要求,有助于人们对法律援助有一个正确的认识,强化相关各方的责任和义务,同时与个人的慈善行为相区别。(2)将实施服务的主体界定为律师。我国目前的法律服务队伍是由律师、公证员、基层法律工作者三支专业队伍组成.将基层法律工作者排除在法律援助实施主体之外，从长远看，这是符合我国国情的。虽然基层法律工作者队伍在实践中提供承办了大量的法律援助案件,不少地方立法都规定其负有法律援助职责，但由于基层法律工作者是特殊历史条件下形成的，人员业务素质不高，已不能适应形势发展需要，这支队伍在不长时期内将会被取消。公证是一种国家证明活动,公证人员为双方提供的公证行为是代表国家基于中立地位实施的，其在性质上和作用上明显不同于律师的法律服务，将公证列入法律援助范围不符合法律援助的目的和作用。所以公证员、基层法律工作者不应列入法律援助的主体范围。概念中明确律师作为服务主体的依据是,《律师法》规定了律师负有按国家规定承担法律援助的义务，《法律援助条例》(以下简称《条例》）也只规定了律师的法律援助职责。没有将社会志愿者纳入主体中，是因为我们讨论的作为一种法律制度的法律援助，在这个意义上,它就应具备稳定性、规范性、国家力量保障实施等特点,而由社会志愿者提供的义务法律服务多是自发的、随意的,不具备上述特征。但应指出：作这样的界定仍是为了定义的明确性、规范性的需要,而不是意味着从实践上否定这种义务法律服务存在的必要.（９）事实上，社会志愿者义务法律服务对我国法律援助的开展具有较大的推动和补充作用。（３)将法律援助的内容界定为减、免收、缓交费的法律服务和诉讼费用的减、免收、缓交,这是法律援助实施的客观需要。当事人无力支付律师服务费用一般情况下也必然无力支付诉讼费用。实践中,一些当事人因为无力缴纳诉讼费用而被拒之法庭之外,以至提供的法律援助无法实施.虽然我国有司法救助制度,由于掌握的标准尺度不一样以及体制等多种原因，许多当事人在获得法律援助后不能获得司法救助;人们在一般观念上都认为法律援助不仅包括法律服务费的减免，还包括诉讼费用的减免。所以将诉讼费用的减免纳入法律援助之中，有利于法律援助制度的完善和实施，有利于保护贫困当事人的合法权益。因而狭义的法律援助内容应排除。然而，最广义的界定法律援助的内容太宽泛,制度难设计，实际操作难度大,亦不足取。(4)在概念中没有明确法律援助是一种制度.目前，国内立法大都只强调法律援助是一种制度或行为。笔者认为，法律援助既是一种制度，又是一种行为。从立法角度看，它是一种法律保障制度；从具体的案件援助看，它是一种服务行为.片面强调它是一种制度或仅是一种行为是不全面的。在概念中明确法律援助作为一种制度兼具行为并无必要，反而显得概念不够简洁。需要说明的是，虽然我国法律援助无论是现行国家立法还是地方立法，在法律援助的内容上都明确是法律服务费用的减免。但是笔者看来,这主要是囿于现行司法体制的障碍.从宏观上看，广义界定法律援助内容有利于人们认识的统一和我国法律援助制度设计及运作。（二)法律援助的特征对于法律援助的特征,学界有不同的认识和观点.有的学者认为，我国法律援助有六个重要特征:①法律援助是政府职责,它体现了国家和政府对公民的应尽义务和责任。②法律援助是法律化、制度化的国家保障行为，这有别于律师个人的道义行为和我国五六十年代以来曾有过的非法律化、制度化的法律帮助行为。③受援对象多样性。经济困难符合法律规定条件者和法律有特别规定的残疾者、弱者，都可以成为法律援助对象。④对受援者提供免费或由有一定支付能力者分担部分办案费用的法律援助服务.⑤法律服务形式既包括诉讼法律服务，也包括非诉讼法律服务。⑥法律援助的实施者既包括专职法律援助律师、社会执业律师、公证员、基层法律工作者在内的法律服务人员,也包括社会团体、法律院校的法律援助志愿人员。（10）有的学者认为，法律援助有三个特点:①“国家性”，即国家是法律援助的主体.②“福利性”，即减、免受援人的费用，以满足其行使法定的权利。③“专业性"，即法律援助主要是通过律师、公证员、基层法律工作者依照法定程序为受援人提供法律帮助。(11）有的学者认为，法律援助具有以下特点：（1)国家、社会承担援助资金的公助性；(２)受援人享受法律援助的无偿性和优惠性；(3)律师、公证员等提供帮助的法律专业性.（12)通过对上述各种观点分析、研究，笔者认为，法律援助具有以下特征：１、国家性。法律援助是国家责任，国家是法律援助的责任主体。国家或者政府通过设立法律援助机构、提供法律援助经费、制定法律援助法律履行国家对公民的法律援助义务或责任.2、司法救济性.法律援助制度在实现法治和保障人权方面具有十分重要的意义。目前,国际上公认的作为法律援助制度基础的理念,正是法治、公正和平等这三项基本价值。(13）法律援助的宗旨是实现司法公正.它通过对贫弱公民提供法律帮助使他们平等地进入诉讼程序，平等地行使诉讼权利，保护他们法定权利的实现，以维护司法公正。法律援助的司法救济性是其与以经济帮助为目的社会救济、社会保障制度的本质区别。３、提供帮助的法律专业性。法律援助是律师等法律专业人员运用他们娴熟的法律知识、丰富的办案经验和技能为贫弱公民提供法律咨询、诉讼代理、非诉讼代理和刑事辩护、撰写法律文书等法律服务，这些服务是其他非专业人员无法代替的，体现了较强的法律专业性.4、受援人享受法律援助的无偿性和优惠性。受援人对所得到的法律帮助无需承担任何与此相关的义务,特别是无需向援助机构缴纳服务费用,其所需经费支出由政府负担，这是世界各国的共同做法。这充分体现了援助的无偿性和优惠性。二、法律援助的主体法律援助的主体是指法律援助的权利享有者和义务承担者。即权利主体和义务主体。权利主体是有权获得法律援助的受援人,义务主体是法律援助的提供者.根据法律援助是国家责任、政府行为的理论原则,义务主体是代表政府开展提供法律援助的机构和人员，可分为责任主体和服务主体。责任主体是指各级政府及其设立的法律援助机构；服务主体是按照法律援助机构的指派提供法律服务的人员,主要是律师。（一）义务主体。我们应注意容易产生认识误区的两个问题:一是律师的法律援助义务;二是人民法院指定律师辩护的行为。1、律师的法律援助义务问题.律师法第42条规定：“律师必须按照国家规定承担法律援助义务，尽职尽责，为受援人提供服务”。对上述规定，学者之间有不同的理解，有的学者就此认为法律援助是律师的义务。对此所做的解释是:“对律师规定这项义务,一方面与有关当事人获得法律援助的权利相对应，另一方面，充分体现了通过权利义务的调节,以强制性的法律手段来力求保证每个社会成员平等，实现社会公正的国家意志，这是更重要的"（1４）。有的学者认为，“这实际上把国家应承担的责任通过强制性的法律规定转嫁给律师，变成了律师的法定义务"(15）.如何理解律师的法律援助义务?能否就此认为法律援助就是律师的责任？笔者认为,法律援助由律师的慈善行为转向政府职责已是一个不争的事实.《条例》第３条也明确规定：“法律援助是政府责任”。律师负有法律援助义务不能认为法律援助就是律师的责任，正确的理解应为:律师负有按照政府法律援助机构的指派提供具体的法律服务的义务。首先，从《律师法》规定看,第４２条规定,律师必须“按照国家规定”承担法律援助义务；第4３条规定：“法律援助的具体办法,由国家司法行政部门制定,报国务院批准”.这两条规定说明,律师承担法律援助义务的前提必须按照国家规定执行，即按国务院规定或司法部颁布经国务院批准的规定来履行.其次，从《条例》规定看，《条例》作为行政法规，当然是律师承担法律援助义务应当遵守的国家规定。《条例》第5条规定：“法律援助机构负责受理、审查法律援助申请,指派或安排人员为符合本条例规定的公民提供法律援助”。据此，律师承担法律援助义务程序上应当在政府的法律援助机构受理指派给律师后,律师通过接受指派提供法律服务承担履行法律援助的义务。再次，律师在履行完法律援助机构指派的法律援助案件后，法律援助机构应支付律师的办案报酬和办案费用，这充分体现了法律援助的政府责任。所以，在我国，法律援助仍然是政府的责任，律师负有依照规定提供法律服务的义务。在法律援助制度逐步完善的今天，仍将法律援助理解为是律师的责任是不正确的，对律师亦是不公平的.２、如何理解法院指定辩护的行为？我国刑事诉讼第34条规定:“经人民法院指定，承担法律援助义务的律师即有应当为当事人提供免费的辩护"。根据这一规定，有些同志可能认为律师为被告人辩护是按照法院的指定进行的，这是法院在为被告人提供法律援助,这种观点是不正确的.结合有关规定,笔者认为,法院指定辩护的行为应理解为是提起法律援助的一种方式，目的是保障被告人在刑事诉讼中的辩护权利。最高人民法院与司法部于1997年4月9日发布的《关于刑事法律援助工作的联合通知》,明确刑诉法34条作为刑事法律援助的内容，并就法院指定辩护和法律援助机构的刑事法律援助工作之间的援助程序衔接问题作出了具体规定。按照该《通知》的规定,人民法院指定辩护的刑事法律援助案件,由该人民法院所在地的法律援助机构统一接受并组织实施.人民法院对需要指定辩护的案件,应在开庭十日以前，将指定辩护律师通知书和人民检察院的起诉书副本送交所在地的法律援助机构或同级司法行政机关。同时附送被告人符合法定或者本通知规定的法律援助条件的情况说明或经济困难的证明材料。上述规定说明法院不能直接指定辩护人，而由各级法律援助机构统一审查和决定提供法律援助和指派律师。人民法院具有协助法律援助机构进行审查申请人的资格条件的职责。《条例》第12条规定：“公诉人出庭公诉的案件,被告人因经济困难或者其他原因没有委托辩护人，人民法院为被告人指定辩护时,法律援助机构应当提供法律援助.”因此法院发出指定辩护通知书只是向法律援助机构提出给被告人提供法律援助的要求,其指定辩护的行为只是代为被告人提起刑事法律援助的一种方式。法律援助机构决定指派律师为被告人提供法律援助的法律依据是刑诉法第３4条的规定，法院的指定辩护通知书是提供法律援助的必要条件.所以,在指定辩护产生的刑事法律援助中,法律援助的提供主体仍然是各级法律援助机构。(二）权利主体。法律援助的权利主体是有权获得法律援助的受援人.受援人是经济困难的公民和特殊案件的公民。具体分为刑事法律援助对象和民事行政法律援助对象。《条例》规定刑事案件受援人有：（１)经济困难的犯罪嫌疑人；(2）公诉案件中的被害人及其法定代理人或者近亲属因经济困难的；（3）公诉人出庭公诉的案件，被告人因经济困难或其他原因没有委托辩护人的;(4）被告人是盲、聋、哑或者未成年人而没有委托辩护人的，经人民法院指定可获得法律援助。民事行政案件的当事人可获得法律援助的案件有：(1）依法请求国家赔偿的;（2)请求给予社会保险待遇或最低生活保障待遇的;（3）请求发给怃恤金救济金的；（4）请求给付赡养费、抚养费、扶养费；（5）请求支付劳动报酬；（6)主张因见义勇为行为产生的民事权益的.关于受援对象理论界有不同看法，主要是法人能否作为受援人？法律援助的对象是经济困难的公民或特殊案件的公民。以自然人作为受援对象已是各国法律援助普遍共认的规定。我国也是只对自然人提供法律援助。有一种观点认为，法人应当成为法律援助的对象。原司法部长肖扬同志发表在《人权研究资料》第36期题为《建立有中国特色的法律援助制度》一文中写到:“各国规定受援对象主要是自然人,也有个别国家规定法人可以作为受援对象。从中国的国情看,受援对象应包括自然人和法人.确定法人作为受援对象，有利于解决不少企业经济上处于窘境但又需要法律援助的问题,特别是有利于解决某些经济上有严重困难的国有或集体企业在生产经营中遇到的法律纠纷,以稳定经济秩序、依法调整经济关系与化解社会矛盾,保障社会稳定。（16)笔者认为，法人不应成为法律援助的对象。理由如下:第一，法律援助本质是对贫困公民采取的一种法律帮助措施,是国家对公民的一项义务，其实质和宗旨是要通过司法救济的手段保护人权，实现法律面前人人平等的目标，只有自然人才有人权，才有保护的必要,法人不存在人权问题,其虽有经济困难不符合这一制度的内涵和要求.第二，将法人作为法律援助的对象,不符合以平等保障市场主体间的公平竞争为核心的市场经济法则,容易造成主体间事实上的不平等.健全的市场经济，政府的职责是为各类主体平等竞争提供良好的法治环境，依法保护各类主体的合法权益，使他们在公平竞争的原则下优胜劣汰。如果对经营不良的企业法人提供法律援助，运用国家的力量、资金帮助他们，从短期效应看可能有利于企业解困发展。但相对于其他主体来说是不公平的，政府的行为破坏了公平竞争的市场规则，亦不符合政府自身的职能要求.第三,将法人作为法律援助的对象,其援助的标准条件很难衡量把握.公民以一定标准的经济状况作为是否给予法律援助的条件。法律援助机构通过审查和必要的调查能够比较容易地查清他们的经济状况。对法人如果仍以经济条件作为依据，那么这一标准如何确定？是以经营不善还是资不抵债，还是以破产程序为标准。由于法人特别是企业，其经济状况、经营状况很难核实查清.将法人作为法律援助的对象,在实践中会带来法律援助机构对法人申请法律援助条件的真实性难审查、难把握的问题,造成法律援助资源不当使用的情况发生.第四,政府财力、人力都无法承受。目前各级政府投入用于法律援助的经费远远不能满足实际需要，在自然人的法律援助尚不能完全保障的情况下,再将对象扩大到法人，无论是工作量还是所需的经费都更将难以为继。况且企业案件具有标的额大、数量多的特点,如果决定给予一个企业提供法律援助，它可能有几十件,乃至上百件的案件。一个地区少则几个企业，多则有几十、上百个，甚至更多,无论哪一级法律援助机构都无法承受.除此之外，还必然严重妨碍自然人法律援助的实施和发展。第五,从国外对受援对象的规定看，世界上绝大多数国家都只规定了自然人才可以申请获得法律援助,而将法人排除在外。只有奥地利、塞浦路斯、我国澳门特区等几个国家和地区规定了法人或某些特定的组织可成为法律援助的对象。三、法律援助的模式法律援助的模式即法律援助的运作方式，指国家组织开展法律援助工作的基本方式,亦即国家通过何种途径，以何种方式向贫困者提供法律援助。法律援助的模式是由法律援助机构的设立、职能和作用来反映的。法律援助整个机制的运作,以及法律援助的实际操作，主要是通过国家组建的法律援助机构来实施。建立科学的符合本国国情的法律援助的模式,有利于保证法律援助的实施,提高法律援助的效率,减低成本，最大限度地保护贫弱者的合法权益.因此，法律援助的模式是法律援助总体设计和宏观决策首先面临的问题.因而，在探索建立中国特色的法律援助制度初期,法律援助模式的确定对于发展法律援助制度,保障司法公正，健全社会法制,完善社会保障体系，促进稳定协调发展,实现“法律面前人人平等”的原则具有极其重要的作用。(一）国外及香港地区模式考察世界上法律援助制度比较成熟的国家和地区，概括各国法律援助机构设置情况，大致可分为以下几类模式（17)：1、法律援助管理机构与法律援助实施机构分设的模式。由独立的委员会来实施法律援助的管理，由管理机构委托法律服务机构提供法律援助。这以英国为主要代表.英国依法设置独立的法律援助委员会管理全国法律援助系统。委员会由一个92人的执行董事会管理，委员会成员由12名各界资深人士组成，在各地下设各地区委员会作为派出机构。法律委员会的职责是管理法律援助系统、制定政策以完善各系统，并就如何达成政府资助的法律援助的目的向政府提出建议。委员会专门负责对法律援助的管理，均不面向公众直接提供任何形式的法律援助.具体实施法律援助的工作全部由各律师事务所和非营利机构承担。非营利机构主要有三类,法律中心、独立咨询中心和公民咨询局。英国允许一些符合标准的民间性的非赢利性机构提供法律援助。２、在法律援助机构之下设置法律援助实施机构的模式。此种模式以加拿大最为典型。加拿大在法律援助机构的设置上基本采取设置省级法律援助管理机构.其下由该管理委员会根据需要在各地设置专门的法律援助实施机构,管理委员会主要负责制定辖区域的法律援助计划、经费预算计划,决定经济条件的审查标准、雇佣人员、指派专人律师、审核并支付律师办案经费、掌握法律服务质量、政策和发展研究等.管理机构不直接提供法律援助服务。下设服务机构负责接受客户的申请、审查法律援助申请，自行决定提供法律援助服务或指派私人律师提供法律援助服务。３、法律援助机构既管理又实施援助服务的混合模式.该模式以香港法律援助署最为典型。它是香港专门负责法律援助工作的一个独立政府部门。法律援助署独立实施法律援助,不受任何机构和部门的干预和限制。法律援助署中的律师不仅是法律援助业务的主要承担者，而且是法律援助工作的主要组织和管理者。法律援助署的宗旨是为符合资格的申请人提供律师或大律师，协助他们在香港法庭进行诉讼,以确保任何具备充分理据提出诉讼或抗辩的公民，不会因缺乏经济能力而无法将案件诉讼法庭。综上所述,从各国规定看，设立专门的机构进行法律援助的管理是各国通行的办法。法律援助服务的实施则由不同的个体、组织来承担，但这种服务的提供也是在统一的管理体系下运行的。(二）我国现行法律援助的模式自１9９4年初，司法部提出建立法律援助制度后积极开展试点工作，经过摸索和总结,根据国情,我国选择了政府直接管理的法律援助管理模式以及混合型的法律援助服务模式（18）。所谓政府直接管理的法律援助管理模式是指通过各级政府设立的法律援助机构对法律援助工作进行管理,对法律援助项目和各种提供法律援助服务的组织进行管理。我国从中央到地方设立了四级法律援助机构：中央一级机构设置是司法部法律援助中心，在司法部领导下,行使对法律援助工作的政府管理职能，具体对全国法律援助工作进行指导和监督。地方上设立省、市、县三级法律援助中心，代表本级政府对所辖区内的法律援助工作进行指导和监督,业务上接受各自上级法律援助机构的指导。从总体上,各级法律援助机构行使两项职能：行政管理职能和法律援助实施职能。行政管理职能主要进行组织、管理、指导、监督所辖区域的法律援助工作；法律援助实施职能是指法律援助机构的法律援助专职律师直接办理法律援助案件.因工作任务的不同，各级法律援助机构所行使的管理和实施职能又各有侧重。司法部和省级法律援助机构主要是行使指导、监督职能,根据情况组织办理少量在全国和地方影响较大、下级地方法律援助机构办理困难的法律援助案件;地市级法律援助机构兼具管理和实施职能,一方面对所辖的县区法律援助工作进行组织、指导、监督,另一方面又要具体办理大量的法律援助案件；县区的法律援助机构则主要行使实施职能，组织和具体办理各类法律援助案件，同时兼顾部分行政管理职能。《条例》的颁布施行将使我国四级法律援助机构的设置变为二级设置，国家和省级不再设立专门的法律援助机构。所谓混合型服务模式是指法律援助机构的专职律师办理援助案件与社会律师、公证员、基层法律工作者承办法律援助案件相结合，并以社会团体和民间法律援助组织办理一定数量的法律援助案件为补充。法律援助专职律师、社会律师、公证员和基层法律工作者是法律援助的实施主体.他们根据法律援助机构的指派，具体为受援人提供法律服务，维护他们的合法权益。法律援助专职律师是各级法律援助机构里专门办理法律援助案件、由政府支付工资的律师,他们属公务员或事业性质，享受国家统一规定的待遇。社会律师是指面向社会提供有偿法律服务的律师事务所的律师.(三)对我国现行模式的评价我国从中央到地方设立专门法律援助机构组织实施法律援助工作,实行法律援助机构内专职律师办理法律援助案件与社会律师、公证员、基层法律工作者承办一定数量的法律援助案件相结合，并有效利用、引导有条件的社团、大学法学院的力量作为法律援助的补充力量,现行模式总体上是比较适合我国国情的.首先设立专门的法律援助机构是各国实施法律援助的通行做法，特别是在法律援助刚刚创立的中国,在人们对之缺乏认识，无立法规定,无经费保障的情况下。这对于推动法律援助制度的建立,强化各级政府对法律援助作为政府职责的责任意识，扩大法律援助社会影响具有非常大的作用。其次混合型服务模式的确定形成了由法律援助专职律师、社会律师、公证员、基层法律工作者以及社会志愿人员等共同参与的多元化实施主体，从而既可以有专职律师模式中带有办案成本低、便于管理和监督的优点，又有社会律师提供法律援助灵活性的特点。再次，二级法律援助机构设置切合实际.第一，市县两级法律援助机构承担了绝大部分法律援助案件，特别是县级法律援助机构承担了主要部分,所以国家和省级不设立法律援助机构完全是可行的。第二，实行县、市两级法律援助机构设置有利于合理平衡法律援助资源。现行法律援助机构在级别上存在一个明显弊端是级别高的国家、省级法律援助机构享有的法律援助资金多,而承办的法律案件少;而级别低的市、县级法律援助机构承担了绝大部分法律援助案件办理，但资金非常缺乏。这种不合理的现象制约了法律援助工作的开展，取消国家、省、自治区的法律援助机构,可以将资金向市、县倾斜。我国法律援助机构设置在实际操作中还存在一些问题:主要是机构性质和设置层级上各地不统一。一是各地方政府对法律援助机构的性质规定不一.有分为好几类:全额拨款的事业单位、事业单位参照公务员管理、司法行政机关内设机构、直属行政机构、同时成立行政机构和事业单位两套体系。笔者认为，法律援助机构宜定性为相对独立的行政机构,而不宜作为司法行政机关内设部门。其理由是:首先，法律援助是政府行为，法律援助机构履行的是政府行政职能。这决定了法律援助机构是政府行政机构体系的组成部分,应定为行政机构性质。其次,法律援助机构需要以自己的名义对外开展工作,履行法律援助的职能,只有作为相对独立的机构才能做到，才能够扩大法律援助工作的社会影响，方便当事人申请，强化法律履行机构的职能.否则只能以所在司法行政机关名义进行。再次,从《条例》的规定看，法律援助机构应定性为相对独立的政府行政机构。该条例第四条规定：“国务院司法行政部门监督管理全国的法律援助工作.县级以上地方各级人民政府司法行政部门监督管理本行政区域的法律援助工作”;第五条规定：“直辖市、设区的市或者县级人民政府司法行政部门根据需要确定本行政区域的法律援助机构。法律援助机构负责管理、审查法律援助申请，指派或安排人员为符合本条例规定的公民提供法律援助".上述规定充分说明,法律援助机构不是司法行政机关的内设部门，而是在司法行政机关监督管理之下以自己名义专门行使法律援助职能的独立行政机构.另外,将法律援助机构确定为政府行政机构有利于吸引人才,建立一支高素质的法律援助人员队伍，提高法律援助工作水平和援助质量。二是有的地方还增设了乡镇一级法律援助工作机构，名称一般称为××乡镇法律援助工作站，附属于乡镇司法所或法律服务所。笔者认为，设立乡镇法律援助工作站完全没有必要.首先，单个乡镇法律援助需求量非常有限.大多数乡镇每年只有几件法律援助案件。多设一级机构必须要花费一定的时间、人力进行管理，造成了人员精力的浪费。其次，乡镇一级法律援助机构性质不明。它实际上是与乡镇司法所或法律服务所一套人马、两块牌子,集管理职能与服务职能集与一身，究竟是行政机构还是中介组织难区分，会使人们对法律援助工作产生错误理解，造成不必要的负面影响。再次，这明显与《条例》关于县级以上人民政府是法律援助的责任政府的规定不相符。四、法律援助的管辖法律援助的管辖，是指各法律援助机构管理法律援助案件事项的分工和权限.从法律援助机构的角度看,法律援助的管辖是解决各级法律援助机构之间以及不同地区的同级法律援助机构之间对法律援助案件管理的分工问题；从申请法律援助的公民的角度看,法律援助的管辖就是某一特定的法律援助案件应由哪一个法律援助机构申请援助的问题。科学地确定法律援助的管辖问题,无论在理论上还是在实践中都具有十分重要的意义.首先,正确确定管辖,可以使各级法律援助机构和同级法律援助机构之间明确各自受理法律援助案件的职权范围,及时、正确地行使法律援助职权,防止因职权不清、责任不明而在不同法律援助机构之间相互推诿、扯皮.其次，明确了管辖，可以使当事人了解自己申请的法律援助案件或事项应该到哪一级、哪一个法律援助机构申请,使案件的申请人及时、正确、有效地行使申请权,避免因管辖不明造成当事人求助无门，致使其合法权益得不到及时地保护。第三,明确法律援助的管辖原则和具体规定,使上级法律援助机构据以解决下级法律援助机构之间出现的管辖争议，避免由于存在管辖争议而延误法律援助案件的办理，影响法律援助工作的声誉。根据司法部的有关规定和全国1０多个省市法律援助的地方立法规定看，法律援助管辖一般遵循了以下原则：一是便利当事人和法律援助机构管理、审查的原则。法律援助案件一般遵循由申请人户籍所在地、住所地的法律援助机构管辖。这样便利了当事人申请和法律援助机构审查.二是与人民法院的案件管辖相对应原则。各级法院审理的刑事和民事行政案件的当事人需要法律援助的,由各级法院相对应的省、市、县法律援助机构受理,指派律师。三、属地管辖为主、属人管辖为辅的原则.所谓法律援助的属地管辖，是指以有审判案件管辖权的法院所在地来确定法律援助的管辖。所谓属人管辖，是指以当事人的住所地或工作单位所在地来确定法律援助的管辖。属地管辖为主、属人管辖为辅,是指对诉讼案件的法律援助以有审判管辖权的人民法院所在地的法律援助机构管辖为主，而对非诉讼案件的法律援助,则以案件当事人的住所地或单位所在地的法律援助机构管辖为补充.属地管辖为主、属人管辖为辅原则,是我国各级法律援助机构目前在实践中确定管辖所主要依据的原则，这在司法部颁发的法律援助规范性文件中也有具体体现,如司法部《关于开展法律援助工作的通知》规定:“人民法院指定辩护的刑事法律援助案件,由该人民法院所在地的法律援助机构统一接受并组织实施;非指定辩护的刑事诉讼案件和其他诉讼案件的法律援助，由申请人向有管辖权法院所在地的法律援助机构提出申请；其他非诉讼法律事务，由申请人向住所地或工作单位所在地的法律援助机构提出申请。特殊情况除外。”《条例》对法律援助案件管辖作了以下规定：(一）民事行政案件。１、请求国家赔偿的,向赔偿义务机关所在地的法律援助机构提出申请；2、请求给予社会保险待遇、最低生活保障金或者请求发给抚恤金、救济金的,向提供社会保险待遇、最低生活保障待遇或发给抚恤金、救济金的义务机关所在地的法律援助机构提出申请;3、请求给付赡养费、抚养费、扶养费的，向给付赡养费、抚养费、扶养费的义务人住所地的法律援助机构提出申请；４、请求支付劳动报酬的,向支付劳动报酬的义务人住所地的法律援助机构提出申请；５、主张因见义勇为行为产生的民事权益的,向被请求人住所地的法律援助机构提出申请。（2)刑事案件。刑事案件的法律援助应当向审理案件的人民法院所在地的法律援助机构提出申请。笔者认为,《条例》关于法律援助管辖规定较之之前法规、规章规定显著不同是:（一)行政民事案件在地域管辖上确立以被请求人所在地法律援助机构管辖的原则。这一“请求人就被请求人”原则借鉴了民事诉讼法的“原告就被告"地域管辖规定。民事诉讼法确定这一管辖原则的标准是着眼于法院机构与当事人、诉讼标的、诉讼标的构成或法律事实的隶属关系确定的。法律援助案件的地域管辖实行被请求人(被告）所在地原则一方面是考虑我国法律援助资金和人力的有限性,采用被请求人（被告)所在地原则在于抑制原告滥用起诉权，慎重行使申请提供法律援助的权利,保证法律援助资源的正当合理使用。另一方面，向被告人所在地法律援助机构申请，办理法律援助案件有利于提高工作效率，维护受援人的合法权益,节约法律援助资金。缺点是异地管辖时不便于当事人申请和法律援助机构审查。(二)取消了级别管辖的规定。《条例》第五条规定:“直辖市、设区的市或县级人民政府司法行政部门根据需要确定本行政区域的法律援助机构”.这一说明:中央、省、自治区这两级不在设立法律援助机构,直辖市、设区的市和县应设立法律援助机构.这使我国的现行的四级架构的法律援助级别管辖体系的存在将失去法律依据。法律援助机构在省、自治区内只有市、县两级，在直辖市也是市、县两级。但是《条例》并没有规定市、县两级法律援助机构之间具有领导与被领导或指导与被指导的上下级关系，只规定受各自所在司法行政机关的监督管理。笔者认为,这实际是取消了法律援助级别管辖的规定，实行市、县法律援助机构按照各自的管辖范围受理法律援助案件。这完全是可行的.现行与法院管辖相对应实际四级管辖完全没有意义.法院级别管辖是基于各级法院审判权的不同而作出的划分,而法律援助作为受援人提供的法律服务，法律服务是无高低大小之分的。生搬硬套与法院级别管辖相对应并无实际价值。1９99年5月21日杭州市通过的《杭州市法律援助条例》在法律援助级别管辖上作了突破，没有完全实行与法院级别管辖相对应的做法，第十九条规定：“杭州市、区人民法院指定辩护的刑事法律援助案件，由市法律援助管理机构统一接收并组织实施。（19)法律援助级别管辖一个明显的弊端是实践中上下级法律援助机构管辖不明，有时互相推诿。综上所述,按照《条例》对法律援助机构设置和法律援助案件管辖的规定，我国法律援助实行属地管辖的原则，直辖市或市（设区)和县按照各自的管辖范围受理法律援助案件。我国县级地方法律援助机构管辖被请求人住所地或所在地在本县范围内行政民事案件和所在县法院审理的民事、行政刑事案件的法律援助;直辖市或市级地方法律援机构管辖被请求人住所地或所在地在本市区内的民事行政案件、所在市区范围的各级法院审理的民事、行政和刑事案件的法律援助。五、法律援助的实现方式法律援助的实现方式，是指国家对贫困者进行救助，实现经济利益调整的具体方式（２0).根据国内外规定，一般来说，有免费、减费、垫付和缓交四种方式.免费是指国家支付全部律师费用或包括诉讼费用.以下不再注明;减费指国家支付部分律师费用,当事人自己支付部分费用.减费在性质上与免费相同，实际就是部分免费,一般在当事人有能力支付部分费用时采用。垫付是指国家先垫付律师费用,待当事人胜诉且获得经济补偿时返还。缓交是指当事人暂不向国家支付律师费用，待案件胜诉获得补偿后再支付律师费用。垫付、缓交两者实质是一回事,特征上类似胜诉费制度，即在胜利后才支付一定律师费用。而败诉则不用支付律师费。这两种方式只能在民事案件中当事人一定的经济利益实现时采用。我国法律援助制度在创建之初借鉴国外法律援助的通行做法，采取减费与免费相结合的办法，少数省市还采用缓交、法律援助分担协议的形式。2０01年10月后,司法部提出取消减费形式，法律援助案件全部采用免费形式。其主要原因是认为“减费"法律援助的做法在实施过程带来了一些负作用：①“减费”与有偿法律服务的界限难以划分；②“减费"容易导致与社会执业律师的不正当竞争；③影响了法律援助机构的权威；④国外法律援助通行的“减费”所收费用全部上交国库，而所需经费则由国库下拔,因而不存在“利益驱动"的问题，而中国法律援助的“减费"所收费用,是直接用于弥补办公、办案经遇的不足，存在“多收多补”的利益驱动问题，因而难免在“减费”与“有偿服务"上把握失控.(２1)《条例》采纳了司法部法律援助案件全部免费的意见，在立法上作了肯定。我国法律援助在实现方式上将采用全部免费这一独特的做法。笔者认为，法律援助案件全部实行免费,取消减费、缓交垫付等形式,并不切合中国国情,有可能妨碍法律援助的发展。首先,实行费用减费、垫付的形式是世界发达国家、地区普遍采用的有效形式。减费、垫付的主要功能是能够减轻国家负担,增加法律援助资金。经济发达水平较高的西方国家,在法律援助资金有充足保障的情况下都在采用减费、垫付的形式；而我国经济发展水平很低,大部分地方法律援助资金没有保障或严重不足，此情况下断然取消减费、垫付等形式,这必然使一些地方法律援助工作成为无米之炊,援助工作因经费问题将难以开展,许多贫困公民将难以获得法律援助。其次，“减费”造成的负面作用完全是可以克服的。“减费”实施中产生的问题主要原因是由于管理监督力度不到位造成的，把“减费”等同于有偿服务是一种认识错误。因此通过加强管理,完善立法规定等措施,提高法律援助人员待遇，强化责任追究，完全可以避免“减费"实施存在的一些问题.国外能做到,我国亦完全可能做到。第三，实行法律援助免费、减费、垫付等多种形式并用,有利于法律援助机构在实践中根据不同情况灵活处理，能够最大限度的增加法律援助资金，扩大数量援助案件,取得更大的社会效果。六、完善我国法律援助制度的建议法律援助是现代法制国家对公民必须承担的一项责任，是现代法制国家实现司法公正和保障基本人权的一个不可替代的重要手段,是世界各国普遍采用的司法救济制度。是否建立完善有效的法律援助制度，是衡量一个国家是否法治完备、社会文明的标志。我国法律援助制度自1996年创建以来,为大量贫、弱、残提供了法律服务.据不完全统计，自1９９7年至20０3年6月,各级法律援助机构共接待解答法律咨询６4１余万人次，办理各类法律援助案件约80余万件，有近97余万人次通过法律援助，维护了自己的合法权益。(２2）我国法律援助事业所取得的成绩,一定程度上维护了司法公正和社会稳定,改善了中国对人权保护的国际形象。特别是2003年7月１６日《法律援助条例》的通过,使我国法律援助首次有了统一的国家立法，标志着我国法律援助制度建设达到一个新的水平，具有重大的现实意义。但同时，法律援助在实施过程中暴露出许多问题。如理论研究滞后、援助范围过窄、资金严重不足，服务体制不健全等。为进一步完善我国法律援助制度,笔者提出建议如下：(一)扩大法律援助的内容,将法院诉讼费用的减、免、缓交纳入法律援助的范围,建立统一高效完备的法律援助制度。根据《司法部关于开展法律援助工作的通知》和《条例》的规定，我国法律援助的内容仅对受援人提供减收、免收法律服务费用的法律帮助。从7年来我国法律援助制度的实施运行情况来看,我国现行法律援助的内容过窄，不能适应实际需求，与司法救助的制度不协调,不能充分保护经济困难公民的合法权益，不能充分发挥法律援助制度的作用。结合法律援助理论,笔者认为,我国应扩大法律援助的内容,把法院诉讼费用的减收、免收缓交纳入法律援助的范围,建立统一高效完备的法律援助制度.1、现行法律援助内容的局限性我国现行的法律援助在内容上只是对经济困难的公民和特殊案件的当事人给予减免收费的法律服务,包括诉讼领域和非诉讼领域，侧重于解决被援助者减免费获得法律服务的问题，而忽视了对被援助者诉讼费用的援助及其给被援助者权利实现所带来的严重妨碍。当前由于国民总体素质不高，诚信观念淡薄,法律意识较差，在民事案件中申请法律援助的案件采用非诉讼的方式解决难度很大，成功率很低，而利用诉讼手段提供法律服务则成为法律援助的主要形式.通过诉讼程序则首先必须向人民法院缴纳诉讼费，否则人民法院不予受理。因此,法院能否立案是开展法律援助的条件和保证。法律援助的当事人都是经济非常贫困的老弱病残公民,他们根本无力承担诉讼费用。事实上有许多经济困难的公民在获得法律援助后因缴不起诉讼费而费尽周折才得以立案,有的甚至被拒之法庭大门之外。某市一位援助律师和笔者讲述了他承办的一个案件:有一位７0多岁的老人，妻子、儿子都已亡故，媳妇又改嫁,独自和一个10岁的孙子生活在一起，没有经济来源，儿媳改嫁后又不支付孙子的抚养费，生活十分困难。无奈之下,老人准备提起诉讼要求媳妇支付孙子的抚养费。所在市法律援助中心接到申请后经审查决定给予法律援助。援助律师和该老人一起到某法院立案，法官要求老人缴纳案件受理费。该援助律师反复与法官协商，一再说明，这是法律援助案件,老人经济十分困难，能否免收或缓交诉讼费。法官坚决不同意，要求老人至少缴５0元案件受理费，否则不予立案。该老人摸遍全身上下也没有50元.该援助律师只得自己替老人垫付了50元的案件受理费。除案件受理费外，诉讼过程中还有诉讼保全费、鉴定费、申请执行费等及其他诉讼费用，况且如不能缴纳其中任何一个环节的诉讼费用的，当事人的权利就难以获得切实保护。一个案子从开始到结束这些费用累加起来，对经济困难的公民来说是一笔巨大的负担。在受援人的诉讼程序权利出现阻碍的情况下，法律援助就难以贯串诉讼全过程，作用就大打折扣。所以,现行法律援助仅给予法律服务费用援助的规定，不足以对受援人权益的充分保护，不足以保证法律援助的顺利实施，只在一定范围内能解决经济困难公民享有平等的法律服务权，他们的诉讼程序中的权利并不能得到有效保障。２、法律援助与司法救助的不协调2０0０年７月,最高人民法院颁布了《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》。（以下简称《司法求助规定》）。司法救助是人民法院对于民事行政案件中有充分理由证明自己合法权益受到侵害但经济确有困难的当事人，实行诉讼费用的缓交、减收、免收。目的是解决当事人不因缴不起诉讼费用而被拒之法庭以外的状况，保证经济困难的当事人的诉权的实现,使他们能够平等地进入诉讼程序。法律救助与法律援助的共同点是：⑴性质和目的相同。都是国家对贫困公民的义务和责任,以保护贫困公民的合法权益,让他们能够平等地站在法庭上，实现法律面前人人平等。⑵对象和条件基本相同.都是以贫困公民为主要对象。贫困公民在有充分理由证明自己的合法权益受到侵犯需要法律保护申请援助的都可以获得。主要区别在于两者援助的范围不完全一致。(１)从案件性质上看,法律援助包括民事行政和刑事案件；司法救助只限于民事行政诉讼，不包括刑事案件。在民事行政诉讼案件援助范围上宽于《条例》法律援助民事行政案件的范围。(2)受援主体上。法律援助的对象是个人,不包括法人和其他组织；司法救助不仅包括公民个人，还包括法人和其他组织。《司法救助规定》第３条列举了11种可申请司法救助的条件，其中第1０种是当事人正在接受有关部门法律援助的。从司法救助与法律援助的目的、对象、条件比较来看，两者显然是和谐协调的，完全能够保障经济困难公民的合法权益。但是,几年来的实践证明，两者之间的不衔接非常明显。表现在许多经济困难公民获得法律援助后并不能得到司法救助.司法部法律援助中心曾对东北某市法律援助中心的法律援助案件进行调查,发现只有20％的受援人得到司法救助.就是说有80%的法律援助受援人没有得到司法救助.产生这种现象的原因：一是标准掌握不一。虽然两种制度的条件和对象基本一致，但是由于是两个不同的各自独立的审查程序和标准，一个是由法院主管,一个是由司法行政部门主管，不同部门、不同人员把握,执行起来难统一。二是法院经费体制的弊端.按照《最高人民法院、财政部关于加强诉讼费用管理的暂行规定》，各级法院依法收取的诉讼费用暂不上交财政，以弥补法院经费的不足。法院收取的诉讼费用是法院主要的办公经费、职工福利来源,许多法院怕减少经费收入而不愿过多的对受援人缓收、减收、免收诉讼费用。虽然司法部与最高人民法院经过多次协商提出了协调意见,但无法从根本上解决这一矛盾。除此之外，现行法律援助和司法救助两个体制,不利于方便经济困难公民进行诉讼。他们如果需要这两种援助,既要向司法行政机关申请，接受审查，又要向人民法院申请,接受法院审查,看是否符合条件。这是两个独立的申请审查程序,要求的具体条件和手续各不相同。申请人为获得批准，将不得不按照两个部门的要求提供所需证件资料而疲于奔波。许多申请人是老弱病残的文盲，这对他们来说无异非常困难。从实际效果看，由于同一地区司法行政部门和人民法院在援助适用标准上的把握不一，有经济困难的公民获得法律援助后不能获得司法救助,有的获得司法救助可能得不到法律援助，而在申请人条件不变的情况下，这一不同结果损害了国家法律制度的统一性和权威性.3、将诉讼费用纳入法律援助的内容是法律援助本质和功能的要求现代法律援助制度是国家为了保障社会成员平等实现法律所赋予的权利而建立的一项司法保障制度，是国家法律制度及司法公正体系的组成部分.其本质上是以国家力量来保障公民平等地实现法律赋予的权利。国家有责任和义务保障每个公民无论其社会地位高低,经济状况好坏，民族、性别、语言或宗教有何差别，都能够平等地运用法律武器捍卫自身的利益,实现法律赋予的一切权利，体现法律面前人人平等的原则。现代法律援助发展至今成为国家责任、公民权利，目的是通过保障公民获得司法程序上的公正，达到实质上的法律平等,即适用法律的结果和利益的平等.诉讼作为国家法制运行的一个非常重要的环节，是公民维护自身权利的一个重要手段.保障公民获得司法程序上的公正就应保证公民平等地进入诉讼和享受诉讼程序中的权利。诉讼权利和法律服务权利的平等是实现法律面前人人平等这一原则最首要和最集中的体现.因此,为使这些平等的权利真正有效,国家必须在必要时赋予个人得到法律帮助的能力,使他们能够有效地获得向法院申诉和进入诉讼程序的权利，从而保障每一个公民-—不分社会地位高低和财产多寡，都能够真正平等地获得法律服务和进入诉讼程序.我国是人民当家作主的社会主义国家，提出了依法治国方略，维护实现广大人民群众的合法权益是我们国家的根本宗旨和最高目标。如果不对贫弱公民的诉权进行有效保护，他们因经济困难无法获得有效的法律保护,甚至连诉讼程序都无法进入，那么实现司法公正，实现法律面前人人平等的目标只能是一句空话.这不仅使人想起封建社会的一句俗语：“衙门朝南开,有理无钱莫进来"。所以，保护贫弱公民的诉讼权利和法律服务权利,给予他们诉讼费用的减免、缓交，应是法律援助的基本内容,是法律援助国家责任的体现，是实现法律援助目标的必然要求。从法律援助自身的功能看，法律援助是实现程序公正的重要保障.诉讼程序是实现社会正义的最后一道防线,司法公正是保证实现社会正义的必然要求和前提.现代意义上的司法公正就是诉讼程序公正。因此，诉讼程序的公正和完善具有非常重要的意义.法律援助在诉讼程序中的功能就是通过给贫弱公民经济上减免收费使他们能进入诉讼程序并获得法律帮助，受到平等的法律保护，维护其合法权益，完善诉讼程序，实现司法公正。所以法律援助包含了两个组成部分:一是律师的援助。通过提供免费、减费的律师服务，运用律师的专业知识和诉讼技能来维护他们的利益,解决请不起律师问题。二是法院的援助。法院通过减、免、缓收诉讼费的方式使经济困难当事人进入司法程序，使他们与对方当事人平等的坐在法庭上，解决打不起官司问题。仅有律师援助，经济困难公民很可能因无力交纳诉讼费用而被拒之法院大门之外，进不了诉讼程序，行使不了诉讼中的权利以及律师服务无法继续进行下去;虽有法院援助,经济困难公民进了司法程序，但若无律师服务,当事人可能因法律知识的缺乏使其权益得不到充分的保护。只有以上两个方面援助的结合才能在程序上真正全面的达到实现维护经济困难公民的合法权益.缺乏其中任一方面，都是不完备的,对他们都是不公平的.有一种观点认为法律援助属法律服务性质的援助,法律服务是援助的中心，故而排除那种将法院减免诉讼费亦视为法律援助的举措（２3）。笔者赞同法律援助的中心是法律服务，但认为不能因法律服务是中心就应排斥法院诉讼费用的减免。法律服务虽然是中心，但不是全部.法院诉讼费用的减免和法律服务费用减免从来都是相辅相成的。法律援助最早产生于英国，历史上在英格兰,一种相当原始的获得司法程序上的公正的权利可追溯到十五世纪,亨利七世法(1４95）取消了普通法庭对贫穷的民事诉讼当事人收取的所有费用并授权法庭指定律师为其免费提供法庭代理（2４)。１9世纪，绝大多数的大陆法典都出现了“穷人的法律”这一原则条文，规定法庭应为非常贫穷的人免收法庭费用和指定责任律师（25).从法律援助的性质看，法律援助是法律之助，是从法律方面给其提供帮助维护其合法权益的行为,通过法律帮助的手段,实现对受援人权利的保护。这种法律帮助应以维护受援人法定权利的实现为目的，使之相关的各个法律环节的帮助,而不应该局限于法律服务。虽然法律服务是主要内容，但没有相关环节的配合和保证，也不能达到实现保护受援人合法权益的目的。因此，法院诉讼费用的减免收应是法律援助的题中之义。４、诉讼费用的减免作为法律援助的内容已为许多国家法律援助立法所规定。将法律援助内容确定为法律服务费用的减免收和法院诉讼费用的减免收已为世界上许多国家的法律援助立法所确认,在实践中广为施行。如意大利宪法第2４条规定:“每个人均可按司法程序来保护自己的权利和合法利益。在诉讼的任何情况下，辩护均为不可破坏之权利。贫穷者有在任何法院起诉和答辩之可能性，应有特别制度保证之”（２6)。这里的特别制度主要是指诉讼费用的减免.在法国，国家承担审判法律援助案件的所有费用，包括法院的有关费用和对律师及其他有职业上特权的法律工作者的补偿金(２7)。日本法律援助范围包括一切法律程序所需的费用.《日本法律援助法纲要（草案)》第2条规定：1、本法所称法律援助，是指就有关法律纠纷、法律事务对被援人提供法律服务以及费用的援助。2、本法所称法律援助费用,是指进行法律援助的律师费用以及审判和其他法律程序所需要的一切费用.我国香港特别行政区一般情况下受助人亦不须缴付诉讼费用（28）.《香港法律援助条例》16B(Ｃ)规定:该人在法律援助证书所关乎的法律程序中,对于法院的费用，为送达法律程序文件而须付的费用或就执行法律程序文件而须付予执达主任的任何费用,均无须缴付(２9）。瑞士法律援助费用更为广泛。《瑞士日内瓦法律援助规章》第11条规定：1、在民事行政方面，以及对于刑事诉讼中要求损害赔偿的原告,法律援助包括:（ａ）免除预付或缴纳国家的费用，包括财政验收、签定费用、证人补偿以及判决强制执行之费用（３０）。另外,从国内地方立法看，对于法律援助案件,已明确规定要求法院应给予诉讼费用减免或缓交。如:《江苏省法律援助条例》第３9条规定：“人民法院、仲裁机构对于法律援助案件,应当减收、免收或者缓收案件受理费和其他诉讼、仲裁费用”。《山东省法律援助条例》第２7条规定:“人民法院对于法律援助机构提供法律援助的诉讼案件,经审查认为符合法律援助条件的,应当减收或者免收案件受理费及其他诉讼费用"。综上所述,笔者认为，将法院诉讼费用的减免或缓交纳入我国法律援助的内容,无论是在理论上还是在实践中都是切实可行的。它有利于充分保护贫弱公民的合法权益，有利于法律援助制度的统筹设计和功能的发挥,有利于人们对法律援助形成一个全面、统一的认识。这一制度的确立将为我国的人权保护和法治建设的进步完善起到积极有力地推动作用。（二)确立发展以法律援助专业律师为主，社会律师和其他社会力量为辅的法律援助服务模式,做到分工明确，协调有序。我国采用法律援助专职律师与社会律师（包括基层法律工作者）相结合的混合型服务模式是完全符合国情的，是完全必要的。此模式既解决了我国目前法律援助初创时期专职律师严重缺乏,法律援助需求不断增加难以满足的困难,又充分发挥利用了社会律师实施法律援助方便、灵活、易于推行的优点，又为我国专职律师的培养发展打下了良好的基础.两者共同承担我国法律援助实施的主要任务。在混合式模式中，各国实际存在的混合模式的内容各不相同，一种主要是司法保障为主、专职律师和其他服务为辅的模式；一种是以专职律师为主、司法保障和其他服务为辅的模式。但由于模式的选择取决于历史传统,政府、律师界、社会的关系,资金的状况，以及服务的质量等许多复杂的因素，如何改进成本效益并提高成本效率，而且又兼顾各方面的利益和要求，常常并不确定,因此，世界上尚没有一种法律援助模式是公认的完善模式(３1）。我国目前的混合式模式是以专职律师服务模式为主,还是以社会律师服务模式为主，两者如何形成优势互补并没有明确的思路和目标。从现在的实际情况看，是以社会律师服务为主,专职律师及其他服务为辅.形成这种状况的主要原因是法律援助刚开始建立,各级法律援助机构在初创过程中，专职律师严重缺乏，远远不能满足法律援助案件服务的实际需要，采用以社会律师为主的服务模式是必然的也是无奈的选择.从长远看，随着我国法律援助事业的不断发展，立法不断完善,法律援助机构建设不断加强，功能逐步健全,我国应选择确立以专职律师服务模式为主，社会律师和其他服务主体为辅的模式。确定这一模式具有以下优点：①有利于强化法律援助的国家责任。法律援助在西方有几百年历史,在我国只是近几年出现的新生事物，没有社会基础,政府及社会各界对其知之甚少。由各级政府设立的法律援助机构中的专职律师来承担法律援助的主要任务,能够直接体现法律援助的国家责任，反映国家对公民合法权益的切实保障；能够强化各级政府的法律援助意识，加强对这项工作的重视和保障；能够推动整个社会法律援助活动的开展和国家法律援助制度的发展、健全。我国确立以专职律师为主的模式可适用在民事行政法律援助案件方面。对刑事法律援助可借鉴世界上多数国家的经验,全部由法律援助机构的专职律师或公职律师来承担，以进一步体现法律援助的国家责任(32）。②有利于节约法律援助的成本.作为一个发展中国家，政府资金保障的严重不足已成为制约我国法律援助工作发展的一个瓶颈。无论是发达国家还是贫穷国家，尽可能的降低成本是开展法律援助必须共同面对的问题。所以确定我国法律援助的模式应把降低法律援助的成本放在优先的位置进行考虑。国外的研究资料显示,专职律师的办案成本要低于私人律师,办案时间要少于私人律师办案时间，而且办案质量能够得到保障。因此,在国外一些法律援助经费较充足的地方，一般采取私人律师模式,而经费相对紧张的地方多选择专职律师模式，只付律师工资，由他们办理大量的法律援助案件.比较国内专职律师与社会律师的办案成本，办理同等质量的案件所需的经费,由国家支付工资的专职律师明显比补偿给社会律师的要低得多.所以，选择专职律师为主的服务模式会大大降低办案成本，充分利用现有有限经费，提高法律援助的案件数量和社会覆盖面.③有利于提高法律援助案件的质量.保证法律援助案件质量,充分维护受援人的合法权益是法律援助的宗旨和目的所在。法律援助专职律师是国家公职人员,在法律援助机构直接管理下,在承办法律援助案件过程中,法律援助机构便于管理和监督，能够有效地加强控制,提高工作效率，提高法律援助案件的质量，可以最大程度地缩减对社会律师承办法律援助案件控制弱、监督难、质量难保证的缺点，减少社会律师因过于追求经济利益而不愿办法律援助案件，并且案件质量难保证的问题。当然从短期内看，援助专职律师由于起步晚,在办案经验和能力上与社会律师相比尚有差距,但这是暂时的,随着时间的推移,这种状况会改变的。所以，选择以专职律师为主，社会律师和其他服务主体为辅的服务模式,可以最大限度地利用专职律师模式的长处,有利于建立起高素质的专职律师队伍,强化政府责任,推动整个法律援助事业的发展。（三）正确界定社会团体法律援助活动与政府法律援助的关系，积极鼓励支持发挥社会团体参与法律援助工作。几年来，在各级司法行政机关的推动和指导下，工会、妇联、残联及一些行业组织等社会团体纷纷设立法律援助机构为本团体成员开展维权活动。目前,全国有三分之二的省和为数不少的地市、县的工会、妇联、残联、消协等组织，经所在地司法行政机关批准建立了法律援助工作部(或联络站分中心）(3３),它们在强化自身的维权工作的同时，积极与法律援助机构联系、配合,并在法律援助机构的指导下开展法律援助工作。在我国，工会、妇联、残联等社会团体都是准政府机构,有一整套自上而下的组织体系,各级都设有独立的机构、人员和资金,具有较大的社会影响力，他们对法律援助工作的参与，扩大了法律援助的社会影响，促进了法律援助的发展.对于社团法律援助与政府法律援助的关系如何定位,由于国家没有法律和政策规定，导致执行中理解不一，形式多样。一是机构设立程序多样化.有的地方司法行政机关明确规定社团设立法律援助机构需经当地司法行政机关的批准，援助工作接受指导;有的地方立法如《江苏省法律援助条例》规定，社团设立法律援助机构只需报司法行政机关备案即可；有的社团自行决定设立法律援助机构,不报同级司法行政机关批准或备案。据不完全统计，全国工会系统已建立各级法律援助机构４75个,其中９8%的机构由工会自行设立，2%作为分支机构挂靠司法行政部门（34）;二是机构各称不一致，五花八门。名称有的称为××（社团)法律援助中心,有的称为××（社团)援助站或工作站，有的称为××（社团)联络站.三是工作程序衔接不一样.有的社团法律援助机构按照自己的标准自行决定为本团体提供法律援助,开展法律服务；有的社团法律机构由于没有服务力量和资金，认为需要对本团体成员进行法律援助的将其介绍到当地政府的法律援助中