公共政策分析-政策与环境专题

公共政策分析

——政策与环境专题中国政法大学翟校义政策用来干什么政策政策是分蛋糕的方案。政策是组织用组织集体行为方式解决问题的工具。目标：增进效益和分配效益并以分配效益为主。公共利益为核心的政策目的被认为是合理的，因此评价具体政策的功能往往会与公共利益联系在一起。政策主体——谁做主政策主体的概念直接或间接地参与到决策活动中发挥着主导性作用双重角色政策主体的具体形式立法机关行政机关政党利益团体，特别是压力集团公众国际力量政策客体——对谁、分什么政策客体的概念政策客体是指公共政策所要发生作用的对象，包括公共政策所为处理和解决的政策问题而需要指向的社会成员和社会资源两局部。政策客体的最终对象是社会活动中的自然人。政策客体的特征复杂性与广泛性开展与变化特征有一定规律与可改变特征对政策具有对策性具有记忆和学习能力政策客体的核心内容作为政策客体的政策相对人作为政策客体的资源政策空间资源对政策客体的时间资源管制物质资源分配社会评价的价值资源

政策价值——按什么偏好分政策价值政策价值指政策的偏好或倾向，实际反映在一定环境下政策主体的价值取向。是政策主体通过政策过程实现自己价值趋向的表达，也是政策运行过程的生命力所在。政策价值的形成受到历史条件、文化传统、环境因素、技术开展水平以及决策者意志等因素影响。公共政策的根本价值标准是社会活动的根本理性规那么。政策价值的特征多元一体性——混乱的根源；层次性——上有所好下有所效，上边讲上边的、下边干自己的；不同价值重要程度变化；阶段性——此一时彼一时也。政策价值分析案例呼市重现旺火堆政府禁令再遭失败小贩谋生权高于市容整洁权政策价值构成1、

文化传统2、

意识形态3、

政策理论4、

政策理想5、

政策认识——人们对政策系统和政策过程的看法与观念，包括对政策功能、作用、结构、关系等问题的认识。6、

政策情感7、

政策态度政策价值构成的层次文化传统意识形态政策理论政策理想政策认识情感与态度方案的长相——政策形式的微观要求政策形式的微观要求与政策主体中的政策制定机关和政策发布机关有关，同时也与政策所指向的事项有关。在我国主要是：1.

立法系统主要受?立法法?约束；2.

行政系统主要受?立法法?和?国家行政机关公文处理方法?约束；3.

司法系统——人民法院系统受?人民法院公文处理方法?约束；以及?法院诉讼文书样式〔试行〕?；4、检察系统——?最高人民检察院公文处理方法?〔２００６年１月１日正式施行〕以及?检察法律文书格式?；5、各部门的示范文本。政策形式的运用要求1、形式准确，针对性强；2、语言流畅、用词严谨；3、形式简明、文字精炼；4、严肃标准；5、标识完整，权威。注意：政策是政府最权威的信息表达！反面案例：湖北汉川政府红头文件搞促销白酒政策是让普通民众看的！多个政策之间的关系处理

——政策体系运行规那么理论上位政策优于下位政策特殊政策优于一般政策特殊性政策运行的根本规那么与政治体系的规那么紧密联系在一起，在不同的国家、不同的政治形态、不同的政治结构、不同的宪政制度中，政策体系的运行规那么不尽相同。对政策体系运行规那么影响较大的因素是：国家形态、中央政府的权力结构、中央与地方政府的关系、政府的微观权力结构。影响政策运行规那么的因素1、宪政规那么及其实际效力2、政治权力结构3、政策主体序列4、司法系统的能力理论与制度安排案例：李慧娟案政策运行规那么的主要制度安排宪法执政党中国共产党的组织纪律法律中的规定组织法——人大、政府、法院等有关组织法参考：?中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法?立法法监督法——中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法行文规定〔公文处理方法，参考政策形式中的各个政策规定〕

政策体系内的纵向结构公共政策的纵向结构也称层次结构，它是指假设干政策单元按照特定的组合规那么以层次状态分布的结构类型。区分政策层次必须有一些明确的标准：政策主体的地位〔职权范围〕〔首要标准〕政策客体的范围〔在职权互不覆盖，而客体具有包含关系〕〔次要标准〕时效〔参考标准〕标准性〔参考标准〕需要注意的是在层次冲突中处理思想正在从方便政策主体向方便政策客体转移，但在危机状态下依然会以方便政策主体为主。具体政策的体系设计政策体系的微观层面主要是从技术操作角度对政策进行研究，它关注的对象是具体政策，在技术上可分为：政策战略、政策模型和政策实施三局部。政策战略政策战略要答复的问题是：“为什么要制定〞和“以什么原那么来制定〞政策。是指某一特定政策的指导原那么、作用范围、根本态度、根本假定以及应遵循的主要方向和所欲到达的目的。政策战略中包涵三个主要问题：政策范围、目标战略、选择战略。政策模型政策模型要答复的问题是：“制定什么样的政策〞。常见的类型有：目的型和手段型改造型和调整型政策创新型和改进型政策对策型和引导型政策直接型和间接型政策理性和超理性政策顺序决策政策保持现状政策政策实施在技术面上讲政策实施，主要是讲“如何让下级知道〞和“让下级怎么办〞。其主要手段是：法律、规划与方案、文件。政策的战略、模型、实施，是政策分析报告不可缺少的内容。政策方案设计根本思路1、模拟与比较、借鉴(对局势认识模糊)2、一揽子解决方案〔对局势认识清晰〕3、渐进方法——以前方案的局部变化(介于两者之间)4、程序替代目标，以一定的程序代替难以统一的目标，只要通过一定的程序即认为达成目标注意：到达临界质量设计——越过边际要求政策活动中常见的创造性思维方法在政策研究或政策分析过程中，建立在直觉、判断、灵感和类比等形式根底上的创造性思维方法的应用相当广泛，很难将这些方法加以系统、全面的概括与总结。个人判断法头脑风暴德尔菲法脚本写作

个人判断法是指依靠专家个人对政策问题及其所处环境的现状和开展趋势、政策方案及其可能结果等做出自己的判断的一种创造性政策研究方法。这种方法先征求专家个人的意见、看法和建议，然后对这些意见、看法和建议加以归纳、整理而得出一般的结论。个人判断方法的优点是保证专家在不受外界影响、没有心理压力的条件下，充分发挥个人的判断和创造力。但是，这种方法受专家个人的知识面、信息来源及其可靠性、对涉及问题是否感兴趣、甚至个人的先入之见等因素所囿；也缺乏相互启发的气氛。因此，专家得出的个人判断容易带有片面性。个人判断法可以运用于政策研究过程的各个环节之中。个人判断法〔Individualjudgment〕

头脑风暴法是一种专家会议法，是用来产生有助于查明和概念化问题的思想、目标和策略的方法。它是１９４８年由创造性思维专家奥斯本〔AlexF.Osborn〕首先提出的一种加强创造性思维的手段，它可以用来产生大量关于解决问题的潜在解决方法的建议。它通过召集一定数量的专家〔通常在１０～１５人之间〕一道开会研究，共同对某一问题做出集体判断。头脑风暴法的优点是：〔１〕它能够发挥一组专家的共同智慧，产生专家智能互补效应；〔２〕它使专家交流信息、相互启发，产生“思维共振〞作用，爆发出更多的创造性思维的火花；〔２〕专家团体所拥有及提供的知识和信息量比单个专家所有的知识和信息量要大得多；〔４〕专家会议所考虑的问题的方面以及所提供的备选方案，比单个成员单独思考及提供的备选方案更多、更全面和更合理。这种方法的主要缺点是：与会专家人数有限，代表性是否充分成问题；与会者易受权威及潮流的影响；出于自尊心等因素，有的专家易于固执己见等。头脑风暴法〔Brainstorming〕为了给专家的提供一个充分发挥创造性思维的良好环境，获得真知灼见，采用头脑风暴法组织专家会议时，应遵守如下根本原那么：第一，提出论题或议题的具体要求，限制议题的范围，并规定提出设想时所用的术语，使主题突出，而不至于漫无边际；第二，不能对别人的意见或建议评头品足、提出疑心，不要放弃和中止讨论任何一个设想，而要对每一个设想加以认真研究，而不管它是否适当或可行；第三，鼓励与会者对已提出的设想或方案加以改进和综合，给予准备修改自己的设想者以优先发言权；第四，支持和鼓励与会者解放思想，创造一种自由讨论的气氛，激发其想象力和创造力；第五，发言要简练、不要详述，冗长的阐述将有碍创造性气氛，使人感到压抑；第六，不允许参加者宣读事先准备好的建议一览表。头脑风暴法有各种类型，如直接的头脑风暴法——这是一种依一定的规那么，鼓励创造性活动的一种专家集体评估的方法；质疑的头脑风暴法——这是一种同时召开两个专家会议的集体产生设想或方案的方法〔第一个会议按照直接的头脑风暴法的要求进行，第二个会议对第一个会议提出的设想或方法加以质疑〕；有控制的产生设想的方法——这是一种利用定向智力活动作用于产生设想的过程，用于开拓远景设想和独到设想的方法；鼓励观察的方法——其目的是在一定限制条件下，就所讨论的问题找出合理的方案；对策创造方法——即就所讨论问题寻找一个统一的方案。德尔菲法〔Delphitechnique〕

德尔菲方法是一种直觉预测技术，它是１９４８年由兰德公司的研究人员首先创造的，以古希腊神话中的神谕之地、可预卜未来的阿波罗神庙址“德尔菲〞〔Delphi〕命名。这种技术最初是为军事策略问题的预测而设计的，后逐步为政府部门和工商业所采用，并扩展到教育、科技、运输、开发研究、太空探测、住宅、预算和生活品质等领域。传统的德尔菲方法采用函询调查的形式，向与预测问题有关领域的专家分别提出问题，使专家在彼此不见面的情况下发表意见、交流信息，而后将他们的答复意见加以整理、综合。这样经过屡次反复循环，经过技术处理，最后汇总得出一个比较一致的、可靠的预测结果。这种方法有效地防止了专家会议及头脑风暴法中出现的沟通不良，专家易于屈从权威和随大流、人格冲突以及产生敌对情绪等弊端，有助于专家更充分地发表已见以及彼此交流和信息反响。传统德尔菲法强调这样几个根本原那么：第一，匿名原那么——所有参与的专家，以个人身份发表意见，遵守匿名原那么，不把身份公开；第二，循环往复原那么——由主持人收集参与者的意见并加以公开宣布，如此循环往复数次〔一般为四个回合〕，允许参与者在参考别人判断的资料之后修正自己的看法；第三，控制反响原那么——让参与者答复事先设计出的问卷，并使其对收集归纳出的判断论证作总体的衡量；第四，团体答复统计原那么——对所有参与者的意见做综合判断时，通常必须考虑中数、趋势及次数分配等情况；第五，专家共识原那么——德尔菲法的主要目的是使专家达成共识，得出最后预测结果。６０年代之后，一些政策分析者在传统的德尔菲技术根底上参加价值分析等因素，开展出政策德尔菲法，突破传统德尔菲法的局限，以便分析更复杂的政策问题。政策德尔菲法除了保持传统德尔菲法的循环反复和控制反响两个原那么外，修改或改进了其他几项原那么，如有选择的匿名、信息灵通的多方面的倡导，答复统计的两极化，冲突的建构和电子计算机的辅助。

脚本是对所要分析、设计和评估的系统或政策被设想将要实现的各种条件的描述或预言；脚本写作就是准备一系列的从现在到未来的某个时候的假设可信事件的逻辑序列。脚本有各种表现形式，在一些场合下，脚本可能由计算机的语言来加以表达；而在另一些场合，它看起来可能像一篇历史论文，有丰富的细节，传达的不仅仅是有形的状况，而且有作者的语调和心情。脚本写作〔Scenariowriting〕

脚本有其不同于其他政策分析方法的特征：一方面，脚本写作以一系列的假设作为根底，而不是以某一假设作根底，这些假设是对未来特定时间内〔３年、５年、８年、１０年等〕系统或政策及环境的开展趋势或状况的描述或预测；另一方面，由于未来的系统、政策及环境存在着各种不确定因素，而任何脚本只能描述一种可能的前景，因此，在政策分析中，往往要编写几个可能的脚本，而不只是单一的脚本。一些脚本规定典型的任务、典型的条件和典型的限制；而另一些脚本那么规定独特的、不可能的、甚至是极端的条件〔在这些条件下，政策仍可能运行〕。一个常见的做法是同时准备三个脚本，“无突变〞的脚本Ａ〔即假定目前趋势不会产生重大改变的未来情况的脚本〕、备选脚本B和Ｃ〔条件可能发生大的变化、时间更长、范围更广的脚本〕。

作为政策分析中的一种有用的创造性思维方法，脚本写作为研究者提供关于未来的洞见或信息，让研究者弄清某项特殊政策的潜在结果；可以帮助分析者更好地处理问题的各个方面，以区分出一种可能状况中的各种因素的关系，并消除不相干的因素。脚本写作的最典型的运用场合是用来探索潜在的军事和外交上可能出现的危机情况，但它可以应用于几乎所有的政策问题领域。通过提供一个未来的偶发事件的样本，一系列脚本可以提醒未来可能出现的危险，提供灵敏的未来预测。除了在政策分析的应用之外，脚本写作也被用于其他领域〔如组织行为研究〕。脚本主要是一种交流手段，一个好的分析脚本——通过对实际数据的逻辑的和想象的使用伸展了可能的世界——的戏剧性的诉求已被证明在军事、工业、商业中拓宽偶发性是非常有用的。对政策方案设计的限制因素1、

政治可行性2、

技术可行性3、

经济与财政可行性4、

行政可操作性政策工具与工具选择政策工具概念作为手段的政策工具——可以被政策主体利用的实现目的的手段，是达成政策目的的手段。基于这样的理解，也有将一簇类似的手段成为“工具箱〞的说法。政策工具的特点共通性，可以被不同的政策主体使用；针对性，往往针对某种问题很有效；使用效果依赖于使用者的技巧；强制性工具强制性工具(Compulsoryinstruments)也称指导性工具，它借助国家或政府的权威及强制力，迫使目标团体及个人采取或不采取某种行为。管制，规章、标准、许可、禁止、法律秩序和执行程序公用企业，水、电、气、道路、铁路、通讯、医院等直接提供，国防、外交、警察、消防、教育、社会保障、公有地管理、公园和道路的维修、人口普查、地理测量非强制性工具非强制性工具〔自愿性工具〕的特征是它没有或很少有政府参与，它的任务是在自愿的根底上完成的。政府在许多公共问题上往往不做什么事情或不主动介入，而留给社会去处理，因为它相信，市场、家庭或志愿者组织自身能够处理好这些问题。非强制性工具是执行经济政策和社会政策的重要工具。家庭和社区志愿者组织市场混合工具非强制性工具〔自愿性工具〕的特征是它没有或很少有政府参与，它的任务是在自愿的根底上完成的。政府在许多公共问题上往往不做什么事情或不主动介入，而留给社会去处理，因为它相信，市场、家庭或志愿者组织自身能够处理好这些问题。非强制性工具是执行经济政策和社会政策的重要工具。信息和奉劝——统计信息、信息公开、指路标补贴——补贴有各种形式，包括拨款、税收减免和担保书等。产权拍卖——排污权交易等。最大优点是它创造了市场，将竞争机制引入公共物品及效劳的提供，并且它是一种具有灵活性的工具。其最大的缺点是鼓励投机行为甚至产生欺诈行为，同时，它也是一种不公平的工具。税收和使用者付费

当代政府常采用的政策工具一、市场化工具1.民营化：签约外包、国有资产私有化〔电信〕；公私合作〔农村供水、电〕；减免税收2.使用者付费：公共产品的价格〔交通、污染〕3.管制与放松管制：药品、酒类管制；价格放松、许可4.合同外包：网络维护、车辆维修5.分权与权力下放：扩大执行者的自主权，6.内部市场：购置图书馆、娱乐设施〔cnki〕7.产权交易：污染〔拍卖最大排放量〕二、工商管理技术1.战略管理技术：长期方案的广泛参与2.绩效管理技术：以产出界定任务和投入3.顾客导向技术：新公共管理4.目标管理技术：MBO5.全面质量管理：TQM6.标杆管理技术：采用最正确实践〔bestpractice〕，典范7.企业流程再造：改变整个组织的运作模式三、社会化手段1.社区治理：2.个人与家庭：平安、防火、社会保障3.志愿者：慈善机构4.公私伙伴关系：民间资本弥补政府缺乏5.公众参与和听证会政策工具的评价

——之一〔一〕、评价政策工具的原那么为保证评价效果正确、有效，对政策工具的评价必须坚持下面两个原那么：系统性原那么客观性原那么

政策工具的评价

——之二〔二〕、评价标准古典经济学中，通过看是否符合帕累托最优来判断资源配置是否有效率在新制度经济学时代，建议除了资源配置效率外，还应引入适应效率评价标准。现在我们通常会运用效率和公平作为选择政策工具的标准引：胡德评价政策工具的标准——可替代、适应性、伦理、代价对政策工具的评价

——之三从有效性、效率、公平、适应性、可管理性和政治合法性等六个方面进行评价1、有效性是判断政府公共行动是否成功最为重要的标准，也就是我们经常所说的社会效益2、效率有效性关注的是结果，效率关注的是本钱。最有效率的政策工具是本钱最少的工具。3、公平性包括三方面：个人的奉献与收益相等；将根本权利平均分配给社会上每个人；将一些利益分配给那些最需要的人

对政策工具的评价

——之四4、适应性关注政策工具对环境变化的适应5、可管理性关注政策工具的执行，认为最好的政策工具是那些最简单和最直接的操作工具6、合法性和政治可行性关注政策工具的合法性和是否得到政治支持以及得到政治支持的程度政策工具的选择工具选择的重要性是实现政策目标的根本途径政策执行本身就是工具选择过程是政策成功与否的关键影响政策选择的因素1.政策目标：单一，多重，需要改变？2.工具特性：3.应用工具的组织：执行组织、目标团体4.以前的工具选择5.意识形态：

政策工具的选择

——之一

选择角度：多角度、多层次分别从以下角度进行选择：强制程度直接程度自治程度可见程度

政策工具的选择

——之二1、强制程度政府可以根据目标团体特点，按强制程度分高、中、低三类进行政策工具选择强制程度工具举例可能对政府绩效标准的影响

有效性效率公平性适应性易管理性合法性低公共信息低中低高中高中政府公司中高中高中中高经济管制高高/低高低低高/低政策工具的选择

——之三2、直接程度A:公有公营,如国防;B:公有私营,如承包租赁；C：公营私有，如用者付费；D：私有私营，如保安1994年世界银行开展报告提出的解决根底设施的融资和鼓励问题的四个方案就是这个分析框架

提供融资公共私人公共全国AC地方私人盈利BD非盈利政策工具的选择

——之四3、自治程度利用政府机构为公共提供效劳，还是利用市场机构为公民提供效劳4、可见程度政策工具所需要资源是否能够在政府预算上反映，能否进入政策辩论过程政策环境

政策环境的概念政策环境是指公共政策系统以外的一切与之相关的因素，它们是决定或影响政策制定和实施的自然条件与社会条件的总和，但主要是社会环境。政策环境的特征复杂多样政策具有一定的模糊性、灵活性和原那么性差异性地域跨度、自然条件、社会人文动态性/时效性随时间变化不可复制性/特定性决定政策不能简单复制政策环境的类别自然环境地理位置、地缘关系、自然资源社会经济环境社会经济状况或开展水平经济实力——参考：历年政府工作报告体制或制度条件政策是在制度内做出的；制度空间有多大？政治与政治、行政文化国际环境——以经济建设为中心的决策背景是邓小平关于国际形势的整体判断：和平与开展参考：中共中央关于制定国民经济和社会开展第十一个五年规划的建议当前的状况——开始进入风险社会〔1〕综合国力竞争日趋剧烈，外部环境日益复杂多变，工业化和城镇化进度加快，农村大量充裕劳动力向非农领域转移，经济市场化程度迅速提高，深化改革进一步触及深层次的矛盾和问题，体制创新进入攻坚阶段，地区开展不平衡，经济社会开展不平衡，缩小地区差距和促进经济社会协调开展任务坚巨，我国经济对外依靠程度不断提高，世界经济对我国的影响明显加深；〔2〕人民群众的物质文化需要不断提高并更趋多样化，社会利益关系更趋复杂，统筹兼顾各方面利益难度加大；人民群众的法制意识不断增强，政治参与的积极性不断提高，对开展社会主义民主政治与落实依法法国根本方略提出了新要求，人们受各种思想观点影响的渠道明显增多，程度明显加深，思想活动不独立性、多变性、差异性明显增强。温饱走向小康风险社会的风险特点相互依赖、能量集中、关键因素〔1〕在于形成风险的主体从自身的对立转到了人类社会自身，这就造成了“有组织地不负责任〞。〔2〕风险的个人化。〔3〕风险的全球性。政策环境与政策功能的发挥政策功能只能在政策环境中得到释放政策在环境中存在功能在互动中实现政策主体的相对性〔双重身份〕和环境的非自主性决定政策功能在环境中具有一定的不确定性政策与环境的协调是政策功能展现的常态政策与其环境处在不断地协调活动中在微观上政策与环境处在冲突中在宏观上政策与环境处在协调中政策与环境的协调是一个相对缓慢的过程政策改变环境与环境决定政策有所作为与无为而治两种社会治理思想激进主义与保守主义两种政治倾向顺势而为是政策最主要的指导思想头