欧盟碳排放权交易与其他国家碳交易的衔接研究

欧盟碳排放权交易与其他国家碳交易的衔接研究

一、碳交易和碳排放权交易的定义(一)碳市场的相关交易碳交易最初是联合国制定的一项新的国际贸易机制，以应对气候变化，并减少对6个温室的气体排放。最初的碳交易是《京都议定书》下的3种灵活减排机制:1联合履约(JI),缔约国中的发达国家之间可以通过项目合作,转让其实现的减排单位(ERUs)。2排放贸易(ET),缔约国中的发达国家一方可以以贸易的方式(排除项目合作)将其超额完成的减排义务指标直接转让给未能完成减排义务的发达国家。3清洁发展机制(CDM),缔约国中的发达国家提供资金和技术援助,与发展中国家开展温室气体减排项目合作,换取投资项目产生的部分或全部的“核证减排量”(CERs),作为其履行减排义务的组成部分。随着碳交易的不断发展,截至目前,全球范围内的碳交易市场主要有两大类:强制减排市场和自愿减排市场。强制减排市场可以分为基于配额的交易和基于项目的交易,基于配额的交易主要有欧盟的EUETS、美国的RGGI、澳大利亚新威尔士州的NSWGGAS等。基于项目的交易主要有联合履约机制(JI)下的减排单位(ERUs)和清洁发展机制(CDM)下的核证减排量(CERs)的交易。自愿减排市场也可以分为两类:一类是自愿但有约束力的限额排放交易体系,也称单强制市场,排放源企业自愿加入但承担有法律约束力的减排责任。如芝加哥气候交易所中的碳交易。二是无约束的自愿交易市场,也称零强制市场,特征是自愿加入、自愿减排。典型的有黄金标准,VER+,CCBS以及北京环境交易所现在做的熊猫标准。碳排放权交易归于碳交易中的基于配额的强制减排交易,国际上最典型的碳排放权交易为欧盟的EUETS。一般意义上,碳排放权交易(CarbonEmi-ssionPermitsTrade)又称温室气体排放权交易,其基本原理是由政府主管部门根据环境容量制定逐年下降的碳排放总量控制目标,然后将碳排放总量控制目标通过一定的方式分解为若干碳排放配额,分配给各区域,每个许可证所规定的容纳的最大碳容量作为碳排放权。碳排放权交易是京都三机制中唯一一个发展中国家可以参与的机制,是产权交易理论的运用,是一种经济刺激手段。它通过在环境管理中引入市场机制,将环境资源使用成本化,从而刺激经济当事人对可选择的经济行为的费用和效益进行评估,引导人们积极、主动地保护环境。(二)加强国际碳排放权交易的衔接碳交易作为一种碳减排经济刺激手段,在应对气候变化方面可以被看做一项至关重要的工具。据联合国专门机构的专家预测,在未来几年内,全球碳交易市场总交易额将达到1000亿美元以上。可以预见的是,碳交易有强劲的发展趋势,许多国家在不断探索的基础上形成了许多各具特色的碳交易类型。碳交易衔接可以理解为国内碳配额被国外碳交易市场所认可,可以在国外市场上进行交易或赎回。欧盟碳排放权交易为发展一个全球性的网络系统提供了最大和最广的平台。截至目前,挪威、冰岛和列支敦士登等国的碳交易已经实现了与欧盟碳排放权交易的相互衔接。除此之外,2007年10月建立的国际碳行动伙伴关系(ICAP)也提供了一个国际平台,即政府之间能够在强制性国内排放交易计划的设计上分享经验和最优方法并谈论整合国内碳交易。这一伙伴关系包括欧洲国家、美国的一些州、加拿大各省、新西兰和挪威。其实,将不同的碳交易体系进行连接,可以扩大体系覆盖范围,提供更多具有差异性的减排途径,进而降低实现碳排放控制目标的成本。体系范围扩大有助于解决由于碳约束强度不同引起的“竞争力问题”和“碳泄漏”现象;同时体系连接可以增加参与碳交易的配额数量,有利于减缓碳交易的价格波动。通过碳交易之间的衔接,一个国内的碳交易计划的参与者可以为了达到履行目的而将其配额直接或者间接地转让给另一个国内碳交易计划的参与者。此种衔接加快了国际碳交易市场的发展,促进了包括CDM在内的多项国际排放贸易机制的出现和壮大。在“后京都时代”,各个国家和地区的碳交易应当尽可能考虑类型之间的衔接,求同存异,尽快建立统一的交易体系,使碳交易可以超越地域和国界的限制,最大限度地发挥制度的优势。二、欧盟的独立保证在欧盟成员国当中,挪威、冰岛和列支敦士登已经将国内的碳交易与欧盟碳排放权交易实行了衔接,《欧盟排放交易指令》第25条为欧盟碳排放权交易与《京都议定书》缔约国和非缔约国的国内碳交易之间的直接衔接提供了可能,该条规定了协议应该包括《京都议定书》附件B所列的第三国,这些国家已经批准了《京都议定书》,可以为欧共体计划在与《欧洲共同体条约》第300条规则相一致的前提下,根据该条设定的规则与其他温室气体排放交易计划之间配额的相互认可作准备。《京都议定书》附件B中所列的尚未批准的《京都议定书》的国家缔结协议的可能性也应当有所考虑。因为这些国家中有些已经建立了绝对排放总量控制制度,可为欧盟碳排放权交易与这些国家强制性的碳交易之间的配额相互承认。欧盟委员会也建议将直接衔接扩展到任何一个已经建立了强制性国内排放交易计划、实行绝对排放总量控制的国家或行政实体。这也许能为与美国碳交易之间的衔接打开大门,与此同时,国内碳交易衔接设计上的差异并不会导致碳排放权交易的减排量低于其独立运行时的减排量。2004年11月13日,欧盟就发布了《欧盟衔接指令》(EULinkingDirective,LD),该指令主要遵循了《京都议定书》和《马拉喀什协定》的规则,旨在将CDM及JI与EUETS相衔接。其中,2005年1月1日起EUETS与CDM对接,2008年1月1日起EUETS与JI对接。指令规定,除核设施、造林、土地用途变更所产生的减排信用以外的一个欧盟排放配额(EUA)等于一个CER,等于一个ERU,承认3种减排信用的等价性,并允许3种减排信用同时在EUETS中交易。但是,由于EUA和CER之间存在着价差,EUETS下的买家或套利者期望通过在CDM市场上购买CER,然而卖给EUETS市场的需求方,从而赚取可观的利润,这样CER价格将上升,EUA价格将下跌,两者最终将会趋于大致相同。令人遗憾的是,至今仍未看到EUA和CER之间价格的融合。此外,EUETS也不接受来自国内的补偿信用。《改进和扩展EUETS的提案》旨在协调EUETS内的参与实体使用信用以完成减排的情况。为了延伸至2013—2020年期间的信用使用,这一提案设定了两种情景:第一种情形只反映欧盟的独立承诺,即至2020年,欧盟承诺在1990年的水平上至少降低20%的排放;第二种情景是基于欧盟的承诺,即如果完成了一项2012年之后对抗气候变化的令人满意的国际协议,那么欧盟将增加20%的减排量。截至目前,2012年之后的对抗气候变化的国际协议尚不能令人满意,因此在此仅论述第一种情景。该种情景指出,各参与实体将可以使用与2008—2012年期间的排放剩余配额相等的CERs和ERUs,2013年起这些信用将开始有效地转换为配额。建立于2013年之前却在2013年之后发行的CERs可以在2013年之后使用,如果没有为东道国设定新的量化排放目标,那么在2013年后其就不产生ERUs,但因JI而预先产生的ERUs可以通过与第三国之间的双边或者多边协议来获得认可。2013年后开建的CERs只允许来自于最不发达国家,且无需与这些国家签订协议。除非这些国家已批准了与欧盟之间达成的协议,这种情况可能将持续到2020年。如果延迟缔结一项有关气候变化的国际协议,那么各实体可以使用来自项目或者其他减排活动的信用,这些项目或者活动按照与第三国缔结的协议,遵守EUETS的义务并促进技术转让与可持续发展。2012年后的信用使用需要满足两个条件:第一,允许成员国尚未使用完毕2008—2012年期间的信用水平;第二,只有在第二个交易阶段被所有成员国所接受的来自项目类型的信用才有资格被使用。此外,欧盟委员会已建议在EUETS下允许国内补偿信用,但此项建议的可行性受到质疑,原因是国内补偿量并没有减少温室气体净排放量,而只是导致了某一行业二氧化碳排放的增加。如果在EUETS下国内信用确实获得承认,那么这些国内补偿很可能采取联合执行的方式,没必要建立专门机构。三、碳交易计划的衔接具体来说,欧盟碳排放权交易与其他排放交易的衔接主要表现为两个方面:直接衔接和间接衔接。直接衔接是指对每一个为完成义务而设定国内碳交易计划中已分配配额的相互认同。间接衔接则是以信用普遍承兑的补偿机制来相互衔接。如来自于CDM的信用可以用于履行两个不同的计划的义务,这两个计划之间就是间接衔接。(一)euets和《德国碳排放交易法》上的制度安排1.交易单位的互相承认此为欧盟碳排放权交易与其他排放交易衔接的基本条件。EUETS只承认ERUs、CERs、ERUs及相互认可的第三国配额,而将国内补偿项目和碳汇产生的信用的使用排除在外。相比较来说,日本、瑞士和加拿大的碳交易承认碳汇产生的CERs。加拿大、澳大利亚和美国的一些碳交易承认国内补偿产生的信用。2.交易的流通及分配方法在交易的流通方面,根据EUETS和《京都议定书》,一个EUA或AAU(国际排放交易减排单位)相当于1t二氧化碳当量。其实,将EUETS与一个拥有不同交易单位的计划进行衔接需要一个兑换率,在理想的情形下,国内碳交易应该在《京都议定书》的基础上采用相同的量化交易单位,即二氧化碳的吨数。在初始分配方法方面,衔接下所附随的分配方法应当协调统一。欧盟在后一阶段,成员国可能考虑前一阶段已经实现的减排,分配可以基于一个更新后的基准年。瑞士碳交易根据公司产量的增长每年都会更新和调整排放目标。因此,如果将碳排放权交易与其他排放交易衔接,需要适时更新衔接主体。对于新参与者,欧盟所有成员国都为其提供免费配额。3.目标与指标在目标方面,欧盟是典型的严格目标,严格目标是指在于历史的或者已经完成项目的排放量相比减少了多少排放量。其实,一家具有严格目标的公司,可以通过向另一家具有宽松目标的公司购买配额来满足其大部分的减排要求。在指标方面,欧盟设置了二氧化碳排放的绝对指标。相比较来说,加拿大和澳大利亚新南威尔士州的碳交易以相对指标为基础。欧盟碳排放权交易与采用相对指标的排放交易相衔接,可能会损害整合后的流动性。因为,相对指标比较宽松的情形下,可能会刺激企业增加排放,危机衔接之间的兼容性。4.参与方式与覆盖规则EUETS的参与方式是典型的强制性的,相比较来说,日本的自愿排放交易计划和美国区域温室气体倡议都是自愿性的。自愿交易的环境效果可能低于强制交易的效果,当EUETS与自愿交易衔接时,自愿交易中参与企业可能将其产生的排放转移到没有参与排放交易的企业,引发碳泄露。因此,如果自愿交易在可控范围内且非参与者能被其他政策所覆盖,那么碳泄露的风险就不会更大。EUETS是一个下游计划,是针对能源的终端用户,是基于参与实体的直接排放量对其进行配额的分配。相比较来说,澳大利亚碳交易和新西兰碳交易兼具上下游制度的特征,对于小型排放源与上游制度结合,对于大型排放源与下游制度结合。其实,两个覆盖规则不同的计划相衔接需要避免出现任何可能的重复计算。如从一个上游计划向下游计划出口能源产品,如果在两项计划中都对排放量进行计算显得不合理,应当将上游计划对排放量的计算排除,明确两个计划之间的界限,适当计算排放量。5.惩罚与安全阀EUETS中违规下的财政处罚比较高,相比较来说,日本碳交易不会受到惩罚。通过最低的违规惩罚能让所有的衔接实体有权进行价格限定,但参与者可能不遵守其自身的义务将配额或信用出售给已衔接的碳交易的参与者,可能会导致违反的参与者受到最低的惩罚,进而减排量降低,最终危及EUETS的环境效益。因此,在衔接的情况下,已衔接的碳交易需要具备充分的惩罚机制去确保计划得到全面的遵守。澳大利亚、加拿大和美国加利福尼亚州的碳交易均具有一个安全阀机制,安全阀是一个预先确定的配额价格,如果市场价格高于安全阀值时,具有安全阀机制的碳交易参与实体将动用这一安全阀机制,将配额和信用出售给已衔接的碳交易的参与实体。6.参与和退出条款对于直接衔接,需要考虑参与和退出条款的存在。参与是纳入新行业、气体和行为于计划中,退出是将这些实体排除在计划之外。其实,在第二个交易期间内,EUETS允许成员国参与到还未被计划覆盖的行业、气体和行为中,附带条件是排放装置不被排除。但是,在《改进和扩展欧盟排放交易计划的提案》中却允许将特定排放装置排除。为了衔接各个碳交易,对于退出必须设置某些限制,从而确保EUETS的环境效益。因此,如果一个实体可以比较自由地选择退出并转移到一个较为宽松的制度中,那么就缩小了EUETS的覆盖范围,降低了其效率。7.监测、报告、核查和登记监测、报告、核查和登记利于确保交易单位的信心和基础价值。一般来说,只要系统透明且有活力,那么两个具有不同监测、报告、核查和登记的碳交易之间的衔接就不会有任何困难。如今主要的问题是各个监测、报告、核查和登记能否完善到足以防止欺诈。因此,建立一个国际性的标准至关重要,为确保各个交易之间的兼容性,在衔接时充分协调统一的登记制度也同样重要。《京都议定书》缔约国已经设定了具有详细指导方针的国内登记机制,确保衔接时的兼容性。8.储备和借贷储备是指将交易实体的配额从一个交易期间转移到下一个交易期间。虽然欧盟成员国之间尚无标准的储备规则,但是EUETS允许配额的储备。不允许储备的交易实体可以通过与允许储备的交易实体进行交易而获得储备。与此同时,储备规则或一些关于储备的限制的协调统一也至关重要。借贷是允许某一交易实体通过使用而获得的下一个履约期的配额来实现本履约期的义务。EUETS不允许借贷,但瑞士和美国却允许借贷。如果在借贷获取的配额偿还之前企业关闭,那么EUETS与一个允许借贷的碳交易之间的衔接就有可能降低环境效益。通过限制向允许借贷的碳交易的参与者购买配额,并限制在事后向不允许借贷的碳交易的参与者购买配额。除此之外,欧盟碳排放权交易与非《京都议定书》缔约国的国内碳交易进行衔接主要表现为欧盟与美国之间的衔接。首先,需要明确的是欧盟虽然认可了美国的配额,但欧盟碳排放权交易与美国碳交易的衔接对欧盟京都承诺并没有太大的帮助,因为《京都议定书》只规定能用的京都排放单位履行义务。其次,自2008年起,欧盟排放配额的转让实际上是分配排放量的转让。因为,欧盟排放配额获得了分配排放量单位的支持。但是,美国的配额却得不到分配排放量的支持,如果美国的配额转移到欧盟,那么在没有获得相应分配排放量的情形下,欧盟的排放量会增加,进而违反了《京都议定书》。再次,如果欧盟的配额转移到美国,那么美国所获取的排放配额却不能转移到非京都缔约国。最后,在欧盟碳排放权交易与美国碳交易双边衔接的情况下,欧盟排放配额应当从其分配排放量的属性中剥离出来,分配排放量单位应被纳入一个特定的账户,用于支付引入的美国配额。一个至关重要的前提是需要有充足的可用分配排放量单位,只有这样美国配额进入欧盟才有可能完成。(二)cdm、j与融资EUETS不接受所有的核实减排量和减排量单位,也排除了由碳汇工程项目产生的信用和当前核设施中产生的信用。相比较来说,日本、瑞士和加拿大允许来自碳汇的核实减排量。EUETS只承认CDM和JI下产生的信用,为此美国与欧盟进行衔接需要首先承认这些信用。但是,美国碳交易中的登记机制不与京都登记机制相联系。一个解决方案是美国碳交易在附件B缔约国的国内登记机制和京都登记机制中建立一个账户,这个需要一个国际性的协议。另一个解决方案是美国碳交易的参与者在附件B缔约国的国内登记机制和清洁发展机制登记机制中建立账户。然而,只有身处于清洁发展机制项目中,被京都缔约国授权参与的实体才可以在清洁发展机制登记处开设账户。虽然,CDM和JI已经建立了多边层面的补偿机制,但却没有理由认为CDM和JI是补偿交易的专用工具。《改进和扩展欧盟排放交易计划的提案》也为承认CDM和JI之外的补偿机制的可能性。与此同时,美国在联邦碳交易的层面上,建立了补偿机构,通过补偿产生的信用需要采用通用的标准和批准程序,环境效益和经济效益才能可以得到同步的保障。四、实现制度和技术的有机结合相比较来说,中国碳排放权交易尚处于试点阶段,国内碳交易主要是以CDM下的CERs和碳汇产生的CERs为主。规制碳交易的法律相对较少,且显得很不全面。仅有的《清洁发展机制项目运行管理办法》和《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》也规定的过于抽象,尚需进一步细化。总体来说,贫瘠的碳交易法律体系与不断增长的碳交易额度显然已经脱钩。对于国内碳排放权交易与其他国家碳交易之间的衔接更是缺少法律规制。为此,可以试图效仿欧盟制定专门的《中国碳交易衔接管理办法》,形成碳交易衔接有法可依的局面,不至于衔接时的手足无措。一方面,衔接立法上需要考虑的内容:《欧盟排放交易指令》给欧盟碳排放权交易提供了法律基础,而《欧盟衔接指令》则搭建了欧盟碳排放权交易与京都机制以及其他国家的碳交易的桥梁。《改进和扩展欧盟排放交易计划的提案》也承认CDM和JI之外的补偿机制的可能性。另一方面,衔接实践上需要考量的范围:(1)交易单位的互相承认。基于国内碳交易的现状,未来的衔接至少需要实现对碳排放权交易下的富余的碳排放容量、CDM下的CERs和碳汇产生的CERs之间的互相承认。(2)交易的流通及分配方法。交易的流通方面,当国内碳排放权交易与一个拥有不同交易单位的碳交易进行衔接时,需要一个兑换率,在遵循《京都议定书》规则的前提下,可以采用二氧化碳的吨数作为相同的量化交易单位。在初始分配方面,具体到中国国情,新参与者的应该为其提供免费配额,这样既有利于提高新参与者的积极性,也有利于减少碳排放权交易的实施阻力。(3)目标与指标。在目标方面,中国目前是具有宽容目标的公司,可以通过碳交易出卖配额用以满足严格目标的公司的需求。在指标方面,将要实行的碳排放权交易为绝对指