国家资助贷款的制度设计与目标属性冲突

国家资助贷款的制度设计与目标属性冲突

随着公共产品理论的发表（美国著名的经济学家萨缪尔森于1954年正式提出了公共产品理论），无论是经济领域、教育和社会学领域，公共产品和个人财产的效率是受影响的。作为衡量政府和市场效率的重要指标，它被标记为国家和市场效率的重要指标。在实际的经济实践中,还有另外一部分非常重要的产品形态,那就是介于公共产品和私人产品之间的准公共产品。由于准公共产品的主要特性是消费的排他性和竞争性以及收益和成本的外溢性,从而使得准公共产品的最优提供模式为政府和市场的联合供给模式。而高等教育不仅在消费上具备着鲜明的排他性和竞争性(有限的高等教育产品供给不可能满足全社会的所有消费需求),而且在收益和成本上具备着鲜明的外溢性(接受高等教育的人越多,社会中的知识资本和道德资本将越多,从而有益于整个社会;而高等教育的成本则部分来自于其他纳税人),因此,高等教育是一种典型的准公共产品,这正是世界各国正在不断推进高等教育财政体系改革的基础理论依据。一、高等教育的公益性与私益性由于高等教育是一种典型的准公共产品,因此,当全球的高等教育体系面临着日益严峻的财政危机时,成本分担理论(又称成本补偿理论)便应运而生了。1984年秋,时任美国纽约州立大学布法罗分校校长的约翰斯顿(D.BruceJohn-stone)在美国科罗拉多召开的“2000年议程”(AnAgendafortheYear2000)的一次会议上首次提出了“高等教育成本分担理论”(CostSharing)。由于成本分担理论不仅符合高等教育的准公共产品属性,而且还能在很大程度上解决日益严峻的高等教育财政危机,因此,成本分担理论从诞生之日起就在全球的高等教育界获得了广泛的认同并迅速推广开来。成本分担理论的核心思想就是“谁受益,谁付款”。而高等教育的受益者既包括了政府(社会),也包括了受教育者本人,因此,政府和个人均应在其受益范围内支付教育经费。高等教育的这种公益性(或社会收益性)和私益性(或个人收益性),不仅在理论层面获得了广泛而深入的阐释,而且在实证研究层面为各国学者所广泛认同。其中最具代表性的当属萨卡洛布洛斯于1973年在《教育收益:国际比较》一书中对32个国家的教育收益率进行了较为精确的计算。尔后,他又先后3次(1981、1985、1994年)对教育收益的国际比较进行了扩展研究。萨卡洛布洛斯所计算的教育收益率不仅包括了教育的私人收益率(私人产品层面的收益),还包括了教育的社会收益率(公共产品层面的收益)。下表是以萨卡洛布洛斯的数据为基础并适当参考其他文献而得到的高等教育收益率概况。从上表可以看出,高等教育的私人收益率和社会收益率之间存在着两个非常明显的特征:一是高等教育的私人收益率普遍高于社会收益率;二是高等教育的社会收益率与相应国家或地区的私人收益率相差不大。如果考虑到高等教育所产生的无法准确计量的外部效应,则高等教育的社会收益率在总收益率中所占的比重远高于上表所显示出来的数据。这与世界各国实施的成本分担实践是比较吻合的。例如,美国高等教育于20世纪70~90年代期间的学费收入占其机构成本的25%左右,而到了1988年,则有少数州立高等教育机构的学费占到了其机构成本的1/3左右;加拿大各省公立高等教育机构的平均学费水平与美国高等教育机构大体相同或略低,安大略省1988/1989年度普通文理科的学费约占其运行成本的25%;而澳大利亚高等教育机构的学费在1989年重新出现时约占其机构成本的20%左右;日本高等教育机构的学费在1988年时约占其教学成本的15~20%。1正是参照这些国际通行的做法,我国明确规定,各公立高等教育机构收取的学费总额不能超过其机构运行成本的25%。应该说,截至目前,建立在准公共产品理论基础上的成本分担体系已经在全球范围内获得了广泛认同。无论是理论层面,还是实践层面,高等教育的成本分担(或成本补偿)体系在全球高等教育事业的发展过程中都发挥着举足轻重的作用。二、高等教育成本的延续性成本分担理论的成功应用,打破了一些国家和地区由政府包办高等教育一切费用的高等教育财政体制,从而重新建立起了“多元化”的高等教育财政模式。随着“多元化”高等教育财政模式的日趋完善,作为准公共产品的高等教育又暴露出了另外一个非常严峻的问题,即随着高等教育学费水平的不断提高,来自低收入家庭的贫困学生很难顺利地接受高等教育,从而使得高等教育的机会均等问题面临着严峻的挑战。为了应对这一日益严峻的挑战,各国相继推出了以资助贫困学生接受高等教育为目标的学生助学贷款。这样,使得高等教育接受者实现成本分担出现两种方式:一种是直接向学生收取学费,一种是通过学生贷款的方式推迟交学费,进而实现成本的递延回收(DeferredCostRecovery)。但是,高等教育的公益性又要求政府必须在自己的职责范围内确保高等教育机会的公平性,这种公平性的内在要求不仅决定了政府必须在学生助学贷款体系中所应承担的职责和义务,同时直接决定了高等教育成本的递延回收模式的有效运行。正是高等教育的成本分担理论和高等教育机会的公平性理论,催生了目前已在全球50多个国家和地区实施的学生助学贷款制度。其中比较有代表性的当属北美的美国和加拿大,亚洲的韩国、香港和泰国等。而我国作为一个拥有着1214万(2001年)在校生的高等教育大国,同时又是人均GDP刚到1000美元的发展中国家,如何在健全既有学生助学贷款体系的同时完善我国高等教育的成本分担机制,将直接关系到我国高等教育事业的健康发展。随着世界各国助学贷款制度的不断发展,基本上形成了以国家隐含补贴的助学贷款为主、以纯市场化运作的助学贷款为辅的高等教育成本的递延回收体系。高等教育的准公共产品属性使得高等教育存在着非常明显的正外部效应,这就使得各国都将国家隐含补贴的助学贷款作为最主要的高等教育成本的递延回收模式。下面我们将以中国大陆、中国香港、美国、加拿大、韩国和泰国等国家和地区的助学贷款体系为参照对象,对高等教育成本的递延回收模式进行比较分析。从表2的比较分析结果中我们可以发现,这些国家和地区的助学贷款体系集中从如下三大特征反映了高等教育的准公共产品属性。(l)具备政府补贴的助学贷款占据着极其重要的地位,而无政府补贴的商业助学贷款仅居辅助地位(其中仅我国的一般商业性助学贷款和中国香港地区的非目的性审查助学贷款没有政府补贴)。(2)助学贷款的本金主要来源于政府的财政预算,而本金来源于一般商业银行的助学贷款仅在少数国家采用(例如中国和韩国的MOE贷款等),这样使得一般商业银行所承担的风险变得很小。(3)绝大部分助学贷款都需要提供贷款担保(只有我国的国家助学贷款实施的是个人信用贷款模式),部分国家甚至对于本金来自商业银行的助学贷款承担再担保责任(例如美国的斯太佛德贷款中由商业银行提供本金的部分将由政府提供再担保责任)。由于高等教育成本的递延回收模型从诞生之日起就是为了解决高等教育成本分担过程中的公平缺失问题,因此,实现高等教育机会的公平问题就应该充分考虑到高等教育的准公共产品属性。而这正是我国助学贷款制度设计过程中所欠缺的环节。三、我国国家未来学科建设中的责任问题正是因为国家助学贷款不仅要解决高等教育成本分担过程中产生的教育机会公平问题,还要解决高等教育成本分担体系的可持续发展问题,因此,充分重视高等教育的准公共产品属性,最佳限度地发挥国家在高等教育成本递延回收体系中的职能和作用,将是完善高等教育成本分担体系的重要因素。但是,综观表2中各个国家和地区的助学贷款特征可以发现,我国的国家助学贷款制度在设计伊始就没有充分考虑到高等教育成本递延回收体系的可持续发展问题。而这种不可持续发展的隐患则反映在了一个非常重要的现象中,即在所有国家和地区的助学担保体系中,惟独我国的国家助学贷款没有相应的担保责任主体(中国的助学贷款采用的是个人信用贷款模式)。无论是发达国家的助学贷款(例如美国和加拿大),还是发展中国家的助学贷款(例如泰国等),都必须提供相应的连带担保责任主体或者是由政府提供最终的担保责任。一方面,我国的个人信用体系在所有的参照国家中是最不完善的,另一方面,我国的助学贷款采用的是个人信用贷款模式,这样必然使我国的助学贷款面临着极大的违约风险,而这种风险又集中在助学贷款的本金提供环节。从表2中可以发现,在所有参照国家的助学贷款种类中,本金来源于商业银行的助学贷款有韩国的MOE贷款、美国的联邦家庭教育贷款、中国的一般商业性助学贷款以及中国的国家贴息助学贷款。而在这四大类助学贷款模式中,唯一没有相应担保主体的就是中国的国家贴息助学贷款,这使得我国负责提供国家贴息助学贷款本金的四大国有商业银行所面临的风险远远高于其他国家商业银行所可能面临的贷款风险。由此不难看出,正是自身所承载的风险无处转嫁,才使得负责提供国家贴息助学贷款本金的四大国有商业银行从2003年9月开始几乎停止了助学贷款的发放(截至2003年6月,银行已审批的贷款合同金额为526675.37万元,而截至2003年10月,银行已审批的贷款合同金额只有572916.72万元,仅仅比2003年6月底增长了46241.35亿元,增长率仅为8.78%),从而出现了我国助学贷款领域的市场失灵现象。作为企业化经营主体的四大国有商业银行,根据通用的避险原则设定风险控制手段完全是可以理解的,完全将责任归咎于商业银行或者一味地对商业银行施加压力,并不能从根本上解决我国助学贷款的可持续发展问题。虽然来自上级的行政命令可以促使一部分国有商业银行继续发放国家助学贷款,但是,这种行政指令发放模式不仅远远解决不了实际需求,而且还在根本上违背了高等教育的准公共产品属性,进而扭曲了助学贷款的应有运行规则。为了建立并完善我国高等教育成本的递延回收模型,最大限度地消除国家助学贷款领域的市场失灵现象,必须充分考虑到高等教育的准公共产品属性并发挥出政府在国家助学贷款体系中的应有职责,才能真正实现我国国家助学贷款的可持续发展。概括起来,政府职责的真正发挥应该体现在如下方面。1.我国未来学养保险制度的担保在助学贷款体系比较完善的国家和地区,防止市场失灵的办法主要有两种:一种是直接由政府提供贷款本金,如美国的珀肯斯贷款和加拿大的联邦高等教育助学贷款计划;另外一种是由社会中介结构或政府提供有效的担保,如美国的斯太佛德贷款能够成功地规避市场失灵,就是依托于政府的再担保从而提升助学贷款资产的信用等级,进而通过助学贷款资产证券化实现在二级市场的流通而完成的。由于我国助学贷款的本金从一开始就直接来自于商业银行,因此,要在我国的助学贷款领域规避市场失灵,有必要直接或间接引入政府或准政府级别的担保机制。引入政府或准政府级别的担保方式有两种:一种是由政府财政出资成立的专门再担保机构(担保方式也是本文要重点讨论的问题),另外一种就是以政府出资为主建立的风险准备金制度。无论是成立再担保机构,还是建立风险准备金,都应该充分发挥政府的绝对主导作用,因为此类担保方式设立的目的就是为了解决因特殊困难(如失业、疾病、家庭意外等)而无力按期偿还助学贷款本息所导致的善意拖欠问题(对于恶意逃债问题则应该通过市场和社会的手段加以解决)。这既是高等教育作为准公共产品的内在要求,也是满足公平和效率机制的内在要求。当然,如果将高等教育机构或者商业银行纳入到准政府级别的再担保体系内,在短期内将有助于问题的缓解,但是由于其违背了高等教育的准公共产品属性的内在要求,从而使得这种均衡不可能是一种长期稳定的均衡。因此,要在我国建立起稳定的国家助学贷款体系,一定要通过完善政府职责化解善意拖欠风险,同时要通过市场、社会和制度手段化解恶意拖欠风险。一味地将善意拖欠风险和恶意拖欠风险转嫁到政府、学校和商业银行身上,不仅无助于助学贷款拖欠风险的有效化解,还将大大削弱国家助学贷款的公平和效率准则。2.修改事务所的市场准入规则,使国家目前我国的国家贴息助学贷款,全部由四大国有商业银行(工商银行、建设银行、农业银行和中国银行)进行发放。一方面,四大国有商业银行由于助学贷款的高违约率以及单位贷款的高成本率而出现各种惜贷行为,另一方面,四大国有商业银行又由于特定的目的(例如提高政治资质、增加与政府主管部门的博弈筹码等)而不愿让其他银行经手国家助学贷款。因此,以政府为主导承担了善意拖欠风险后,为了更好地消除恶意拖欠风险,相关的政府监管部门应该重新修改助学贷款经办银行的市场准入规则,使得符合资质要求的各类商业银行(包括国家政策性银行)都能经办国家助学贷款,从而在国家助学贷款的发放主体之间适度地引入竞争因素。这也是促进我国助学贷款稳健发展、有效防范恶意拖欠风险的重要手段。3.传统抵押担保方式在我国的现状由于受制于贫困家庭学生无力提供的有效担保,国家于1999年12月决定对18岁以上的在校大学生发放无担保助学贷款,只是要求学校提供介绍人和见证人。而到了2000年9月,为了推动国家助学贷款的进一步发展,国家又取消了信用贷款的第二责任,放宽了借款的基本条件,取消了证明人的连带责任等。虽然这些措施极大地促进了国家助学贷款的发展,但是随之而来的高额拖欠又使得各大助学贷款的发放银行几乎于2003年9月停止了助学贷款的发放。两类极端的贷款担保方式都使得我国的国家助学贷款陷入了进退两难的尴尬境地。正如上文所分析的那样,无论是发达国家的助学贷款(如美国和加拿大),还是发展中国家的助学贷款(如泰国等),都必须提供相应的连带担保责任主体或者是由政府提供最终的担保责任。但是,我国的助学贷款却从刚开始最为严格的抵押担保突然过渡到完全取消担保(而且也没有政府的相应担保),从而使得助学贷款出现了严重的偿还困境。其实,在我国目前的个人信用体系下,完全取消担保是不可取的,即使在个人信用体系非常完善的发达国家和部分发展中国家(例如美国、加拿大和韩国等),助学贷款都存在着一定的担保或者政府的再担保。如果考虑到我国目前的经济发展水平,在放弃抵押担保的同时完全可以引入保证担保方式。这种保证担保主体既可以是借款人的父母及其他直系亲属,也可以是其他第三方自然人或法人。无论再贫困的家庭都可以实施保证担保,这样可以强化助学贷款借贷者的还款责任,加大借款者的恶意拖欠风险。4.建立并完善我国社会信用体系,积极构建全国联网的个人征信系统在我国经济发展应该说,我国的个人