《日本气候公约》与国际碳排《山口议定书》的比较研究

《日本气候公约》与国际碳排《山口议定书》的比较研究

1清洁发展机制cdm的起源和基础知识1.1fccc立法背景在过去10年中，气候变化成为世界上最大的环境问题之一，也是国际社会的热门话题。1988年11月,为了给各国决策者提供权威性的气候变化科学信息,联合国环境规划署(UNEP)和世界气象组织(WMO)成立了政府间气候变化专门委员会(IPCC)。1991年2月正式启动气候变化公约谈判。1992年5月9日《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC,简称公约)形成,成为在国际环境与发展领域中影响最大、涉及面最广、意义最为深远的国际法律文书。《公约》确立了发达国家与发展中国家在控制温室气体排放方面共同但有区别的责任原则和公平原则,规定了发达国家应采取政策与措施,率先减排,而发展中国家没有减排或限排义务。1994年3月21日公约生效中国是该公约最早的个缔约方之一。1997年12月11日,在《公约》基础上的《京都议定书》正式通过,为发达国家规定了有法律约束力的量化减排指标,即在2008年至2012年间,需将其温室气体排放量在1990年的基础上至少减少5.2%,而没有为发展中国家规定减排或限排指标。2001年12月《马拉喀什协议》通过,明确各国政府执行《京都议定书》的指南和全面的可操作规则。2005年2月16日《京都议定书》正式生效。目前签字同意的国家已经有141个,中国是其中之一。气候变化是由人为排放温室气体而产生的,那么解决气候变化问题的根本措施就是减少温室气体的人为排放。《京都议定书》的规定只针对如下6种温室气体:二氧化碳(CO2)、甲烷(CH4)、氧化亚氮(N2O)、氢氟碳化物(HFCS)、全氟化碳(PFCS)和六氟化硫(SF6)。1.2清洁发展机制的起源和目标1.2.1容的合作组织清洁发展机制是《京都议定书》第12条所确立的合作机制,其主要内容是指发达国家通过提供资金和技术的方式,与发展中国家开展项目级的合作,通过项目所实现的温室气体减排量,由发达国家缔约方用于完成其在《京都议定书》下的承诺。清洁发展机制的开始时间为2000年。1.2.2投资和减排的合作根据《京都议定书》的规定,清洁发展机制应该有双重目的:既帮助发展中国家实现可持续发展及公约的目标,又帮助发达国家实现其在议定书下的减限排承诺。清洁发展机制是一项“双赢”机制:一方面,发展中国家通过这种项目级的合作,可以获得技术和资金甚至更多的投资,从而促进国家的经济发展和环境保护,实现可持续发展的目标;另一方面,通过这种合作,发达国家将以远低于其国内的减排成本实现其在“京都议定书”规定下的减排指标,节约大量的资金,并通过这种方式将技术、产品甚至观念输入到发展中国家。对发达国家来讲,要实现其在《京都议定书》规定下的减排指标,就需对其能源结构进行调整,对高耗能产业进行技术改造和设备更新,或通过大面积的植树造林活动来实现,但都需要高昂的成本,甚至付出牺牲GDP为代价。根据日本AIM经济模型测算,在日本境内减少1吨二氧化碳的边际成本为234美元,美国为153美元,经合组织中的欧洲国家为198美元;当日本要达到在1990年基础上减排6%温室气体的目标时,将损失GDP发展量的0.25%。如果发达国家在中国进行CDM项目合作,减排的边际成本每吨二氧化碳可降到20美元。1.3关于建立清洁的发展机制的基本规则和要求1.3.1中国在清洁发展机制方面的利益关系自愿参与必须建立负责清洁发展机制的国家管理机构;3)已经签署《京都议定书》。由于中国已经签署了《京都议定书》,也设立了清洁发展机制国家主管机构(国家发改委),所以中国符合《京都议定书》中规定的参与资格。清洁发展机制与中国的利益关系紧密。由于在2012年以前中国不需要承担具体的减排义务,因此在中国境内所有减少的温室气体排放量,都可以按照《京都议定书》中的CDM机制转变成有价商品向发达国家出售。我国颁发的《清洁发展机制项目运行管理办法》规定,只有中国境内的中资、中资控股企业才可以对外开展CDM项目,并经国务院有关部门批准。1.3.2cdm项目为清洁发展机制项目,在中国承担符合本国家政策的与新义务,符合中国的基1)获得项目涉及到的所有成员国的正式批准;2)促进项目东道国的可持续发展;3)项目必须产生实际的、可测量的和长期的温室气体减排效益,且这种减排效益还须具有“额外性”,即如果没有获得CDM项目的支持,减排将不会发生。我国《清洁发展机制项目运行管理办法》要求,CDM项目应符合中国的法律法规和可持续发展战略、政策,且实施CDM项目不能使中国承担《京都议定书》规定之外的任何新义务;CDM项目应带来有益于环境的技术转让,且项目所带来的资金是发达国家官方发展援助(ODA)以外的资金。《清洁发展机制项目运行管理办法》还规定,在中国开展CDM项目的重点领域是提高能源效率,开发利用新能源和可再生能源及回收利用甲烷和煤层气。广义上,任何有益于温室气体减排和温室气体回收或吸收的项目,都可以作为清洁发展机制项目。具体而言,在新能源和再生能源行业,包括风能、水能、生物质能、沼气发电等领域,以及有潜力在钢铁、水泥等大型工业建筑业进行节能的技术和项目,或者能够大量回收甲烷气的垃圾发电和煤层气回收领域,都可以寻求与发达国家进行合作。按照国际公认的CDM方法学计算,把减少了的温室气体排放量,经严格的核查和核证后与他们交换技术和资金。1.3.3cdm项目的审批、注册及环境监督CDM项目执行过程中,参与的主要机构有:项目业主、项目所在国政府、审定项目的经营实体、核查/核证项目的经营实体清洁发展机制执行理事会以及缔约方会议各机构的主要作用分述如下:项目业主CDM项目开发和实施的主体,负责清洁发展机制项目设计文件(PDD)的编制,将PDD提交给项目所在国政府批准,并邀请一个指定经营实体(DOE)对项目进行审定。在项目获得注册后,执行项目并根据项目设计文件所提出的监测方案监测项目实施情况。在项目执行一段时间后,按要求邀请DOE对项目所产生的温室气体减排量进行核查和核证。项目所在国政府负责判断报批的CDM项目是否符合可持续发展需求,是否批准其作为清洁发展机制项目在境内实施。DOE依据清洁发展机制的各项规则要求,对CDM项目进行审定,并在认为合格后提交清洁发展机制执行理事会(EB)批准注册;在项目执行之后对项目所产生的温室气体减排量进行核查和核证,并向执行理事会申请签发经核证的温室气体减排量。清洁发展机制执行理事会是清洁发展机制管理机构,负责监督清洁发展机制项目的实施。工作内容包括:制订清洁发展机制实施细则、审批新的基准线和监测方法学、认证经营实体、批准注册清洁发展机制项目、签发项目所产生的温室气体减排量(CERS)等。1.3.4cdm项目的准格式一个典型的CDM项目从开始准备到实施,并最终产生减排量,需要经历以下主要阶段:项目识别项目识别是CDM项目开发和实施的初始阶段,通过对项目进行分析和研究,探讨可能的CDM合作意向,并按照参与国政府的有关要求在项目的技术选择规模资金安排等问题上达成一致。项目设计确定开发CDM项目后,需要完成PDD,以描述项目的减排效益、环境效益、经济效益及额外性要求等内容。CDM执行理事会制定了项目设计文件的标准格式,其内容要求有:项目活动概述,基准线方法学的应用,项目活动的持续时间或计入期,监测方法学的应用和监测计划,温室气体排放量的计算,环境影响,利害相关方的意见等。项目设计文件和其附件,均需提供全英文的标准格式。参与国的批准CDM项目均需经过参与国政府主管部门和发达国家购买方政府主管部门的批准,并出具相关的书面证明。项目审定审定是由审定机构按照CDM的有关要求,根据项目设计文件和国家批准证明对项目活动进行独立评估。一个项目只有通过审定程序,才能成为合法的CDM项目。项目注册项目审定合格后,审定机构就会向CDM执行理事会提出项目注册申请,CDM执行理事会收到注册申请8周之内,如果没有疑义,则项目自动注册成功。否则由CDM执行理事会对该项目进行复审。项目实施、监测与报告CDM项目注册以后,需要对项目的实际排放进行监测以确定减排量。项目业主按照监测计划对项目的实施活动进行监测,并向核查/核证机构报告监测结果。核查与核证核查/核证机构对CDM项目的减排量进行周期性的评估和核准,以书面报告形式,保证CDM项目活动实现了经核证的减排量。经核证的温室气体减排量(CERS)的签发CDM执行理事会在收到核查/核证机构关于签发CERS的申请15天内,如果没有疑义,则CERS将自动获得签发。CERS签发之后,除了扣除一定的管理费用外,其余部分将根据项目注册时项目参与各方的约定存入各自的账户中。2国际和国内cdm的发展和现状2.1国际cdm的发展和现状2.1.1马拉喀什协议文件2001年11月在马拉喀什召开的《联合国气候变化框架公约》第7次缔约方大会上通过了有关京都议定书履约问题形成马拉喀什协议文件。根据马拉喀什授权,CDM执行理事会及其附属专家小组相继成立,而气候公约秘书处是CDM执行理事会秘书处所在地,是国际上管理CDM的中心机构。2.1.2国外预测和借鉴欧盟已经通过了内部温室气体排放贸易条令,于2005年1月1日实施,对成员国不能完成议定书承诺的,将给予惩罚。欧盟已经同意,满足要求的部分CDM项目所产生的CERS可以进入欧盟的排放贸易体系;意大利设立了援助发展中国家研究CDM的专门计划,建立了CDM基金及在世界银行设立了托管基金;加拿大建立了气候变化专门基金,支持发展中国家开展CDM实施能力建设活动,引导加拿大企业与发展中国家合作;德国制定了援助发展中国家研究CDM的专门计划,并建立CDM基金;其他发达国家也都制定了相应政策以完成温室气体减排义务,并建立CDM基金和管理机构,以促进CDM的合作。2.1.3基金及其合作组织世界银行碳基金世界银行目前是最大的CDM买主,共管理了包括原型碳基金(PCF),生物碳基金(BCF),社区开发基金(CDCF),意大利碳基金和荷兰碳基金等在内的8个基金,到2005年年底,基金总额将达到16亿美元。其中意大利碳基金由意大利政府出资,中国为其优先合作伙伴,中意双方已签署协议,中方为意方开发100个项目,每年减排量在1000万吨(CO2当量)以上。荷兰碳基金总额为4400万欧元,主要针对发展中国家的包括煤层气回收利用和可再生能源/能源效率在内的项目。欧洲碳基金(ECF)是欧洲最大的非公共碳基金,资金量达1亿欧元,用于购买满足欧盟排放贸易体系要求的CERS。日本温室气体减排基金(JCF)资金总额为1.4亿美元,特点是承担项目前期开发(项目设计文件,审定)成本。2.1.4温室气体排放量将进一步上升作为一种特殊的商品,经核证的减排量(CERS)可以在市场上进行交易。目前,英国、荷兰以及美国已经设立了这种特殊交易所,新加坡也将于年内设立亚洲首个以二氧化碳为主的温室气体排放量交易所。世界银行所进行的一项研究显示,自2005年《京都议定书》生效以来全球之间达成的二氧化碳排放量交易的数量出现大幅上升。研究称,2005年头三个月的排放份额交易,就比去年同期提高3.5倍。预计2005年全球二氧化碳排放份额的交易量将比2004年提高5倍,而且在未来数年内,有关温室气体排放份额的交易量还有进一步上升的趋势。随着《京都议定书》的生效,CERs的国际市场价格也在逐渐走高,目前大部分交易的价格在每吨二氧化碳当量5美元以上。2.1.5中国内蒙古风电项目截止至2005年10月13日,全球已有26个CDM项目获得了CDM执行理事会的正式批准并得以注册,其中有一个是中国内蒙古的风电项目。CDM秘书处所做的调查表明,2006年将有300多个项目申请注册。2.2国内cdm的发展和现状2.2.1“国家气候变化对策协调小组”组建1990年2月,我国成立了“国家气候变化协调小组”,负责协调制订与气候变化有关的政策和措施。1998年进行了调整,成立了由国家发改委牵头,科技部、气象局、环保总局、外交部、财政部、建设部、交通部、水资源部、农业部、林业局、中科院等部门参加的“国家气候变化对策协调小组”。国家气候变化对策协调小组负责执行或批准气候变化领域的国际合作项目,审议并协调重要的CDM政策和措施。国家气候变化对策协调小组下设CDM项目审核理事会,负责评审CDM项目建议书,批准CDM项目;向协调小组汇报CDM项目活动的实施状况,并提出建议;提出CDM项目活动的运行规则和程序要求。2.2.2制定清洁发展机制项目运行管理办法,明确发展方向我国强调CDM项目必须满足国家实现可持续发展和减少温室气体排放的要求。为充分利用清洁发展机制,中国政府于2004年6月发布了《中国清洁发展机制项目运行管理暂行办法》,办法中提出了CDM项目实施的许可条件、管理和实施机构、实施程序以及其它相关要求,还明确规定中国开展清洁发展机制项目的重点领域是以提高能源效率、开发利用新能源和可再生能源及回收利用甲烷和煤层气为主,为清洁发展机制项目的广泛开展奠定了基础。2005年10月12日又对《中国清洁发展机制项目运行管理暂行办法》进行了修订,颁布了《清洁发展机制项目运行管理办法清洁发展机制项目运行管理暂行办法》同时废止。为了推动中国CDM实施进程,科技部于2005年3月向各省、自治区、直辖市及国务院有关部门下发了《关于推荐清洁发展机制候选项目的通知》。截止到2005年10月18日底,国家发改委已正式为8个清洁发展机制项目出具了批准书,并对7个项目出具了不反对意见函。2.2.3cdm开发的前景我国在CDM项目开发上具有巨大的潜力,据专家估算,中国的CDM开发潜力占全球总量的50%以上。2010年以前,大约有30～50亿美元的CDM交易将来自中国,并可产生150～250亿美元的项目投资。根据现有的CDM项目分布情况看,我国开展CDM项目还处于较为落后的阶段,项目总数仅占全球项目总数的4.9%,而巴西和印度则处于前列,两国约占项目总数的50%以上。因此中国在CDM开发方面具有广阔的前景和发展空间。但形势又是紧迫的,实施CDM项目的理想时间是在2008年以前,2008年以后实施的项目,能够产生温室气体减排量的时间太短,所获得的收益不能达到最大化。2.3cdm的意义和影响中国经济正处于高速增长阶段,实施可持续发展战略已经成为中国实现社会经济发展目标的重要考虑。中国是温室气体减排潜力较大的发展中国家之一,加之具有良好的投资环境,开展CDM合作的市场前景广阔,为主要的发达国家所看好。如果CDM能够得到很好的利用,将有可能成为吸引技术含量高、结构更加合理的外商直接投资的新渠道,促进中国的可持续发展。因此,我们应最大限度地利用CDM项目所带来的商机和挑战通过国际合作争取我国经济发展所需要的资金和技术,以实现我国环境、经济和社会效益的可持续发展。在中国实