浅谈建设工程质量监督

浅谈建设工程质量监督

现有的质量监督和管理没有发挥应有的监督和管理作用，因此很难处理建筑市场的复杂情况。在建设行业内,低于成本价施工招投标、恶性压缩合理工期、监理费率低于正常监理成本以及监理、施工、勘察、设计企业、人员的挂靠现象比比皆是,住宅工程质量投诉率居高不下,建设市场的秩序并没有得到有效的监督和控制,工程质量监督的作用体现在何处?工程质量监督为什么没有能够纠正如此常见的违规建设行为?质量监督似乎仅仅成为形式上监督,监督执法的权威性、严肃性体现在哪里?如何从根本上寻找对策,实施工程质量监督体制的改革,规范建设市场,构建和谐健康的建设行业,如何解决这一系列的问题,是当前最迫在眉睫的事情。1当前质量监督管理必须解决的问题1.1质量监督、质量控制、方法和法律责任的地位1.1.1健全和完善建设东南角的质量监督体制,为建设单位提供全过程管理的服务投资立项管理。在项目的实施阶段,我们还可以在设计咨询、招标代理、工程项目报建管理等阶段拓展业务,除目前开展较多的施工阶段的监理,我们还可在工程项目的使用后评价方面提供相关服务。此外还可以提供一些个性化的服务,如提供项目投资的造价咨询,施工阶段的施工质量监理服务,专业的旁站服务等。监理单位,应该根据自身的技术力量、经营水平以及公司的发展目标,找准市场位置,规模大、实力雄厚的大型监理公司,可以往提供全过程管理的服务的方向努力。实力较弱的公司,可以考虑发展为专业提供某一或某几个子模块的单项服务的咨询公司。此外,有实力的建设监理单位沿着基建程序的项目生命周期链,拓展至前期的项目选址、立项,进行可行性研究,提供征地咨询、参与设计方案比选、设计介入以及项目竣工后期期的后评价体系服务。直至为拥有长期工程建设项目的建设单位提供建设管理文件编审、企业内部流程等程序化、规范化管理服务。2.2.3利用网络信息管理系统,提高管理水平加大对项目管理投入,导入先进的管理理念,采用先进的管理手段,引入网络信息化管理系统,对项目办公场所、项目检测设备投入等实行配置标准化。3结论通过找出目前实施的建设监理制度,监理企业实际操作中《工程质量监督导则》第1.0.3条明确“工程质量监督是建设行政主管部门或其委托的工程质量监督机构,根据国家的法律、法规和工程建设强制性标准,对责任主体和有关机构履行质量责任的行为以及工程实体质量进行监督检查,维护公众利益的行政执法行为”,这是法律法规对工程质量监督的定位。尽管明确了质量监督是行政执法,但是委托执法,质量监督机构本身不是行政机关,并不具备执法地位;质量监督人员不是公务员,不能获得执法地位。执法主体面临没有执法身份的尴尬。1.1.2理工成员的困境质量监督机构没有执法地位,没有独立执法的资格,与建设行政主管部门的关系是委托与被委托关系,委托执法并不是独立执法。执法的主体究竟是主管部门还是监督机构,名不正则言不顺,执法地位的丧失给质量监督机构开展执法的效力打了折扣。尚存的问题和不足,对发现问题进行分析,引发对建设监理企业在现状条件下以及未来一段时期发展的思考,文章通过对问题的提出及解决对策的思考,希望能对建设工程监理行业的各位同仁带来有益启发。通过本文的分析,可以得到如下几点结论:(1)我国目前的工程建设监理制度在立法定位上,存在先天缺陷,“公平、公正、独立第三方的主体”的良好理想定位,令很多监理单位陷入两难处境,阻碍了目前监理行业的健康快速发展;(2)过低的监理报酬,以及不规范的市场运作,有限的服务内容,使得监理行业集体进入困境;(3)通过规范市场行为、提升服务水平、拓展服务范围,是监理行业走出困境,实现行业“高智能、高服务、高报酬”的“三高”水平的有效途径。参考文献中国建设监理协会.建设工程监理概论.北京:中国建筑工业出版社,宋雅琴.对施工阶段监理工作的几点认识与体会.煤矿设计.2001(2):左美云、周彬.实用项目管理与图解.北京:清华大学出版社,2002.作为非行政机关,质量监督机构难以开展独立执法。委托执法在我国现有的《行政许可法》和《行政处罚法》中都有提及,但委托执法带来的主要问题是不能给予工程质量监督足够的权限,限制了监督的力度和手段。工程质量监督本身只对能否竣工备案有建议权,而无许可权,质量监督的唯一成果性文件———监督报告也仅提交备案机关,而非建设单位;质量监督机构对施工许可证也无许可权;关于行政处罚,质量监督更无从谈起。反观2000年以前颁发《竣工验收证明》式的质量监督却带有行政许可的效力,而改革后的质量监督既不是行政许可,也不是行政处罚,而且质量监督是过程监督,不是简单的是或否的许可,时间长,需要纠正的问题多,就更需要给予权限,给予执法地位,才能保证执法的效力。没有处罚权的质量监督只是形式上的监督,没有效力。质量监督机构的所有执法权限都是建设行政主管部门委托的,一般质量监督机构是没有行政处罚权的,只能责令改正,或者下发《局部停工通知书》。质量监督机构对工程建设的实体和行为实施监督,其现有的工作方法只能用眼看,而不能进行处罚干预,这不能保证质量监督的工作力度。既然建设行政主管部门能够委托“监督权”,就应该委托必要的“行政处罚权”。当然质量监督机构必须按照严格的处罚范围和执法程序进行行政处罚。各地可根据实际情况确定质量监督机构具体的处罚权限。必要的行政处罚权更利于质量监督机构树立权威、加大力度,更好地开展工作。1.1.3委托执法的法律责任问题委托执法是权利也是义务,由执法不当导致的法律责任如何界定?关于渎职问题,委托执法的主管部门和被委托的监督机构应该承担怎样的责任?2002年l2月28日,九届全国人大常委会第三十一次会议已经对刑法第九章渎职罪主体适用问题有了新的解释。根据这一立法解释,渎职罪的主体范围明确规定包括“在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员”。这样的解释的确包含了工程质量监督人员,但非行政人员却要承担行政人员的法律责任,仍然有些牵强。而且作为委托者的行政主管并没有在委托中注明委托执法的法律义务。渎职罪的主体包含了工程质量监督人员,由此导致的法律问题仍然存在。监督的过程是行为和实体的质量监督,最终结果是工程质量监督报告,即“评价各方责任主体和有关机构履行质量责任、执行工程建设强制性标准的情况以及工程是否符合备案条件的综合性文件”,质量监督本身,既不发施工许可,也不发停工通知,如果发现质量问题,除了责令改正就是上报主管部门,那么发生了质量事故,质量监督机构只要曾经责令责任单位改正,或者在监督报告中写入“尚存在某些问题”,就再无法律责任了。因为质量监督本身就只有如此权限,不管监督的成效如何,只要监督机构履行了“责令改正”的义务,就不再承担渎职的责任,这与委托执法的本意有所违背。这样的执法效力没有保证,监督只是过程,而无结果,法律责任并没有落实。1.1.4确定质量监督的执法地位隶属于建设局的工程质量监督机构人微言轻,不能独立执法,如何履行监督的职能?工程质量监督应当具有独立的执法地位,在法律的赋权下,才可以监督与上级主管平级或者有隶属关系的部门。因此,只有给予工程质量监督机构独立的执法地位,并给予足够的权限,才能履行必要的监督职责,并强制纠正违法行为。1.2行政和执法行动的成本监督成本1.2.1强制监督的性质和作用关于监督费问题,北京等地已经开始试点不再收取,但全国大部分地区监督机构仍然依靠监督费来维系日常开支,这不符合代表行政主管监督执法的权威性和公正性。法律规定建设单位必须办理监督注册手续,并不是建设单位自愿邀请监督机构提供服务。强制监督的性质并不因为是否办理了监督注册、缴纳了监督费而改变,也就是说,即便是没有交费的工程,监督机构也应当实施质量监督,这就成为监督机构的尴尬,监督机构能以没有交费回避监督责任吗?显然不行。既然不论交不交费,监督执法关系已经存在,这交费又有何意义呢。1.2.2委托执法的成本监督执法是建设行政主管部门委托的,执法成本自然应该由委托方支出,只委托执法的义务,不给执法的成本,这样的委托执法做法不符合常理。执法的成本让执法对象承担也不符合执法的性质,而且按照谁受益谁付出的逻辑,质量监督本身目的是维护公众利益,而不是维护建设单位利益,全体社会公众应该为此承担成本,为公众服务是政府的职责,政府应当为此执法埋单。1.3尽快建立市场信用机制1.3.1市场信用机制方面市场的问题主要应当通过市场的手段解决,市场本身包含了一定的规律、规则和调控机制。市场信用机制是成熟市场条件下约束市场行为的主要方式,市场信用机制更多地表现为良性的品牌效应和恶性的信用危机。建筑市场包括了建设、勘察、设计、监理、施工、检测等各类企业,建设承发包、勘察、设计、监理、检测委托等市场行为都受到市场信用机制的制约,烦杂的各种市场关系只能通过以市场为主导的手段约束,市场竞争才会有序。设想依靠行政监督和委托执法从根本上解决建设市场的质量问题是不现实的。1.3.2质量监督是市场管理的行政保障我国建设行业的市场信用机制还极不成熟,市场信用机制在市场中发挥的作用还不占主导地位,恶性的价格竞争、违规的行政干预等等与成熟市场格格不入的因素,还对市场发挥着重要的作用。在这种条件下,依靠工程质量监督这样的行政手段弥补市场信用欠缺,质量监督机构承受着非常大的压力。从全国范围看,由于市场秩序没有建立,行政监管效力低下,质量监督并没有能扭转市场的混乱局面,自身反而承受了非常大的压力,各种质量事故时有发生,住宅质量投诉应接不暇,都与市场机制不健全有关,但质量监督机构却承担了部分失职甚至渎职的责任。其实,依靠质量监督站的力量确实是无法改变现有市场不成熟局面的。1.4关于监督资格的确定1.4.1质量监督的性质按照建筑法的规定,“从事建筑活动的专业技术人员,应当依法取得相应的执业资格证书”。质量监督工程师是否需要执业资格,这关系到质量监督的合法性。其实,质量监督不能认为是“从事建筑活动”,质量监督不参与工程建设,仅实施监督和执法,正所谓“导演不需要会演戏”,只要能正确的实施工程监督,就应该给予监督工程师资格的认定。质量监督工程师需要具备一定的专业基础知识,一定的设计、施工经验,一定的管理组织和协调的能力,因此有必要通过综合的、动态的考核,来认定质量监督工程师资格。1.4.2质量监督工作者不具备专业基本的专业素质。在一般作为监督者,质量监督工程师业务素质必须能够体现监督者的权威性。但是,从现状看,质量监督的人才并不能达到作为监督者应有的水平,由于缺乏专业基础知识,或设计、施工经验,缺少组织管理能力,部分质量监督工作者并不能适应自己的工作岗位,部分有能力的人才又不能进入监督机构从事业务工作。从建设行政主管部门内部看,设计院等技术部门都已经市场化,技术人员的流动更加困难,质量监督岗位上的权威技术人才并不多见,质量监督现有的人员状况使质量监督的权威性受到质疑。2解决当前质量监督问题的对策2.1赋予监督管理机构执法地位和一定的行政处罚权力，监督管理机构独立承担法律后果2.1.1监管效能得到显著提高既然委托了行政执法,为什么不能给予执法地位,主要是因为行政机关人力、财力不足,无法承担监督工作。事实上监督机构的执法效率提高后,精简效能,人员成本可以大大缩减;加之市场的不断成熟和信用机制的完善,监督机构以宏观监督为主,真正是监督验收,而不是参与验收,辅以必要的巡查抽测,借助信息化的管理手段,对市场行为发挥监督作用,这样的:程质量监督,人力、物力成本低,财政完全能够承担。不需要委托执法,可以完全由行政机关性质、具备执法身份的监督机构实施行政执法。2.1.2对建设现场直接给予授权的质量问题进行强制纠正既然委托了监督,为什么不给处罚手段,主管部门应当赋予质量监督机构必要行政处罚权限,质量监督机构在建设现场直接给予授权范围内的行政处罚应该是允许的,这样质量监督机构可以强制纠正部分质量问题。但质量监督机构也必须承担相应的法律后果,权力和义务总是相当的,有了足够的权限,工程发生质量事故,监督部门自然要承担失职、渎职的法律后果。2.2简化效能、降低成本不再收取监督费,工程质量监督机构的成本由财政支出,前提是监督机构必须精简效能、降低成本,财政才负担得起;只有不收取监督费,质量监督机构才能对建设单位施以公正的行为监督,才能成为真正的执法者,质量监督的权威性才不会被监督费玷污。2.3建立市场信用机制。市场逐步改善后，质量监督可能会逐步简化，直到消失2.3.1发布质量信息,加强质量监督质量监督机构一面与工程建设现场保持着紧密的联系,一面与建设行政主管部门关系密切,能够对信用机制的建立和完善发挥巨大的引导作用。工程质量监督机构应当通过各种媒体发布质量信息,按照2003年建设部颁发的《建设工程质量责任主体和有关机构不良记录管理办法》(建质l13)开展不良行为记录,引导企业质量活动,干预市场质量行为,为质量信用机制提供更加全面的信息资源。通过各种质量信息,引导建设单位进行施工、监理、勘察、设计招标,引导买房者购买品质较高的建筑。同时发挥各种协会的作用,引导、监督各种评优竞赛活动。2.3.2质量监督的规范化市场信用机制经过一段较长时间的积累完善后,能够对市场发挥巨大的约束作用,使市场更加趋于有序,企业更加自律,只有具备较高信用的相关建设企业才能在市场生存,_T程质量事故发生率接近于零,质量问题大大减少,质量监督的工作压力大大减轻,工作量也可以大大减少,城市逐步规范了,乡村