新时期重点实验室建设与运行管理的思考

新时期重点实验室建设与运行管理的思考

1探索建立以开放共享为导向的省级实验室绩效管理第三个实验室主要是指由政府直接投资或接受金融补贴，并由省政府管理的公益性科研活动而组织的科学应用研究、应用技术研究、检验、应用服务等科学研究活动，以解决区域经济（工业和公司）和社会发展中突出的科技创新需求。本文所探讨的开放共享是指以“开放、流动、联合”为运行机制导向,打破科研机构原来所处的封闭状态,打破单位或部门所有的体制,创新省级重点实验室开放共享新模式、新途径,通过优化科研人员(包括固定人员和客座人员)进出流动、设立开放基金、与其他科研组织或企业等组织开展攻关合作、学术交流、技术与咨询服务等形式,把实验室的创新资源在一定程度上向国内外开放,进一步提高科研人员、课题(项目)、仪器设备、学术思想与科研情报等核心创新资源的配置效益,引导省级重点实验室充分履行增加科技成果有效供给、为产业和企业科技创新技术咨询与服务、派遣科技人员服务社会和企业、为社会培育和输送科技创新创业人才、协同其他研发组织开展联合攻关等公共科技职责。所探讨的绩效管理,顾名思义,是突出省级重点实验室开放共享的工作导向,以期在运行和发展过程中全面履行其承担的社会公共科技职能。探索建立以开放共享为导向的省级重点实验室绩效管理,目的在于充分调动省级重点实验室在区域科技创新中的主力军优势和载体辐射优势,领导和监督省级重点实验室为地方经济发展提供可持续的创新驱动和公平高效的科技创新服务。然而,省级重点实验室不同于科研事业机构,也不同于企业,在建设模式、运行方式、业务特点等方面都存在着差异:(1)建设模式上的特殊性。省级重点实验室多数由地方政府财政直接投资或接受财政资助,并依托高等院校、科研院所或企业进行建设和管理。政府科技管理部门和业务主管部门对省级重点实验室给予财政经费上的专项支持、项目支持及相关创新资源配置上倾斜,根本前提和目的是要其回归社会公益性质,确保有效履行其法定的公共科技职责。(2)运行机制上的特殊性。省级重点实验室与一般科研事业单位和企业相比,不具有独立法人资格,是作为依托单位的内设机构而存在,实行科技部门宏观管理和指导、职能部门行政主管、依托单位具体负责的分级管理体制,并实行依托单位领导下的主任负责制、学术委员会学术指导制和课题制等实验室内部管理体制。(3)科研活动的差异性。与一般科研企事单位相比,省级重点实验室是从事科技创新活动的载体组织,具有显著的科研活动特征,具体包括:1)科研活动领域多样性。各类实验室涉及的科研领域面广、专业强,不仅涉及应用基础研究、应用技术研究,还涉及检验、测试等社会公益研究与服务等。2)开放共享的优势各具特色。由于科研活动多样性及其过程的探索性、复杂性等特点,直接塑造了各实验室开放共享中的特色与优势,其产生的社会经济效益必然不同。3)利益需求动力的矛盾性。省级重点实验多数是依托企事业单位建立起来、并作为一个内设机构而存在,这必然存在着为确保机构正常运作和科研人员福利而片面追求部门利益的需求动机,这与其作为公益机构应履行的公共科技职能目标之间存在着矛盾性。另外,现有省级重点实验室都是依托高校、科研院所或企业建立,这些依托单位都是作为一个独立的法人实体履行着相应的职责,实验室的经费、人事等关键权限多数由依托单位支配管理。政府科技管理部门作为法治政府、服务政府的履职者,对省级重点实验室的管理只能是政策上的引导、行政上的领导和监督,而不能过分干预依托单位及实验室的内部运作。这就需要建立与省级重点实验室特点相适应的绩效管理机制,这是确保省级重点实验室全面实施开放共享、有效履行其社会公共职责的关键和核心。2省级实验室开放共享的现状在国家重点实验室建设的带动和影响下,各省(市、自治区)地方政府从上世纪90年代开始陆续建立了一批省级属重点实验室,以此作为区域性战略研发平台,有效解决地方经济和社会发展的科技创新需求。至2011年底,地方政府都已基本建成了一批具有特定功能和布局的省级重点实验室,其中上海、江苏、浙江、山东等沿海省份重点实验室已突破了单一依靠高校和科研院所建设的格局,一大批的省级实验室已依托科技型企业建设和管理,形成了较为灵活的开放与共享运行机制。这主要得益于:一是国家制度的创新与支持。2008年重新修订颁布的《国家重点实验室建设与运行管理办法》,强化依托单位职责和强调开放共享,明确依托单位应优先支持实验室发展,包括了省级重点实验室设备共享、数据共享、科学普及、成果转化、与企业合作、引进优秀人才、促进联合流动等内容。二是企业科技创新需求和国际金融危机暴发带来的新机遇。金融危机暴发后,国家全面实施了科技人员服务企业行动,省级重点实验室的开放共享得到进一步强化,在支撑和引领企业转“危”为“机”中发挥了重要作用。以福建省为例,“十一五”期间,福建省的省级重点实验室在依托单位的大力支持下纷纷设立了开放基金,引进本领域的优秀科技人才;在服务企业方面,先后累计向60多家企业提供科技成果产品、专利、标准等107项,取得直接或间接经济效益100多亿元;参与企业承担的各类纵向项目65项、横向课题77项、科研项目142项,并委派科技人员解决技术难题、开展科技攻关,涉及的服务企业150多家。从全国经济社会发展对省级重点实验室的创新需求来看,省级重点实验室的开放共享问题仍未得到有效解决:(1)多元化投入机制仍未形成,除上海、江苏、山东等地外,现有全国大部分的省级重点实验室都是依托高校或科研院所建立,经费来源主要依赖于财政支持,而依托企业为主建设或企业直接参与建设的省级重点实验室很少;(2)内部管理非正常干预性较多,由于多数依托单位(大学和科研院所)行政关系仍隶属于政府部门管理,事业法人的独立性较差,省级重点实验室内部运行管理上受政府行政人员的干预性多,存在着影响依托单位和实验室按既定计划和目标有序发展的可能;(3)与企业、高校或国内外其它科研机构联合开展协作攻关的横向项目比例低,以纵向科技计划项目为主,科研成果转化和产业化比例低;(4)科研人员流动性差,人员流动主要体现在实验室与依托单位间的人员互动,科技人员服务企业行动带有短期行为性质;(5)大型仪器设备等重要创新资源的开放、共享率较低,多数是实验室自己在使用,用途单一,个别实验室甚至缺乏设备运转、维护费用等问题;(6)成果归属问题,包括开放课题、引进人才怕研究成果泄密,或成果归属纠纷。这些问题已直接制约了省级重点实验室的社会公共科技职能的有效履行,“开放、流动、联合、竞争”的运营机制没有很好地贯彻执行。3基于绩效管理理论基础上构建区域创新体系从改革的政策导向上看,2012年中共中央、国务院颁布的《关于分类推进事业单位改革的指导意见》和《关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》等两个重要文件精神已开启了建设创新型国家新征程,加快创新体系建设已成为深化科技体制改革、实现创新驱动发展的关键突破口。省级重点实验室作为区域创新体系的重要组织部分,必将进一步回归、突显其真正的社会公益本质,有效履行其承担的社会公共科技职能,即在提供战略性知识创新储备、实现自身创新能力提升的同时,还肩负着提升社会公益服务能力,有效推动地方经济发展方式转变和产业结构转型升级,为区域经济社会发展提供科技支撑。其次,全国科技创新大会确立的以服务企业科技创新为导向的新科技工作格局,进一步突显了企业技术创新的主体地位,这将必然加速依托企业建立省级重点实验室的发展步伐,多元化投入机制必将进一步完善,以企业为主建设或参与建设省级重点实验室规模将进一步放大,成为省级重点实验室的重要主体。再次,随着科技体制改革的进一步深入和政府职能的转变,以“服务”和“法治”为核心理念的政府管理行为必将进一步贯彻落实,政府科技管理部门在引导和发展省级重点实验室中,必须放弃旧有计划体制下的直接内部干预的行政行为,实现从内部干预的直接管理角色向外部间接监督的服务者角色转变,尊重依托单位的独立法人资格和省级重点实验室的自主运行。综合考虑省级重点实验室的特殊性、发展现状与改革趋势,实现政府科技管理部门对省级重点实验室的有效领导和监督,实现区域创新体系的构建与省级重点实验室的职能、组织的行为和结果等关键要素的有效对接,笔者认为应在吸取当代绩效管理理论的基础上,建立起省级重点实验室的两级分类绩效评估模型:(1)对依托单位开展基础管理绩效评估,评价标准为“通过”、“不通过”等两个等级。若“不通过”年度基础管理绩效评估,则对该省级重点实验室给予黄牌警告;若连续两次未能通过评估,则将取消省级重点实验室称号,并停止运营性的财政稳定支持。以此督促依托单位加大投入与管理,保证省级重点实验室的正常运作。(2)实施开放共享绩效评估。根据省级重点实验室的业务特点开展分类绩效评估,评价标准为“差”、“一般”、“良”和“优秀”等四个等级,评估结果将作为有差异化激励的评判根据,以引导省级重点实验面向社会(企事业单位和个人等)全面履行其相应的公共科技职责。如图1所示。3.1关键指标绩效评价法基础管理绩效评估的对象为依托单位对省级重点实验室的建设与管理。这一评估是以确保省级重点实验室的正常运作为前提,既尊重依托单位企事业法人的独立性,尽量减免政府科技管理部门由于省级重点实验室管理而引起的对依托单位内部运行管理的过分干预,保障依托单位的独立运营,同时又能够通过绩效评估的实施,督促依托单位强化省级重点实验室的建设与管理。因此,基础管理绩效评估的考核评估重点应在保障重点实验室的有效运营上,采用关键指标绩效评价法(KPI)进行评估。关键指标绩效评价法是通过分析影响组织发展的关键要素,提取评价指标、确定评价标准及权重关系,建立评价体系,搜集数据并通过简单加权获得评价结果的评价方法。客观上,能建立省级重点实验室的依托单位都具有一定的科技水平和质量保障体系,运用关键指标绩效评价法作为常规化监测省级重点实验室建设与运行情况的工具具有十分重要现实意义。本文着眼于重点实验室建设与发展的共性问题,合理吸取关键指标绩效评价法的合理内核,从省级重点实验室系统运作过程中选择“科技投入”、“业务管理”、“人才队伍”、“研究水平”等方面进行绩效评估,如表1所示,并将R&D经费投入增长、管理权责授权、学术带头人水平、研究方向与地方经济发展的紧密度等能反映实验室运作水平的指标纳入常规性监测。评估结果标准为“通过”或“不通过”两类。基础管理绩效评估是作为省级重点实验室建设与运行情况的常规性监测工具,对“通过”考核,即达到政府科技管理部门的合格标准的,政府部门给予基础性的财政稳定支持。3.2实验室绩效评估模型开放共享绩效评估的对象是省级重点实验室开放共享的公共职责有效履行。这一评估以省级重点实验室的组织个性为前提进行分类,又体现其开放共享的公共科技职责的有效履行,重在目标导向和结果导向,确保政府管理目标的实现。开放共享绩效评估采用目标管理绩效评价法(MBO)构建评价指标体系。在美国,目标管理思想已广泛运用于科研组织绩效评估并取得成功。1993年美国政府颁布的《政府绩效与结果法案》(GPRA)建立起以目标管理为导向的绩效评价机制,将评价结果直接与机构经费预算挂钩,有效激励了美国各类科技机构的创新活力。基于省级重点实验室研发活动特点、开放共享优势、社会经济效益等方面的差异,开放共享绩效的评估要以分类管理为指导,以“开放、流动、联合、竞争”绩效考核导向为宗旨,针对从“科技成果有效供给”、“技术咨询与服务”、“人才供给”、“条件资源共享”和“社会经济效益”等五个共性方面(如表2),构建起三类不同的绩效评估体系(基础研究类、应用技术研究类、检验测试类等),建立目标管理机制,实现对不同类别省级重点实验室的分类绩效管理。评估模型采用AHP-多层次模糊综合评价法,指标权重设计应用层次分析法(AHP),针对三类不同省级重点实验室确立差异化的权重系数,运用模糊评价建立评价集并取得模糊综合评价值。评估专家要由开放共享对象中的客户群体代表、利益相关者、政府科技管理人员、熟悉重点实验室管理的专家等组成,更客观地反映各类实验室开放共享的实际成效。开放共享绩效评估结果要做为政府差异化激励省级重点实验室发展的决策依据,以引导省级重点实验室能根据自身特点全方位实施开放共享,支撑和引领经济社会发展。4强化主导地位,实行“二级法人”管理体制本文所探讨的省级重点实验室的两级分类绩效评估,是以强调既不干预依托单位(特别是企业)的内部事务、又能保障依托单位加强省级重点实验室正常运作为前提,引导省级重点实验室的开放共享,履行其相应的公共科技职能目标。建议:(1)基础管理绩效评估仅是一项确保省级重点实验室正常运营的常规化监测工具,因此,政府科技管理部门要进一步完善基础性、稳定性支持省级重点实