行政管理人员的道德素质养成

I一、引言如今，公务员的道德缺失现象严重败坏社会风气，影响社会的稳定，致使政府的公信力下降，成为关系到我国社会主义各项事业深入开展和国家长治久安的重大问题。公务员个体目的价值与作为整体公务员队伍的目的价值不完全相同，这是客观现实，公务员行政道德建设就是要发挥督促个体向整体的价值体系“归化”的作用，同时，通过对公务员的教育培训和监督考核，强化公务员的行政道德观，无论有没有外部控制，公务员都能格守自己的行政理念，进而达到提升国家公务员队伍素质能力的理想目标。本文在吸收借鉴其他研究成果的基础上，立足于我国的国情，以马克思主义伦理思想为指导，采取历史分析、对比分析的方法，整合行政道德资源，对传统行政道德、西方行政伦理和马克思主义行政道德思想进行系统梳理，结合我国公务员行政道德建设的现状，对行政道德失范的内在根源进行深刻剖析，指出了我国公务员行政道德建设所取得的成绩和存在的问题。以此为基础，提出我国公务员行政道德建设要以宽广的视野“古今中外”兼收并蓄，既要继承和发展古代官德建设和近现代革命道德思想以及干部人事管理方面的优良传统，又要合理吸收西方公共行政伦理方面的新鲜成果，构建具有中国特色的公务员行政道德体系。二、公务员行政道德的概念界定对基本概念进行界定是进行系统理论研究的基础，在公务员行政道德建设研究中最基本的概念就是公务员和行政道德。所以，本章重点就这两方面的问题进行系统的梳理。（一）公务员的相关问题（1）公务员称谓的由来我国使用公务员这个称谓是因为公务员能较为贴切地体现国家行政机关工作人员行使国家权力、执行国家公务的特点，同时含有国家公共事务“服务员”、“勤务员”、“社会公仆”等意思；并且与“国家干部”、“国家机关工作人员”、“官员”相比，“公务员”一词内涵和外延界定明确，属于学术语言，便于进行理论研究。（2）公务员范围的界定纵观各国的实际情况，对公务员的理解基本体现为对公务员范围的界定。受政治体制、政府模式与执政理念等因素的影响，公务员的范围划分在各国不尽相同。（3）资本主义国家对公务员范围的界定在资本主义国家，公务员是指通过非选举程序而被任命担任政府职务的国家公职人员。西方各国对公务员的基本含义和特定范围都有严格规定，这些规定因国而异。但大体不外乎以下三种情况：以英国为代表的窄范围的划分;英国及英联邦国家大致属于这种情形，这也是国外公务员最小的范围。将中央政府系统中除政务官、企事业公务员、地方自治人员和法官以外，非选举产生和非政治任命的常任官员（上至常务次官，下至清洁工）称为公务员，或称事务官。以美国为代表的中范围的划分;除政治任命以外的政府部门所有工作人19员，包括国家政府系统的所有公职人员、国立事业单位人员和国有企业人员统称为公务员。以日本为代表的宽范围的划分;在日本，从中央到地方系统的公职人员、国会除议员之外的工作人员、审判官、检察官以及军职人员都属于公务员。资本主义国家公务员的范围虽然不一，但是有一点却是共同的，即各国适用公务员法的范围大致相同，公务员法只适用于事务类公务员。（4）中国对公务员范围的界定中国公务员有两种统计口径。狭义的公务员是按照公务员法的规定，将依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员称为公务员，加上参照公务员管理的单位工作人员，数量大约为八百万左右；广义的公务员是指，行政机关、政党机关和社会团体的工作人员，数量为一千万以上。我国公务员的范围主要是以下七类机关的工作人员：中国共产党机关的工作人员。人大机关的工作人员。行政机关工作人员。政协机关工作人员。审判机关工作人员。检察机关工作人员。民主党派机关的工作人员。（5）我国公务员制度的发展历程资本主义国家公务员制度的建立，从酝酿到正式全面推行，大多经历了较为漫长的时间。其原因主要是由于各个党派和各种政治势力之间，对公务员制度是否建立，以及如何建立等问题很难达成一致。我国公务员制度的建立却比较顺利，所经历的时间也比较短暂。大体说来，可划分为4个阶段：酝酿阶段，提出阶段，法规颁布阶段，推行与完善阶段。（6）我国公务员制度的特征我国公务员制度从建立之初至今，已经过十几年的发展，公务员制度的价值和功能已初步显现，公务员队伍的整体素质呈现出逐步优化的发展态势。我国公务员制度具有以下特征：强调党性，体现党管干部的原则坚持“德才兼备”的用人标准分类管理和统一领导的有机结合、具有正常的新陈代谢机制、具有勤政廉政的约束机制、具有健全的法律体系（二）公务员行政道德的内涵（1）行政道德的界定在对行政道德进行概念界定之前，为了更好的理解行政道德的概念，需要从行政、公共行政的发展进程中对行政道德进行阐述。行政与公共行政：行政道德中涉及的“行政”一词，从其产生之日即有了相当明确的内涵。公共行政，是公共权力机构整合社会资源、满足社会公共需要、实现公共利益、处理公共事务而进行的活动。公共行政是近代社会的产物，在此之前的奴隶社会和封建社会，虽然也有国家，也存在公共行政问题，但这种公共行政本质上是专制权力的附属品，可以称为统治行政。而近代行政管理淡化了服务于政治统治的目标，行政管理相对于政治统治具有相对独立性，出现了真正意义的公共行政。行政道德：所谓行政道德，就是行政领域中的道德，北京大学政府管理学院张国庆教授认为：在行政机关群体作为行政伦理主体的意义上，行政伦理是指行政体制、行政领导集团以及党政机关在从事各种行政领导、管理、协调、服务等事务中所遵循的政治道德和行政道德的总和。（2）行政道德的内涵行政道德是一种权力道德：行政道德是一种以权力为媒介的“权力道德”。权力与道德既冲突，又和谐。权力如果无节制扩张，就必然侵蚀道德，置道德于不顾，进而破坏整个社会道德秩序。反之，权力如果严格限制自己，就必然寻求道德帮助，要求道德约束，使权力不至于偏离轨道。行政道德是高层次的社会道德：由于公务员在现代国家中处于重要地位，其在履行职责时不仅涉及一般的社会公共领域，更重要的是还掌握着社会公共权力，用社会最基本、最起码的道德要求不足以对其言行进行必要的限制，需要有更高层次、更高标准的社会道德来进行规范。行政道德是一种特殊的职业道德：职业道德是从事特定职业的人在其职业活动中应当遵循的带有职业特点的行为规范和准则。虽然说，人是社会关系的总和，人们总是从自身的利益出发，去处理各种关系，但是在公共行政领域却不能承认公共行政人员个人利益、小集团利益和局部利益的合法性和合理性，因为那样将损害整体利益，使公共性受到破坏。。（三）公务员行政道德的特征行政道德作为一种权力道德、高层次的社会公德和特殊的职业道德，与其他道德比较，具有以下几个重要特征：政治性：道德和政治都是社会上层建筑的重要内容，它们是从不同角度对社会经济关系的反映，又各以自身的功能为社会经济基础服务。这仅是政治与一般道德的比较而言，但行政道德则不尽然。为人民服务既是公务员的根本政治要求，也是一条最高的道德原则。主体性：道德形成和发展的规律是由他律到自律，道德他律要转换为人们内心的道德自律才能发挥最大功能。公务员作为行政道德主体对其外在的道德规范和道德要求不是被动的接受，不是机械地模仿，更不是强制性地去服从，而是充分发挥道德主体的能动性、创造性，主动领悟，逐步达到自律的境界。矛盾性：公共行政人员的社会活动具有二重性和二律背反的特征。当他活动于公共行政领域时，他是属于社会的，他的言行必须以社会的客观要求、社会的整体利益为价值向，任何带有私人生活的个人利益的色彩，都将是对公共行政领域社会利益的践踏和破坏。三、我国公务员行政道德建设的现状与发展对目前公务员行政道德建设现状进行剖析，是我国公务员行政道德建设研究的基础。本章通过列举公务员行政道德失范的表现，探究公务员行政道德失范的根源，进而了解我国公务员行政道德建设具体存在哪些问题。（一）我国公务员行政道德的现状客观的讲，我国大多数公务员能够注重道德修养，严格要求自己，以实际行动赢得人民的爱戴和尊敬。不可否认，也有极少数公务员，甚至是我党的高级领导干部，放松了党性修养，思想道德滑坡，买官卖官、贪污腐败、弄虚作假、腐化堕落等丑恶现象时有发生，败坏了党和政府的形象，影响了人民群众建设社会主义现代化的积极性，对党和国家的事业造成了极大的危害。（1）公务员行政道德失范的表现公务员在现代国家中占有重要的地位，不仅是完成国家和政府使命的必要工具和手段，也是政府实施其价值目标的主要载体。行政道德失范的表现形形色色，从不同的角度可以做不同的归纳，本文将其归纳为以下三个方面：政治上弄虚作假，买官卖官；经济上官商勾结，以权谋私；生活上铺张浪费，腐化堕落。（2）公务员行政道德失范的根源前面列举了公务员行政道德失范的种种表现，由此可以看出情况十分严重，对待公务员行政道德失范情况不能掉以轻心，要透过现象看本质，分析背后的根源，才能对症下药找寻破解之道。关于公务员行政道德失范的根源，众说纷纭，莫衷一是，本文从以下几个方面展开分析：思想根源：1．传统文化的影响。在中国漫长的官僚体制演变发展中逐渐形成的思想文化传统，己经稳固地植根于我们民族的性格中，积淀于民族每一个成员的血脉里。2．转型期的影响。20世纪末，伴随着计划经济向市场经济的转变，我国进入经济转轨和社会转型的时期，这一时期也被称为转型期，“道德评价尺度出现多重标准，导致社会实践中不同程度陷入道德困惑的影响。经济根源：改革开放30年来，中国发生了翻天覆地的变化，而这一切都源于社会主义市场经济的确立。在“言必谈利”的社会氛围中，对物欲的渴望被充分激起，而自身又具备满足物欲的条件，就很容易混淆公共领域与私人领域的界限，将手中的公共权力作为交易的筹码，使权力的行使发生严重异化，进而走上一条不归路。权钱、权物、权色交易就是行政腐败最为典型的表现。社会心理根源：从心理学的角度来看，人作为社会关系的产物，其行为往往要受到模仿心理、从众理和强化心理等社会心理的影响即便在高官相继落马，被绳之以法时，还有一些公务员抱有侥幸心理，认为自己不会那么倒霉，继续把权力当做摇钱树，为自己谋取非法利益，只是变得更谨慎、更小心而已。（二）我国公务员行政道德的定位依据（1）理论依据马克思和恩格斯并没有就行政伦理进行过专门的论述，但在伟大的无产阶级革命实践中，对行政伦理建设进行了积极的探索，提出了很多有价值、有意义的行政伦理思想，主要散见于经典著作中关于道德、共产主义和国家等方面的一些论述，归纳总结为以下几个方面的内容：1.阶级社会的道德始终是阶级的道德2．共产主义道德是人类历史上最高尚的道德3．健全监督机制，防止公仆变主人（2）实践依据当代中国政治体制对公务员行政道德的期待：我国政治体制的一大特点是中国共产党一党长期执政，这种一党制的政治格局使得我们在引入西方公务员制度时就具有了明确的特点，即不适用政治与行政二分原则，不主张公务员“政治中立”，公务员要服从党的领导，把全心全意为人民服务作为宗旨。社会主义市场经济体制建设对公务员行政道德的期待：我国正处在一个由计划经济体制向市场经济体制、传统文明向现代文明、传统社会向现代社会全方位过渡的历史变革期，经济、社会发生着广泛而深刻的变化，体现为“四个多样化”的趋势：经济成份和经济利益格局、社会生活方式、社会组织形式、就业岗位和就业形式多样化，人们生产生活的变化必然会反应到道德领域。（三）公务员行政道德建设的现状分析我国从1993年正式推行公务员制度起，公务员行政道德建设的步伐就没有停止过，历经十余年的发展，可以说取得了一定的成绩，也暴露出了不少问题。（1）公务员行政道德建设所取得的成就初步形成了有中国特色的行政道德观：行政道德的最终目标是要形成良好的道德人格，为了实现这一目标，我们开展了各种形式的教育活动，倡导先进理念，千方百计提高公务员的行政道德修养，提升公务员的行政道德水平。1．树立了公务员精神；2、社会主义核心价值体系。（2）公务员行政道德建设存在的问题道德教育实效性不强：在一定的意义上可以说，有什么样的道德教育就会有什么样的道德伦理。由此可见道德教育的作用不可小觑。目前，在道德形式上存在的种种弊端严重影响了公务员行政道德教育的实效性。公务员道德行为规范的缺陷：行政道德整合最重要的形式，就是根据社会公众的需要，制定符合公众利益的行政道德规范。亚里士多德认为对城邦的管理者来说，需要“以公共利益为依归”，“最好的办法是建立一个关于公共规则的正确制度”，并认为人们“对德性的共同关心要通过法律才能出现”。（四）我国公务员行政道德建设的原则道德原则是在总结了那些有益于社会、群体、个人的良好行为的过程中确定下来的，成为评价行为的一般尺度和准绳的道德准则，具有相对稳定性。正如美国学者科尔柏格所说：“道德的基础是道德原则。我国公务员行政道德建设的原则：公务员是一个特殊的职业群体，需要拥有作为社会成员的一般价值取向，又必须具有作为行政人员特殊的要求。行政人员的这种特殊的要求与一般道德原则是特殊性与普遍性的关系。公共行政的道德取向来自于一般道德价值，但高于一般性的道德要求。公务员行政道德原则内容要具有全面性，公务员行政道德原则目标要有利于公务员良好道德人格的培育，公务员行政道德原则设立要围绕全心全意为人民服务这个核心。四、公务员行政道德建设的路径选择公务员行政道德建设是一个复杂的系统工程，涉及到方方面面的环节。专家和学者从不同的角度对公务员行政道德建设的路径进行了探索，在前人研究成果的基础上，结合本文前面几章的分析，我认为，公务员行政道德建设的路径选择要走一条以教育为基础，结合公共行政道德化和行政道德制度化，完善公务员行政道德监督机制和建立科学的考核体系，提高公务员行政道德修养的道路。（一）优化公务员行政道德教育模式，提高教育实效性公务员行政道德的最终目标是培育出具有良好道德人格的行政人，这其中，一个关键的问题就是道德教育要发挥应有的作用。1.设置适合时代发展要求的教育内容教育内容是教育过程中一个非常重要的环节，内容陈旧，跟不上时代发展的步伐，是教育实效性不强的关键，因此优化公务员行政道德模式首先要设立符合时代发展要求的教育内容。目前来讲，宗旨观、世界观、人生观、价值观、权力观、诚信观的教育内容要摆在重要位置。立党为公，执政为民的宗旨观，正确的世界观、人生观、价值观，树立正确的权力观，正确的诚信观。2.改进教育方式方法，营造良好的教育环境巴甫洛夫说，“关于方法的问题，乃是一个重要的问题——方法是首要的、基本的东西。可见教育方式方法的重要性，当前对公务员进行行政道德教育，需要在以下几个方面有所改进：显性教育与隐性教育相结合，外部灌输与自我修养相结合，树立典型，用道德模范的榜样力量进行教育。（二）推进公共行政道德化进程公共行政道德化是当代公共行政研究中的一个极其重要的问题，也是目前行政改革和构建新型公共行政模式的一个重要突破口。没有制度的道德化，行政人员个体的道德是不稳定的；但是，如果没有行政人员的道德化，那么制度的道德就会成为空洞的教条。1.制度与道德共同推进公务员行政道德建设对于公共行政而言，制度与道德都有各自的短处，所以调节制度与道德之间的矛盾，使制度和道德向着互补的方向发展，是公务员行政道德建设中应注意的问题。制度的历史性与具体性特征，制约了人们对更高道德境界追求，谁也不能保证任何一个制度都是科学的、合理的。2.公务员在行使公共权力时的道德责任公务员行使的是人民赋予的公共权力，而公共权力与道德责任之间并不是孤立的，而是一种属于与被属于的关系。也就是说，道德责任是公共权力的一种内93生的因素，公共权力是行政责任产生的基础。公务员在行使公共权力时，要始终代表社会公众利益，代表正义和公平，这就要求各级公务员不仅要洁身自好，弘扬正义，而且要承担起引导社会成员继承和发扬传统美德，提高社会成员的素质，使社会在一种健康、有序的轨道上发展的责任。（三）加强公务员行政道德制度化建设道德制度化就是把道德规范和道德要求与具体的社会制度相结合，把内在的、自律性的道德约束力量转变为具有强制性、普适性的制度约束力量。道德制度化是加强道德建设的必要途径和手段。公务员行政道德的制度化使公务员行政道德在实践中获得了制度性保障。1.行政道德立法行政道德立法是世界各国在探索公务员行政道德建设的过程中，不断总结出来的一个行之有效的做法，将公务员行政行为中的规范与要求，结合公务员制度，进行制度化设计，以立法的形式体现出来，把道德规范上升到法律高度。通过制度化、规范化的管理，有效地规范公务员的行为，使公务员把这种道德内化为自身的道德素养，渗透到思想和行为中去，转化为爱岗敬业的实际行动。（2）公务员日常行为规范2002年，为落实《公民道德建设纲要》的要求，原国家人事部制定了《国家公务员行为规范》。《国家公务员行为规范》涉及八个方面，内容如下：政治坚定、忠于国家、勤政为民、依法行政、务实创新、清正廉洁、团结协作、品行端正。这八个方面的内容基本涵盖了公务员日常行为的方方面面，在引导和规范公97务员的行政行为方面发挥了重要的作用。（3）完善公务员行政道德监督体系建立完善的社会化监督体系既是道德制度化的内容，也是公务员行政道德建设的重要保障。加强社会化监督的力度，树立道德监督意识，积极推进政务公开，健全道德监督的激励和惩处制度。（四）建立科学的道德考核体系行政道德建设要正常化，就必须建立科学的道德考核体系，把行政道德建设纳入行政目标管理的考核之中，按照有利于形成一种良好的、健康的、积极向上的道德氛围，有利于营造一个让每一个公务员都能积极发挥其积极性、主动性的道德环境，有利于促进依法行政和依法治国的发展，有利于推动整个社会道德建设的发展的原则，建立健全公开、公平、公正的道德考核机制。统筹安排公务员德、能、勤、绩、廉五个方面的量化标准，协调推进公务员各个方面能力水平的提高。1.道德考核体系制定一套科学合理的考核体系，对公务员的行政道德实践进行经常性的考核，做出恰当的、客观的评价，并依据评价结果对公务员进行相应的奖惩。这样做，不仅能够督促公务员认真践行行政道德要求与规范，而且能够激励公务员不断提高自己的道德修养。考核的内容应包括：政治道德，即道德在政治生活中的伦理表现;思想道德，即道德在思想意识中的伦理表现;社会道德，即道德在社会生活中的伦理表现。2.道德考核体系的实践道德考核体系的确立是为了在实践中运用，在具体的实践过程中，要把好入口，贯穿全过程，切实发挥道德考核体系的作用。针对报刊、广播、电视和互联网辐射面广，影响力大的特点，对行政道德水平比较高的典型，积极宣传并给予适当奖励，号召人们向他们学习，让他们得到应有的尊敬。对公务员中以权谋私、道德失范的现象公开“曝光”，揭露抨击其不道德的行为，既可以教育警示广大公务员，又可以遏制道德失范现象的蔓延，促进形成“讲道德光荣，不讲道德耻辱，讲道德受人尊重，不讲道德受人批评”的氛围。（五）提高公务员行政道德修养公务员行政道德建设需要客观的制约和监督，同样也需要公务员主体内在的道德素质发挥作用。公务员道德修养的高低对社会风尚的形成和政府工作的效能产生着直接的影响，并将更深层地影响着国家的安定和社会的发展，因此提高公务员的道德修养十分重要，应从以下几个方面着手：提高行政道德认识；陶冶行政道德情感；锻炼行政道德意志；强化行政道德信念；养成行政道德习惯。结束语从世界范围来看，行政伦理被寄予了越来越多的关注，学者们纷纷对公务员的行政伦理展开了研究，针对问题，分析对策，建构体系。我国虽然在上个世纪八、九十年代才正式推行公务员制度，但在规范公务员行政行为，加强公务员行政道德方面一直非常重视，一是因为我国具有悠久的德治传统，官德和吏德思想至今还具有深厚的文化渊源与广泛的民众认同，二是我们很早就认识到依法治国与以德治国相结合的重要性，并将公务员行政道德建设作为二者的结合点加以重视。本文在前人研究的基础上，结合中国传统文化中的官德和吏德思想，借鉴国外公务员伦理建设中的先进经验，也提出了自己的观点，认为，我国公务员行政道德建设要以教育为基础，推动公共行政道德化和行政道德制度化的进程，建立科学的道德考核体系，走提高公务员道德修养之路。公务员行政道德建设研究是一个复杂的系统工程，对于我这个马克思主义理论与思想政治教育专业的学生来说，难度极大，既需要行政学、伦理学、教育学和心理学等相关学科的知识储备，也需要结合各国的国情，整合不同的道德资源为我所用。虽然，我翻阅了大量资料，为此做出了种种努力，但由于受自身理论水平所限，其他相关学科知识储备不足的原因，使得我不能很好的驾驭这个跨学科的题目，在有些问题的理解和认识上还需要下功夫。加上这个问题的研究具有很强的实践性，有赖于社会的进一