社区治理共治格局中的冲突与冲突

社区治理共治格局中的冲突与冲突

在“后雇员制”时期，国家将以促进居民为主的“社区自治”为主要目标，取代国家和单位对城市居民的管理责任。因此，开展了一些关于促进社区自治的社区建设活动。但是,一方面,学界始终没有停止过对“社区是否可能”的质疑。另一方面,通过研究以及日常观察,人们不难发现,无论是在日常的社区生活中,还是在各类业主维权活动中,政府依然扮演着极其重要的角色,对社区事务的干预和控制正在以新的方式出现,并且通过新的载体得以实现;而居民作为自治主体的意识、权力、职责也在增长;此外,随着市场化进程不断成长的市场机构也直接进入了社区生活以及相关的管理事务。因此,当居民自治依然停留在理想图景之中时,以多个治理主体并存的“社区共治”格局却越来越被人们真切地感知。与此同时,因“共治”产生的冲突也不断凸显,而化解冲突的协商机制尚处于微观层面和实践层面的探索之中。“街道办”的公共政策目标:“政府化”、“行政化”和“社区制”1989年,《中华人民共和国城市居民委员会组织法》明确了“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”的法律性质和地位;1991年民政部正式提出“社区建设”,其主要意图在于通过社区建设活动,逐步形成“小政府、大社会”的国家—社会关系新格局,将原本由政府和单位组织提供的管理与服务职能进行剥离,转变为由城市居民自治组织承担社区管理事务、提供社区服务。据此,已经在法律上被确定为自治性质的居委会被设计为社区建设的主要载体。2002年党的十六大进一步明确我国社区建设的总目标是“完善城市居民自治,建设管理有序、文明祥和的新型社区”。由此可见,推进以居民为主体的“社区自治”,始终是我国社区建设的基本目标。与此同时,“加强基层政权建设”成为社区建设的另一个重要目标。社区建设的这两个目标在实践中表现为两个迥异的取向:一方面,试图建立“小政府、大社会”的社会管理格局,用社区的自治组织来承接“单位制”解体后从单位不断外溢的社会事务,而政府则从繁杂琐碎的基层社会管理事务中得以脱身;另一方面,国家在面对尚且稚弱但自治意愿强烈的“社会”时,则采用了加强基层政权建设的应对策略,既可以解决社区管理中自治能力不足的问题,也可以藉此控制社会的发育空间和发展走向。在这两个方向迥异的社区建设过程中,“加强基层政权建设”的目标在一系列改革措施中得到了切实有效的贯彻。在国家主导的城市社会管理组织体制的改革中,城市基层社会的组织形态和权力结构发生了急剧变化:城市基层组织的权力和职能迅速增强,突出地表现在街道办事处的权力与职能的增长上。“街道办”作为政府的派出机构,在计划经济时期仅仅为政府办理一些较为简单的辅助性事务,并不具有实质性的权力,但经过20世纪90年代的社区建设运动,通过政府权力“重心下移”的体制改革,上海市创立的“两级政府、三级管理”成为城市组织管理体制的主要模式,“街道办”在组织体制和运行机制上都获得了实质性的权力。而居委会虽然在法律上被确定为居民自治组织,但在实际运行过程中,其定位却越来越模糊。一方面,居委会主任是通过社区居民的选举产生,在日常工作中,居委会也是面向社区居民的各类需求,似乎具备了明确的自治色彩;但另一方面,居委会的主要工作职责是代理各项政府的服务性事务,政府向居民提供的社会救济、社会保障、劳动就业、老龄、优抚、助残、帮困等各项事务都由居委会具体承办,相当于设立在社区地域空间上的“政务办理窗口”,居委会作为“行政末梢”的特征日益鲜明。因此,法律上的自治组织定位与实际运行中的准行政组织身份,在居委会这一组织上实现了叠加,“官民二重性”成为居委会典型的组织特性。在社区建设的过程中,街道办的“政府化”和居委会的行政化,实际上成为比居民自治更为充实的内容,所获得的制度支持更为有力。因此,“单位制”解体后,首先崛起的是“街居制”而不是“社区制”。历史地看,街居组织行政权力的扩大正是一个国家对社会加强控制的表现,在这个过程中,社区建设中的“自治”进程就显得步履蹒跚了。不过,人们依然不难发现,尽管国家对社区进行了有力的权力渗透,但在过去的十多年中,城市居民的社区自治也经历了一个从无到有的发育过程,社区的自治能力和水平确已有所提升。首先,各种方式的社区参与是社区自治的具体形式,社区参与的意识、意愿和水平是透视社区自治状况的主要窗口。社区参与可以划分为主动的自主性参与和被动的动员性参与,自主性参与一般包括利益表达、维权、公共事务管理,而动员性参与则主要指对来自于政府指令的或者直接由居委会动员实施的选举、募捐、帮困扶贫等事务的响应和参与。仅从现象上看,具有自治色彩的社区参与程度确实在不断提高,特别是在那些与居民切身利益密切相关的社区公共事务方面。近年来商品房小区成为城市居民的主要聚居空间,而中国城市商品房居住区的空间构造特征及其物业管理方式,决定了小区居民房屋价值的保值增值水平在很大程度上取决于小区物业服务和公共环境的质量,这就迫使商品房小区的居民在私有住房产权基础上,逐步形成了一定的群体利益和社区意识,这成为促进社区共同体意识萌发的重要因素,尽管这种意识的产生是被动的,并且还处于较低的水平,但确实已经成为社区自治的必要基础。因此,有学者将业委会视为城市社区居民自治的基本组织形态。可见,市场化确实是推动社区自治的一支重要力量。当然,社区自治水平的提高,在一定程度上也得益于居委会定位向“社会性”的回归。20世纪90年代,行政化导向的社区政策确实明显抑制了社区自治的发育,并且使自上而下的行政动员无法获得社区居民的认同和支持,居委会工作的开展阻力重重。因此,各地开始在实践中探索使居委会回归“社会性”的途径。上海市在此前“二级政府、三级管理”的基础上,进而提出“四级网络”,主要是将居委会改革为“议行分离”的组织模式,即在居委会架构中,将居委会改组为一个纯粹的民选组织,其职能是负责社区自治事务的“议事层”;而原来由居委会承担的各类与本社区居民有关的行政事务则由“社工站”承接,“社工站”成为执行层。各地城市虽然并未完全采用上海的“四级网络”模式,但都或多或少地采取了推动居委会回归“社会性”的措施,例如南京市普遍成立的由居委会指导的“社区议事园”以及很多城市的“社区论坛”,成为社区居民利益表达、协商议事、处理社区公共事务、尝试社区参与的社区公共平台。居委会的职能转向和架构调整,使得曾经备受居民冷落的动员型参与,也逐步为居民所认同。除了代表行政权力的政府和代表自治力量的居民以外,市场正在成为另一个治理主体,并越来越深地介入到社区事务之中。市场进入社区,并不直接属于社区建设的内容和范畴,但正是社区建设以及城市住房制度的改革为市场主体进入社区提供了最好的契机。社区建设实际上是一个基层社会管理权力和职能的再分配过程,国家在权力向下扩展延伸的同时,其职能边界是后撤和收缩的。当单位撤出社区管理事务领域后,政府并未将该领域定位为社会公共产品或公共服务性质,而是定位为应当由居民自行提供的“自我管理、自我服务”领域。实际上,在住房商品化的制度框架下,社区管理事务的核心内容是物业服务,而物业服务是一个专业性很强的服务项目,居民自身无法直接提供,唯有通过向市场购买物业服务来填补这一社区管理事务的中空地带,以维持社区的正常运转和基本秩序。因此,能够提供物业服务的市场主体(主要是物业公司)得以进入社区。物业公司进入社区,从形式上看,是通过契约方式受雇于居民(业主委员会),仅仅是按照业委会的要求和合同的约定提供物业服务,并不掌管社区管理事务。但在实际运行过程中,物业公司一旦进入社区,在为居民提供物业服务的同时,就基本上掌握甚至控制了社区公共资源,因为物业公司直接管理着商品房小区的公共空间、各种公共设施设备以及公共营利收益。因此,作为名义上的社区公共事务的管理者和决策者的居民在对社区进行自治管理时,几乎在每一个环节上都无法绕开物业公司,社区管理的水平和质量主要取决于物业公司的服务质量。由此不难看出,物业公司通过市场机制进入社区,成为社区的第三个重要的治理主体。总而言之,在以“社区自治”和“基层政府建设”的双重目标指向下,居民和政府成为两个法定的社区治理主体,而借助市场机制进入社区的物业公司成为事实上的社区治理主体,由三支力量、三个治理主体同时介入社区管理事务的“共治”格局基本形成。社区共治中的冲突及其表现在上述三方共治的社区治理格局中,虽然三个治理主体之间名义上的职能边界是清晰的,但三者的权力、需求和利益差异也是显著的,三者之间的权力和职责存在着明显的背离和不对等。在治理实践中,三方都试图扩大自身对社区事务的参与度和控制力,由此造成了当前社区共治格局中的一系列失衡与冲突。从关系结构看,目前社区共治中的三个治理主体,即代表政府的街居组织、代表市场的物业公司以及代表居民的业委会和议事园等自治组织之间的关系是较为清晰的,三者之间的关系总体上属于横向的扁平结构,是横向的、平行的与合作的关系。街居组织对物业公司和居民自治组织虽然可以具有一定的指导和协调职能,但并没有行政上和业务上的上下级隶属关系,基本上属于平等的协商与合作关系;而居民自治组织与物业公司之间的关系链接则完全依靠市场机制中的选择性合约(即合同),理论上两者之间完全平等。三个治理主体分别遵循不同的准则对社区进行治理。政府依据上下级的科层制准则对社区行使行政权,居民依据认同和自愿参与的原则在社区范围内行使自治权,物业公司依据市场原则(选择性合约与盈利原则)对社区行使经营权。表面上看,三者的职能边界清晰,各自的治理领域也明确。但在实际治理过程中,由于三者之间的利益取向不同以及各自的权力位阶差异明显,冲突依然时常发生。社区共治中的冲突可以归为两类。一是利益冲突,主要是物业公司与居民(业主)之间的利益冲突,一般表现为物业公司对业主群体利益的侵害以及业主对于物业公司服务质量的不认可。这种利益冲突是由两者利益取向的差异、物业公司对于市场规范的不遵循以及业主对社区资源实际掌控力的缺失共同造成的。就利益取向而言,一方面,物业公司所追求的是其自身利益的最大化,在市场经济体制下这本是合理的行为,本不应成为冲突之根源。但问题是物业公司总是试图逾越市场规范的约束以及服务合同的规定,降低服务质量或者获取额外利益,这必然造成对业主利益的侵害,自然会引发冲突。另一方面,居民群体的利益目标主要是获得高质量的生活环境以及房产的保值增值,因此要求物业公司尽可能提供优质的物业服务。但当前中国的城市居民,即使是同住一个小区的业主,也都属于一个由陌生人构成的匿名社会。而业委会作为业主的自治组织,并非如物业公司那样具有高度的专业化、职业化以及密切的内在联结,对社区资源的实际掌控水平与理论上的赋权差距遥远,这就为物业公司越权越界成为社区资源的实际掌控者提供了条件。并且,当前的制度框架,并未向业委会或其他居民自治组织提供制约物业公司的权力和制度保障。因此,在具体的治理实践中,物业公司与居民的平等交易关系只在其进入社区之前存在,一旦物业公司进入社区,两重的关系就成为业主对物业的依赖以及物业对业主的制约。在理论上平等的选择性合约以契约约束各自的行为,各自行为共同对合同负责。但实际上,当物业公司不履行约定时,业主难以制约:业主可以选择的合法方式无非是终止合同、解除约定,但目前无论在法律文本上还是在治理实践中,都没有任何规章制度保障业主的决定得到执行。因此,城市社区市场主体与居民之间的利益冲突,成为当前城市社区中最为普遍的冲突。二是权力冲突。社区共治中的权力冲突存在于三个治理主体之间,但政府的行政权与居民的自治权之间的权力冲突更为明显,其首先表现为三类冲突:第一类是政府组织与社区自治组织的权力冲突;第二类是居委会与社区党组织的权力冲突;第三类是不同的社区自治组织之间的冲突,主要是业委会与居委会之间的冲突。其实,这三类冲突的根源是相同的,都源于政府权力的内在扩张惯性与社区自治能力不足之间的落差。社区无论在本质上还是国家对其定位上,都是一个以自治为主的场域,社区治理过程中,自治权应当发挥主要作用,而行政权进入社区主要是发挥指导和协调作用,因此理论上政府与社区自治组织之间的关系应当是权力边界明确的伙伴关系,政府就社区事务与社区成员进行引导、指导、协商与合作,而不是指令与服从的关系。然而,在十多年的社区建设实践中,一方面自治目标导向极大地削弱了国家对社区的动员与控制水平;另一方面,国家又借助“基层政权建设”的契机使行政权合法地向社区延伸,以至于在社区层面国家和社会之间形成了一种新型的关系格局,有学者称之为国家—社会间较为松散的“粘合”式连结,即既非过于密切的“嵌入”关系,亦非明确分离的“断裂”关系。其实,无论如何定义当前社区层面的国家—社会关系,都无法否认这样的事实:在当前的社区治理中,政府与居民之间的权力边界尚未明确,并且权力水平严重失衡。一方面,行政权具有充分的制度支持,政府组织所依托的组织体制、运行机制以及相关的制度保障都明显地为行政权提供了更为宽阔的空间,例如,居委会的组成虽然已经建立了直选制度,但法律同时规定居委会的设立、撤销和规模调整依然属于政府的职能和权力范围。相比之下,业委会的自治水平可能更高一些,业委会的成立和改选仅仅需要接受街居组织的指导,但在实际运行过程中,街居组织往往越界越权将指导演变为控制和审批,这在很大程度上是由于行政权的权力维续和扩张惯性缺乏有力的制度约束。因此,当行政权和自治权在社区治理中相遇时,处于强势地位的行政权实际上成为社区治理活动的支配性权力,对社区自治实践同时发挥着推动和指导、监督和控制的双重作用。反观社区的自治力量,实际上还是非常稚弱的。在这场自上而下的治理变革中,社区自治权的获得来源于国家的让渡,而国家权力在社区层面的每一分让渡,既可能意味着自治力量成长为国家的助手,分担国家对基层社会的管理责任,同时又意味着自治力量发展为国家的对手,消解着政府对基层社会的控制力和动员能力。而国家作为治理变革的发动者,无疑并不愿意看到后一局面。因此,在整个社区建设过程中,国家的权力策略往往引起认知上的极大困惑,即国家权力在社区层面究竟是进了还是退了,以至于学界对社区建设运动长期存在着社区是更为“社会化”还是更为“行政化”的争议。事实上,国家的权力策略还是很清楚的:在向社区自治组织转移治理职责时,必然要让渡与其治理职责相匹配的权力,而国家只给予社区自治组织其治理职责所需的最低限度的权力,例如规定业委会的筹备和成立完全由业主自行运作,街居给予指导;社区成员的娱乐性和互助性组织完全由居民自行组织。除此之外,国家则尽可能保持其在社区的支配性权力地位。总体上看,就是在管理职责和事务上强调“大社会、小政府”,但在权力分配上则尽可能维续“大政府、小社会”的权力秩序,以防止社区自治力量的过快增长。如果说国家的权力策略对社区自治权形成了外部的制度约束,那么社区自治的内在动力不足则从内部制约着自治权的发挥。与传统社区相比,现代城市社区作为一个地域空间,对于城市居民生活的价值以及利益关联度可以说是“无足轻重”的。从情感层面看,单位制和传统的街坊式居民区更具有社区色彩,因其具有一定的情感纽带,至少是熟识的邻里关系,可能更具有较好的自治基础,但这类居民区在中国城市中正在急速减少甚至消失。从“单位制”中走出的城市居民,已经具有典型的“原子化”特征,本质上缺乏自组织动力。并且,其物质生活资源的获取主要通过市场途径,其社会支持网的获取则主要依赖于家庭、同事以及通过各类职业活动获得的朋友,政府则提供社会生活的基本秩序和保障。而社区层面的邻里关系对于城市居民而言,几乎是“零资源”和“零约束”状态。新型商品房小区的居民虽然享有一定的公共空间和群体利益,但这种群体利益对于居民的个体生活而言,其意义是微乎其微的。社区作为城市居民们共同居住的地域空间,附着其上的利益联结如此微弱,又因为匿名社会而缺乏情感纽带,居民主动承担或参与社区事务的动力又从何而来呢?所以,王小章提出,社区建设活动本质上依然是政府的行政行为,并不是社区居民的自觉行为,并不意味着居民从中生发出明确的自治意识和社会自主性。当然,我们也应看到,尽管内部动力不足,但这场由政府主导的治理变革,还是将很多居民推上了“自治”之路。当居民们必须对自己的房屋产权、小区公共空间的支配、公共收益的分配、小区公共环境的维护等各方面事务承担起“自我管理、自我服务”的责任时,他们便在自治的道路上启程了。刘春荣就因此认为,只要选择适宜的制度框架,国家介入是可能有利于社区内邻里社会资本的生成的。当然,这种来源于国家让渡的自治权和国家介入与推动的自治实践必然发育缓慢,朱健刚提出的“强政府、强社会”模式虽然是可期待的,但在很长时期内只能是一个值得努力的愿景。企业主导型治理模式前文揭示了当前社区治理的一个基本现实,即改革开放以来的社区建设运动,既保障了国家权力向社区延伸,又促成了市场力量和社会力量在社区层面的增长,已经在客观上造就了一种由多个权力主体介入城市社区治理的“社区共治”格局。“社区共治”虽然不是一个预先设置与清晰规划的目标,但已然成为社区治理的基本格局,彰显出其内在的必然性,无疑将成为未来中国城市社区治理的主要模式。日渐清晰的共治格局,表明基层政权建设和基层社会发育在中国的社区建设过程中始终交织着。因此,今后社区建设,已经无需在社区行政化与社区自治的两极之间继续纠结,而是应当将加快建立社区共治的合作模式与协调机制,作为社区建设的关键议题。就社区共治的合作模式而言,一般可以分为三类:行政主导型治理模式、社区主导型治理模式和企业主导型治理模式。由于中国社会的体制特征以及社区建设运动自上而下的路径特征,政府依然是多数城市社区的核心要素和主导者,行政主导型治理模式也是最为常见的合作模式,主要作用于行政划定的社区范围。社区主导型治理模式的基本特点是,居民自身在社区治理过程中发挥着主动而积极的作用,居民已经具备了一定的社群意识和社会自主性,对社区事务的参与较为积极;社区事务主要由居民自治组织负责处理,必要时获得社区行政组织的指导以及与市场主体进行协商。这种自治实践,也在一定程度上培育着社群性社会资本并且成为社区整合的一种力量。目前,这种合作模式主要在商品房小区构成的城市社区中较为普遍。至于企业主导型治理模式,是指物业公司在社区治理过程中作用较为突出的情况,这种合作模式一般只会出现在资质、品牌、服务质量和企业形象都较好的物业公司管理的商品房小区,各个城市都有一些,但总体上为数不多。在这种模式中,企业通过提供规范的小区管理和优质的物业服务,赢得了居民的充分认可,与居民之间建立起良好的信任与合作关系。在此模式