社区自治的边界一个理论的考察

社区自治的边界一个理论的考察

作为人类文明发展的主要文明形态的承载者，城市在现代文明发展的许多方面都体现了其特点。鉴于对这些特征的认识,有的学者甚至提出城市中只存在次级群体而不存在初级群体的主张。当我们深入到城市内部的时候,会发现城市不仅是近现代文明的制度承担者,也是遗留的古代文明的承担者。城市在表面显露的是其现代的隔离,而在内部却不时显现出要求内聚的一面。正是其对内聚的要求使城市一定区域内的人群互动与行为、思维认同得以存在,也使得我们所主张的城市社区得以存在。但是在日渐复杂化的城市社会中,社区的存续方式已经大大不同于前现代时期,其自然的内聚力量已经被削弱到无法整合社区各类资源的程度。要使得社区真正成为独立的城市秩序构建单位,则需要对社区自治的参与主体的职能进行新的界定以明确其职责权限,才能顺利实现社区内各类组织与资源的协调与配合。一、社区概念的界定社区自治的状态早已存在,应该说自有人类社会以来,无论哪个文明样态都存在着一定区域、一定层次的社区自治,只是自治的基础和表现形式存在差异,但其共同点都表现为社区秩序的自我维持与自我营造。我国对社区自治问题的讨论主要集中在政治学领域,涉及到社区民主问题的发挥以及社区内权力资源配置的程序。社会学领域对社区自治问题的探讨则是在社区秩序这一总体框架下对社区内自我发展资源、各类权力主体的互动展开的观察与分析。在对社区自治概念及内涵的讨论中,目前学术界的观点大致可以分为三类:一是社区自治是政府管理之外的社会自治。如桑玉成等认为,城市社区自治就是指“由社区居民自己管理自己生活在其中的社区事务”。(P48)二是社区自治是地方政府自治。丁超认为:“地方自治就是地方政府,社区自治就是社区政府。没有一个选民直接选举出来的社区议会和社区政府,没有一级社区财政,就没有社区自治而言。”(P20-21)三是社区自治是政府、社区组织、居民合作治理公共事务的过程。徐勇认为“社区自治是城市社区成员依照法律,对本社区事务进行自我管理的制度”;(P3)陈伟东进一步提出:“社区自治是社区自已组织治理的简称,是指不需要外部力量强制性干预,社区各种利益相关者习惯于通过民主协商来合作处理社区公共事务,并使社区进入自我教育、自我管理、自我服务、自我约束的过程。”(P140-141)从以上三种观点的归纳来看,对社区自治问题的界定目前并没有统一的认识。这种不统一性一方面表现为对社区区域范围界定的不统一;另一方面表现为对社区自治主体范围界定的不统一;第三方面表现为社区自治内容的不统一。从一定意义上讲是社区区域范围的不统一导致了对社区自治主体范围界定的不统一,而社区自治内容的不统一则直接与社区区域范围界定的不统一、社区自治主体范围界定的不统一相关。纵观当前理论界对社区的界定不外乎以下几点:(1)一定数量的人群;(2)共同认可的价值体系与共同的利益;(3)人与人之间的持续互动;(4)一定的地域。虽然“社区概念的不确定性对学术研究的影响可以是弹性的,但对城市基层管理体制的改革而言,社区概念必须落到实处。”(P4)鉴于对社区概念的共同认知,在综合考虑各种因素的基础上,我们认为文章所指的社区应当具体限定于城市居民委员会的辖域范围。在这个范围内由于人口一般不超过5000人,大部分在2000—3500人之间,有统一的居民自治性组织,社区居民之间的互动频率较其他范围明显提高,同时基于居委会内住房、公共设施等的共用性,社区居民的共同利益与协作的意识较强。鉴于文章对社区地域范围的重新厘定,文章对社区自治的基本界定是社区自治是指在居委会辖域内政府组织、社区各类自治组织、志愿性组织、驻社区经济组织、事业性组织、居民在相关制度、有形无形契约的约束下协作共进,共同提供社区所需公共服务和公共物品,构建社区秩序与文明的过程。二、公共产品供给主体的多元化社区自治的概念明确了社区自治的主体,但是并没有完成社区自治制度框架的构建工作。要构建社区自治制度的基本框架还必须明了社区自治的各类主体在职责权利问题上是如何分工的。这一问题从根本上说是在探讨政府、社区、市场三者的关系问题,确切来说,即为我们所探讨的三者的职能边界问题。对于政府与市场职能边界的讨论,政治学和社会学都有所涉及,但是其讨论基本上是在借鉴经济学观点的基础上展开的。可以说政府与市场职能边界的探讨是经济学建立以来一直激烈讨论的核心问题,但是这种讨论直到公共产品理论的出现才呈现出精细化发展的理论色彩,在此之前基本上都处在经验探索与价值判断的发展阶段。公共产品理论的出现使得政府与市场边界的探讨在更好地提高社会效益这一问题上取得了巨大的进步。政府与市场的职能边界不再是理论偏好的问题,而成为现实社会效益提高的需要。“公共产品”一词最早由瑞典人林达尔(Lindahl)在其博士论文《公平税收》中提出。真正将公共产品与私人物品两个概念明确区分的是萨缪尔森(Paul.Samuelson)。根据萨缪尔森的定义,公共产品具备两大特点:一是非排他性,即任何人都可以无障碍地进入公共产品的消费领域,只要有人提供所有人都可以免费消费;二是非竞争性,即所有消费公共产品的人之间不会形成拥挤,消费者A的消费行为并不会使公共产品的数量发生减损,从而影响消费者B对该公共产品的消费。由于公共产品的这两大特性,盈利性由于缺乏利润激励,而不愿进入公共产品的供给领域。因此古典经济学理论认为公共产品的供给应该由政府来完成,而且政府的行为也仅仅限制在那些依靠市场不能供给的领域。亚当·斯密曾经将政府的职能归纳为:“保障市场的正常运作,保障个人的利益不受社会的侵害;保障社会的利益不受外来力量的侵害;保障国家的基础设施与公共设施的资源供给。”(P28-29)随着公共产品理论的发展,建立在技术发展基础上的准公共产品理论得以产生:公共池塘资源、俱乐部产品。公共池塘资源是具有非排他性但具有拥挤性的公共产品,而俱乐部产品则是具有排他性但是不具有拥挤性的公共产品。从一定意义上看,社区内公共物品大部分都是准公共物品,一方面它们可以通过产权界定限定消费者群体,从而使俱乐部产品的供给具有可持续性;另一方面可以通过组织内部的消费契约,约束消费的拥挤行为,保持公共池塘资源的可持续供给。公共产品理论的细致化发展使得各类公共产品的供给主体也发生了职责上的分化。政府、市场、社区组织都成为社区公共产品的可能供给主体,我们把这种政府、市场、社区组织共同参与社区公共管理的体制称为治理理念影响下的社区网络化治理模式或者说共治模式。按照纯粹公共产品、俱乐部产品、公共池塘资源的特性,学界在理论上对于政府、社区组织、市场组织的公共产品供给职责进行了界分。美国著名公共管理学者登哈特夫妇归纳了政府在公共产品供给上应该扮演的角色:第一,政府将在确立各种网络运作的法律规则和政治规则方面继续扮演一种综合角色;第二,政府很可能会帮助解决各种网络内部,特别是那些网络之间的资源分配和依赖问题;第三,政府应对网络之间的相互作用进行监督,以确保民主和社会公平的原则在具体的网络内部及不同网络之间得以维护。(P84)传统的经济学观点对市场供给公共产品一般持否定的态度。但是现代经济学家越来越认识到技术水平往往决定着哪些方面可以通过市场机制来解决,哪些方面则不能进入市场。经济学家戈尔丁(K.D.Goldin)认为,在决定某种产品是否成为公共产品方面的问题,主要“取决于排除设施的技术和个人偏好的分散化”,“德姆塞茨在《公共产品的私人生产》一文中指出,在能够排除不付费者的情况下,私人企业能够有效地提供公共产品。”由此来看,现代经济学已经认可市场在公共产品的供给上能够发挥作用,但是其作用的领域仅仅局限于俱乐部公共产品,而不能染指公共池塘资源和纯粹公共物品。当然在私人产品的供应问题上,主流的经济学理论已经基本形成共识:市场是私人产品的最佳供给主体。社区在公共产品供给的问题上比政府和市场有突出的优点。布鲁贝克尔认为在公共产品的供给问题上“搭便车现象并不像人们认为的那么严重,在社区中,长远的利益考虑会限制人们的搭便车几率”。正如奥尔森指出的:“总而言之,社会压力和社会激励只有在较小的集团中才起作用。这些集团很小,成员间有着面对面的接触。”(P71)这种接触增加了人们不遵守集体约定的社会成本,从而降低了人们搭便车行为的几率。在社区中能够成功提供的公共物品在较大的领域可能会导致失败。萨繆·鲍尔斯进一步指出:“社区的集体行动可以拯救政府和市场的失灵……正确而有效的运行机制并非是设计和计划出来的,应该归功于长期中大量参与人未经协调的和带有偶然性的行动的路径依赖结果。”(P110)由此可见,正是由于社区的面积比较小,成员间具有较强的监督能力,社区组织可以通过更加民主的方式提供公共物品。综上所述,政府一般侧重于较大地域范围内的类纯粹公共物品的供应;市场一般侧重于能够控制进入的俱乐部公共产品的供应,对社区而言就是社区公共安全、公共卫生、公共设施的生产与维护;社区组织则一般提供依靠社区内产前契约、协商监督的方式提供社区公共池塘资源或俱乐部产品,即社区协商的行为规则,社区居民互助小组、娱乐小组的筹建与维持等等。三、社区各类管理主体的职责边界经济学的探讨往往是在各种限定性条件下展开的,但是现实的生活没有现成的各种限定性条件。当我们深入上海城市社区内部观察、测算社区各类管理主体的职责权限时,发现政府、市场与社区的权利职能边界非常模糊,这种模糊不仅表现在公共产品供给上的模糊化,还表现为私人产品供给方式上的模糊化。而这种边界模糊化主要是由于政府部门职能权力的越位和缺位引起的。(一)社区自治组织对政府组织的权力入侵从理论上讲政府是纯粹公共物品的供给者,社区组织是社区公共池塘资源和俱乐部产品的供给者,市场组织是私人物品和社区俱乐部产品的供给者。但是在现实实践中政府的权力职责边界却十分模糊。这种模糊一方面表现为其职责范围大大溢出了纯粹公共物品的供给领域,涉入了部分社区准公共物品的供给权;另一方面也表现为政府部分退出公共产品的供给链,将公共产品供给链的末梢环节强加给社区自治组织,主要是社区居委会组织。但是这两种政府权力职责的“外溢”和“收缩”在现实实践环节上却是拧和在一起的,共同表现为政府组织对社区组织的权力入侵。在现实操作中,政府对社区居民委员会组织的权力入侵有两种互为依托的方式:一种是向居委会组织过度的下发任务文件,使居委会组织的大部分时间忙于完成政府的任务而减少了其自主为居民服务的机会;另一种是通过各条线对居委会工作的考评强化居委会对政府的依附。调查发现,绝大多数居委会干部的工作时间都被政府下发的任务填满,往往一个政府的来电就要忙上一天、甚至几天,导致其自主为居民服务的时间大大减少。同时,区、街各条线的各类评估使居委会更加强烈依附于政府部门,在调查中我们看到有的居委会各类奖状、证书就有五十多个,各种奖励背后居委会干部的工作任务是可想而知的。而很多的居委会干部虽然在理论上知道他们是“群众自治组织”,但是实际上他们仍认为居委会是“政府组织”,并因此引出他们“工作量与待遇严重不平衡”的意见。居委会以其群众自治组织的法定地位为政府部门“俘获”,并因此获得了部分的“政府公共权威”。(二)从自治主体上看,居委会对业委会的主位职权具有侵权属性,这也是对基本工作社会目前在实际的社区自治行动网络中,自治组织主要就是居委会与业委会。从居委会与业委会的法定职责来看,居委会面对的主要是社区居民的非物业事项,而业委会则主要是面对社区的物业管理,两者之间不存在职能上的交叉。但是为了更好的理顺两者之间的关系,《物业管理条例》第20条第2款对此做出了明确的规定:“在物业管理区域内,业主大会、业主委员会应当积极配合相关居民委员会依法履行自治管理职责,支持居民委员会开展工作,并接受其指导和监督”。从《条例》的规定来看,居委会对业委会的工作具有指导监督权,但是居委会并不是业委会的上级机构。调查中我们在部分社区特别是售后公房区发现,居委会对业委会的主位职权有侵犯的倾向。有些侵犯是无恶意的,或者说不是居委会的自主意愿要求的,比如业委会的改选从道理上讲应该是由上一届业委会主持筹备的,但是在部分社区街道相关机构却安排由居委会来负责;而有些侵犯是有一定恶意的,如存在居委会扣留业委会公章和财务章的现象,使业委会的工作不能顺利开展。在调查中我们发现,许多的售后公房小区业委会的地位明显低于居委会,他们正常工作的开展需要得到居委会的支持和认可才能正常进行,业委会的自治地位和权威性在居委会面前大打折扣。居委会组织对业委会组织职权的侵犯,实际上并不是简单的政府职权外溢于居委会的结果,在很大程度上也是居委会组织在社区中长期积累的权威资源发挥作用带来的。居委会的资源来自两方,一方是政府,另一方是社区居民,而两方资源的积累又是相辅相成的,业委会要取得与居委会一样的社区自治地位,需要政策支持,也需要取得社区居民更为强烈的支持才行。(三)物业公司的独立物业管理公司作为市场化组织,其服务的目标是获得利润。因此有无市场、有无利润空间就成为物业公司能否进入社区的关键。但是我们在调查中发现社区物业公司的经营行为,主要是售后公房区物业公司的经营行为并不依据市场利润原则独立决定,而是表现出极大的不独立倾向。这种不独立主要表现在进入不独立、运营不独立与退出不独立三个方面,而不独立的背后则是政府对市场的干预。首先,进入不独立。作为市场化组织,物业进入小区应该通过竞标的方式获得。《物权法》第24条规定:“国家提倡建设单位按照房地产开发与物业管理相分离的原则,通过招投标的方式选聘具有相应资质的物业管理企业。”但是,在我们的调查中,一些物业公司进入小区管理并不是独立的行为,由政府挂靠或委派的物业公司在老城区比较普遍,尤其售后公房的物业公司基本是政府原有的事业单位转型或分离而来。其次,运营不独立。受到售后公房区居民现实经济状况以及上海市有关售后公房物业管理收费规定的双重约束,物业管理费用收缴存在两方面的困难:一方面是物业收费额度低,有的地方算起来每平方米每月的收费仅一毛多,过低的收费使得物业管理工作无法正常独立运营;另一方面居民缴纳物业费的积极性不高,物业费需要挨家挨户收缴甚至有的业主需要多次上门,造成物业费收缴的成本偏大。这两方面的合力造成物业公司在运营中不能获得独立,而必须依靠政府的拨款。近年来上海市为加强街道一级的管理效果更是将原来政府条线各职能部门的权力下放于街道,其中也包括了原来事业单位部分职权的下放,而物业管理公司的部分人员任命、考核权力也随之下放,更是加剧了物业公司运营不独立的程度。最后,退出不独立。所谓退出不独立一方面是指物业公司不能主动退出,另一方面指社区居民不能要求其退出。如前所述售后公房区的物业公司基本上都是由原先事业单位转化而来,市场性较弱,行政依赖性较强。表面上看物业公司与政府部门是出售服务与购买服务的商业关系,实际上还包含了公司为社会公共安全负责的社会义务以及由于承担这种义务而与政府部门形成的多种共生关系,这种共生关系涉及多方利益的交换行为,物业公司不可能独立终止这种关系。同时低廉的物业费也使售后公房区无法吸引优秀物业公司的入驻。这种尴尬的局面同时损害了基层物业公司服务人员与社区居民双方的利益,经常引发一些社区纠纷和矛盾冲突。市场组织的不独立,使得市场对资源配置的协调作用也大大降低,甚至演变为市场资源的行政性配置。这种配置模式一方面使得物业管理的质量大大下降,劣质的俱乐部产品供给引起居民的强烈不满;另一方面也使政府的财政支出大大增加,不利于节约型政府的建设。四、居委会的性质城市社区公共产品的供给边界是否合理不是一个单纯的理论问题,正如史蒂文斯所言:“对社会而言,效率并不是一切”。(P71)从一定意义上讲,价值的判断仍然是边界确定的更为根本的因素,模糊的边界也有其存在的合理性。城市社区职能边界的模糊主要是由于政府的权力介入引起的。政府力量细微地介入了社区、市场的各个层次,影响着社区组织的行为模式和各类组织之间的互动关系,甚至在有些领域产生了部分的消极影响。但是从调查的实际情况来看,政府对基层社区事务的介入实际上已经成为一项突出的两难选择:其一,政府介入基层事务依然有其客观的需要,政府的退出对于社区的发展是不现实的;其二,政府的介入正在形成为制度惯性,影响基层自治能力的发展。我国政府不能退出当前的社区建设,主要包括以下三点原因:首先,从居委会的基本运作与群众支持来看,政府的公共权威是居委会提供基层服务的重要依托。虽然居委会干部一再强调政府下发的文件、工作过多。但是,他们也不得不承认,如果没有政府的支持,居民对他们的信任和委托也会有所减损。同时我们看到在政府向居委会下发的任务中,并不是单纯的政府工作,还有相当一部分的工作是居民自治组织应该做的工作。因此,居委会的绝大部分工作在形式上就表现出为居民服务和完成政府任务的双重特点。这种工作的特点导致了两种对居委会性质的不同认识:居委会的许多干部认为他们是政府部门,而许多居民却认为居委会是居民组织。在调查中,许多居委会干部在回答我们居委会是什么性质组织时都十分肯定地说,“当然是政府组织”,这种答复的主要原因在于居委会的工作任务大多来自政府,他们的津贴和办公经费也来源于政府;而居民认为居委会是群众性组织,其原因就在于政府下发给居委会的任务大多也都是为居民服务的项目。实际上正是由于居委会的双重身份才使得居委会在基层服务的过程能够较为顺利地开展工作,如果没有政府的组织与资源支持,居委会在基层的权威会受到极大的影响,从而影响到他们作用的发挥。其次,从社区居民之间的协商能力来看,小区中居民的协商精神还非常缺乏。在调查中,不仅居民之间的大事小情需要居委会来协调,业委会的工作也因为居民之间缺乏协商精神而带来一些问题。没有任何报酬的为居民服务,还得不到居民的理解是多位业委会委员普遍反映的问题。由于业委会工作不能得到居民的支持,且业委会的相关法规制度还有待完善,现在普遍存在业委会后继无人的问题。有的小区甚至会在没有协商的情况下引入两个物业公司管理小区,造成小区物业管理的混乱。在小区缺乏协商精神的情况下,要想通过居民的自觉协商,采取产前契约的方式提供社区公共产品就成为一件非常困难的事情。在这种情况下,政府介入提供部分公共产品就成为小区默认的模式之一。再次,政府从市场经营性组织的支持中完全撤出,可能会带来更多的社会问题。在政府委托的物业公司入住售后公房、拆迁安置小区之前,小区的公共卫生与公共安全以及其他的物业维护事项是由居委会协同相关组织来完成的。这样居委会的负担明显过重,同时由于现代物业管理的逐步专业化,居委会也无法进行细致的物业维护。从小区发展的基本走势来看,将小区物业交由专业的物业公司管理是恰当的。但是居住在售后公房区、拆迁安置小区的居民,其经济收入从平均程度看明显较低,如果按照市场化的运作聘请物业管理公司入住显然是不现实的。政府为小区物业服务买单还有更深层的原因,正如一位物业公司经理所言“我们这个工作牵扯到千家万户的老百姓的利益,如果他们闹事的话政府也不会愿意。”从这个意义上讲政府介入小区经营性组织的运营也是在提供一种更为普遍的公共产品——社会的稳定。虽然政府介入小区治理有其现实的社会需要,但是政府的介入本身正在逐步的制度化,制度化的结果就是对社区自我发展的侵害。从这个