农村土地纠纷的化解与预防机制研究

农村土地纠纷的化解与预防机制研究

2011年国庆节期间，惠州区政府法律研究中心调查小组以惠州辖区为研究对象，对徽州管辖的惠城区、惠阳区、博罗县、惠东县和龙门县进行了问卷调查。本次调查共涉及19个镇的47个行政村,发放问卷1000份,收回有效问卷880份。在问及“近30年来,是否和他人发生过土地纠纷”时,收回的880份问卷中,有582份选择了“发生过”,占被调查人数的66.1%。2012年2月,课题组又就农村土地纠纷问题深入信访、国土、农业等政府职能部门及法院系统进行了实地调查,获得了大量的第一手材料。其间,在市某局调研时得知该局2009到2011三年间所接收的涉农土地纠纷的案件分别占信访案件总数的9.82%、10.98%、11.6%。此外,课题组于2012年2月9日对惠州市信访网站“信访查询”栏目公布的101起信访案件进行了分析,其中有31起与农村土地问题有关,占了30%(1)。以上资料表明,近年来,随着我国城市化、工业化进程的加快以及党和政府众多惠农政策的实施,农村土地的经济价值显著提高,加上农民的土地权利意识不断觉醒,农村土地纠纷正呈现高发态势。一些地方由于纠纷得不到及时、有效解决,矛盾被激化,甚至还酿成了群体性事件,严重影响了党和政府的声誉,影响了社会主义新农村建设。因此,研究农村土地纠纷问题,探讨构建有效化解和预防机制对维护农民的土地权益,实现农村经济社会的科学发展具有十分重要的意义。需要说明的是,本文是在对调研材料进行整理、研究的基础上所形成的,其中对农村土地纠纷问题的一些基本认识可能带有较多的地域色彩和局限性,但相信其中所反映的许多带普遍性的问题,仍然具有一定的讨论价值。一为构建纠纷解决机制提供清晰的分析视角所谓类型化,简而言之,就是分类。美国分析法学家约翰·格雷曾说过:“分析法学的任务就是分类,包括定义,谁能够对法律进行完美的分类,谁就能获得关于法律的完美的知识。”3运用类型化方法研究农村土地纠纷旨在运用一定的分类标准以实现各种错综复杂的农村土地纠纷的体系化,以便能够为构建纠纷解决机制提供清晰的分析视角。在以往的研究中,不少学者以性质、内容和原因等为标准对农村土地纠纷进行了类型化分析,形成了不少理论成果。比如,蔡虹以农村土地纠纷产生的原因作为标准,将其划分为“因法律和政策的变化引起的纠纷”、“因土地承包引发的纠纷”、“因土地征收补偿引发的纠纷”、“因土地所有权界限不明引发的纠纷”;陈丹以农村土地纠纷的内容作为标准,将其概括为“集体所有权权属纠纷、承包经营权权属纠纷、土地流转纠纷和土地征收补偿纠纷。”总体而言,这些研究成果对于我们理解一般意义上的农村土地纠纷确实很有帮助,但与相应的纠纷解决机制的构建却存在难以对接的困惑——农村土地纠纷的产生原因错综复杂,表现形式多种多样,没必要也不可能用同样的机制来处理。因此,本文将试图按农村土地纠纷与司法救济的“亲疏关系”来对其进行类型化梳理,以便为构建多重纠纷解决机制指明方向。(一)土地承包纠纷“或裁或审”型农村土地纠纷是指按照我国现行法律的规定,纠纷发生后,双方当事人可以通过协商解决,也可以请求乡、村调解机制调解解决,当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的,可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁,也可以直接向人民法院起诉的纠纷类型。此类纠纷主要发生在土地承包经营中。按照《农村土地承包法》第51条、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》(以下简称《解释》)第1条、《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》(以下简称《调解仲裁法》)第2条的规定,这类纠纷常见的有三种:一是在土地发包过程中发生的纠纷。突出表现为村民委员会或者村民小组在制定承包方案或者将农村集体所有的土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营时,未经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意,加上一些地方的村干部利用土地承包的发包权以权谋私,从中渔利而引发的纠纷。二是有关承包合同的纠纷,包括因订立、履行、变更、解除和终止农村土地承包合同发生的纠纷。比如,由于没有订立书面承包合同或者即使订立了书面合同,但合同本身在内容、形式等方面存在问题引发的纠纷;在承包经营期内,村干部违法收回承包地、单方面解除承包合同、强行调整承包地、粗暴干涉承包经营自主权,等等。三是因土地流转引发的纠纷。这类纠纷主要是指流转双方在转包、出租、互换、转让、入股过程中以及履行流转合同时发生的纠纷,一般包括:(1)当事人双方自愿流转,但不签订书面承包合同,不经发包方批准或备案,随着土地预期收益的变化,单方要求终止合同、提高土地流转费用而产生的纠纷;(2)违法流转引发的纠纷。比如,流转合同改变流转地的农业用途,改变流转地的所有权性质,流转的期限超过承包期的剩余期限等等;(3)在土地流转期间,村集体采取单方面解除承包合同或者假借少数服从多数之名强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权、以划分“口粮田”和“责任田”等为由收回承包地搞招标承包、将承包地收回抵顶欠款等手段,强行干预土地流转引发的纠纷。(二)因历史上无深化地市场的纠纷行政救济前置型纠纷系指纠纷发生后,当事人欲行司法救济,必先穷尽行政救济手段。按照《土地管理法》第16条、《土地管理法实施条例》第25条第3款及《解释》第1条第2款的规定,这类纠纷主要包括三种情形:其一,土地权属纠纷,即主要由于地界不清、产籍不明、土地权属紊乱以及因政策、体制变化造成的历史遗留问题等原因引发的土地归属争议。此类纠纷通常发生在具有平等法律地位的民事主体之间,如国有土地使用者之间、国有土地使用者与集体土地所有者之间、集体土地所有者与集体土地使用者之间、集体土地所有者之间、集体土地使用者之间因历史上无地界标志或地界标志不明朗引发的纠纷;过去无偿划拨或承包“四荒地”时未计算面积和划定地界,如今需要重新界定而引发的纠纷;历史上乡、村、社、队因合并、分割、改变隶属关系等行政建制变化遗留的权属未定、权属不清引发的纠纷;还有因过去的土地开发、生态退耕、有组织移民、兴建或停办集体企业、学校、基础设施等形成的权属不清而引发的纠纷,等等。其二,征地补偿标准纠纷。此类纠纷是指村民或者集体经济组织对政府批准的征地补偿标准有异议而与征地单位之间发生的争议。按照《土地管理法》第47条的规定,土地被征收,征收人应当对被征收人给予补偿,补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。由于《土地管理法》对征地补偿标准只作了原则性规定,且在计补倍数上还有一个浮动值,各地人民政府在制定具体补偿标准时,往往只考虑征地的成本,而较少顾及失地农民的生存需求,因而一般都只执行国家标准的下限,造成补偿标准过低。此外,由于政策变化以及人为因素的影响,致使在同一村组前后几次土地征收中、相邻集体经济组织在同一次土地征收中出现同类地补偿标准不一致等现象,因而引发纠纷。其三,集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权而发生的纠纷。此类纠纷系指由于发包人在组织土地承包时的疏忽或者认识上的偏差,导致个别农村集体经济组织成员未实际取得土地经营权,由此产生的要地纠纷(1)。在农村土地承包中,这一类型的纠纷大致有以下三种情况:一是新增人口的承包地问题;二是在第二轮土地承包之时,个别农户因种种原因,将其承包地部分或全部退回发包方,或者被集体收回承包地,现又向集体要回承包地;三是因就学、结(离)婚、农转非等与户籍有关的因素变动后承包方主动退回或被集体收回承包地,现在又重新要回承包地。(三)农村土地上的土地征收补偿不得起诉型农村土地纠纷是众多土地纠纷中的一种特殊类型,按照我国现有法律法规的规定,这类纠纷的当事人在任何时候起诉,人民法院都不会受理。比如,《解释》)第1条第3款规定,集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的,人民法院不予受理。《土地管理法实施条例》第26条规定,土地补偿费归农村集体经济组织所有。从这里可以看出,土地补偿费实质上是对集体土地所有权的补偿,由征收人统一支付给作为被征地单位的农村集体经济组织。农村集体经济组织收到土地补偿费后如何分配,或用于公益事业,或分配给村民,事关集体经济的长远发展,事关村民的切身利益,属于村民自治权行使范畴,所以,此类纠纷不属于人民法院的受理范围。二纠纷解决机制的不足我国现行农村土地纠纷解决机制主要包括协商、调解、行政裁决、行政复议和诉讼等,在这些纠纷解决机制中,除协商和调解法律未作规范性要求外,其他几种纠纷解决机制法律都规定了具体的适用范围和明确的程序性规范。总体上讲,这些纠纷解决机制在化解农村土地纠纷、保障农民土地权益、维护农村社会稳定方面发挥了十分重要的作用。但由于种种原因,我国现行的纠纷解决机制仍存在许多不足与缺陷,各种纠纷解决机制很难充分发挥比较优势,相互之间亦未形成良性互动关系,在面对纷繁复杂的农村土地纠纷时,常常无所适从。下面按上文对农村土地纠纷所作的分类对其各自的纠纷解决机制作一简单评析。(一)土地承包纠纷解决机制的缺陷如前所述,“或裁或审”型农村土地纠纷主要发生在土地承包经营活动中。按照《农村土地承包法》第51条、《调解仲裁法》第3条、第4条的规定,发生此类纠纷,双方当事人可以通过协商解决,也可以请求村民委员会、乡(镇)人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的,可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁,也可以直接向人民法院起诉。《农村土地承包法》第52条还规定:“当事人对农村土地承包仲裁机构的仲裁裁决不服的,可以在收到裁决书之日起30日内向人民法院起诉。逾期不起诉的,裁决书即发生法律效力。”这项规定既包括协商、调解、仲裁等替代性纠纷解决机制,也包括司法最终解决方式,看视完美,但在实际实施过程中,却存在以下问题:其一,土地承包纠纷仲裁制度具有明显的行政化倾向。《调解仲裁法》第12条规定:“农村土地承包仲裁委员会在当地人民政府指导下设立。设立农村土地承包仲裁委员会的,其日常工作由当地农村土地承包管理部门承担。”从这里可以看出,土地承包仲裁委员会是政府农业主管部门的下属机构,其人、财、物等方面都受制于政府部门,其直接结果是“仲裁机构集行政管理权与仲裁权于一身,既是国家行政机关又是仲裁机构,既具有行政权又有准司法权,其仲裁员或办事人员还是国家行政机关工作人员,影响仲裁的独立性、公正性”,因而,很难得到当事人的认可和重视。其二,仲裁与诉讼的有效衔接存在困难。我国农村土地纠纷仲裁制度不同于民商事仲裁制度,后者以当事人有仲裁合意为前提,实行的是“一裁终局”制,人民法院可以对仲裁裁决实施司法监督;而前者则不以仲裁协议为前提,只要一方当事人的申请即可启动,实行的是“一裁两审”制,人民法院是否可以行使司法监督权以及如何行使司法监督权,法律没有明确规定。这在实践中就会产生如下困惑:一是法院判决的依据是法律、法规和司法解释,而仲裁裁决的依据则既可以是法律、法规,还可以是国家政策、法律原则和精神,而且是否适用司法解释也全凭仲裁员的取舍,这就会造成法律适用上的不一致,甚至是裁判结果的大相径庭,因而影响法律的权威和尊严。二是如果发生土地纠纷,一方当事人向仲裁委员会提出仲裁申请,而另一方当事人向人民法院提起诉讼,到底该适用哪一种救济方式?三是当仲裁员存在索贿受贿、徇私舞弊、枉法裁决等行为或者是仲裁庭的组成或仲裁程序有违反法律规定等情况时,对于仲裁裁决,法院应该如何处理,是否可以予以撤销?诸如此类的问题,已直接影响到纠纷解决机制功能的充分发挥,影响到纠纷解决机制之间的良性互动。(二)征地救济制度设计缺乏衔接性行政救济前置型农村土地纠纷的发生往往与土地行政管理活动存在密切关系,通常是因政府部门土地确权登记不到位、土地界线不清、征地补偿标准过低等原因而产生。对于此类纠纷,因其具有较强的政策性、专业性,在救济途径的设计上,也就不同于其他土地纠纷。如《土地管理法》第16条规定:“土地所有权和使用权争议,由当事人协商解决;协商不成的,由人民政府处理。单位之间的争议,由县级以上人民政府处理;个人之间、个人与单位之间的争议,由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”《土地管理法实施条例》第25条第3款规定:“对补偿标准有争议的,由县级以上地方人民政府协调;协调不成的,由批准征用土地的人民政府裁决。”这种制度设计的优点和长处是显而易见的,但由于政府参与土地活动角色定位的混乱以及各种救济机制之间的衔接性较差,从而又影响其“定纷止争”功能的充分发挥。首先,政府参与土地活动角色定位的混乱直接影响行政裁决及复议的公正性、中立性。例如,在基层政府代表国家作为土地的所有者与集体经济组织就某一块土地的所有权发生争议时,在乡镇人民政府于具体征地过程中既代表政府参与征地工作,又是作为集体经济组织的被征地对象时,行政裁决或复议就会有违“任何人不得做自己案件的法官”的法治原则,裁判者的中立地位难以保证,最低限度的程序公正就不能实现。其次,由于行政审判只能审查行政行为的合法性,加上行政机关与人民法院之间缺乏必要的沟通,往往使一些土地纠纷案件不能在法定的、合理的期限内得到有效解决。例如,在一些土地确权案件中,当事人对行政机关的处理结果不服,提起行政诉讼,往往容易陷入“政府确权——法院撤销——政府重新确权”的无效循环,不仅旷日持久,劳民伤财,而且解决不了任何实质性问题。(三)法律上不得任何干涉根据《村民委员会组织法》第2条的规定,村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。为了保障村民自治权的有效行使,因属于村民自治范围内的事项引发的纠纷,通常将司法救济途径拒之门外。由于村民委员会在组织体系上不隶属于行政机关,行政机关不得任意干涉属于村民自治范围内的事项。在这种情况下,如果对村民委员会的工作缺乏有效的监督和制约,再加上村委会干部个人素质等方面的因素,就可能造成村民的自治权无限膨胀,村民个人利益受损。这是引发当前农村征地补偿款分配纠纷的一个重要原因。尽管《村民委员会组织法》第36条规定:“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的,受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销”,但是,对村民大会或者村民代表大会作出的决定如何处理,法律没有规定。从实质上看,任何纠纷的产生都来源于法律权利与利益的冲突。农村土地纠纷亦是如此。而“有权利必有救济”则是民主宪政国家一项基本的法治原则,必须得到遵循。“在现代社会,居于权利体系中的实体权利与程序化的救济权利已成为两种彼此相依的实体权利。”没有救济权利,也就不可能有实体权利的存在与实现。三农村土地纠纷解决机制的构建德国社会学者齐美尔认为:社会是一个统一体,它具有的收敛方向和扩散方向不可分离地相互渗透和相互作用,纠纷本来就是对双方当事人极力相互分散的分极化行为的匡正运动,即双方意欲否定对方,然而,这种否定也是到达统一的方法,因此,纠纷决不会成为社会的消极因素,反而是构成社会统一体所不可缺乏的积极因素。从这个意义上看,我国当前农村土地纠纷的存在并不可怕,重要的是如何针对农村社会以及各种土地纠纷的特征构建行之有效的纠纷解决机制。课题组从调查问卷中发现,在已发生的土地纠纷的解决途径选项中,选择和解的占12%,选择调解的占46%,选择行政裁决的占23%,选择诉讼的占13%,选择信访的占6%,没有选择仲裁的。这说明,我国农村社会仍然是人情社会,纠纷发生后,人们多希望通过温和手段予以解决,不太接受对抗性纠纷解决方式;此外,仲裁作为一项新的解纷机制还不为人们所了解和接纳。结合上文分析和课题组的调查,我们认为,完善我国当前农村土地纠纷解决机制,重点要优化整合各种解纷机制的功能与作用,克服“各自为政”的局面,实现各种解纷机制之间的良性互动、协调互补。(一)完善调解协议的履行调解是农村土地纠纷发生后一种常见的纠纷解决机制,一般包括民间调解、村委会(人民调解委员会)调解、基层政府调解、司法调解等形式。由于农村土地纠纷具有较强的地域性和亲缘性,由第三方主持调解,成本低、效率高,不会出现对簿公堂的尴尬,容易实现法律效果和社会效果的统一。但由于现行法律关于调解的事项范围、调解人员的组成等内容规定不明确,容易产生调解协议与国家法律、政策相违背的情况;由于调解协议不具有强制力,当事人容易反悔,从而降低调解的效率。结合我国农村土地纠纷调解的现状,要充分发挥调解的预防和解纷功能,需着重从三个方面进行完善:一是整合各种调解资源,建立“大调解”机制。具体可以由基层人民法院、县级人民政府的农村、司法等部门组成“农村土地纠纷调解中心”,在实际工作中,可以吸收相关乡镇、村民委员会作为成员单位,由其派员参加联合调解。二是从立法上加强调解与行政处理、诉讼程序上的有机衔接,明确规定调解是行政处理、司法救济的前置程序。三是直接赋予调解协议的执行力。对于“农村土地纠纷调解中心”制作的调解协议,在审查其程序公正、符合法律的前提下,应视同为人民法院的调解书。当事人一旦自愿在调解协议上签名盖章,承诺接受调解结果,则不得反悔。否则,对方当事人可以向人民法院申请强制执行。(二)明确仲裁机构的法律地位土地裁判所是英国众多行政裁判所的一种。它是“根据国家的法律创设的以解决与土地有关的行政争议和公民之间某些和土地政策有密切关系的争议的特别裁判机构”。土地裁判所的工作程序和法院相似,其作出的裁决可以直接作为法院签发执行令的依据。就其性质来说,“裁判所是在查清事实的基础上公正实施法律规则而不是执行行政政策”624,是一种独立于法院和行政机构的、具有法庭性质的裁决土地纠纷的非政府公共机构。如前所述,我国的农村土地纠纷仲裁制度存在明显的行政化倾向、与诉讼不能有效衔接等制度性缺陷,加上地方政府部门对《调解仲裁法》的宣传乏力,对仲裁重视不够、投入不到位等因素的影响,严重制约了仲裁功能的发挥。解决这一问题,首先要明确仲裁机构的独立法律地位。仲裁机构不是行政机关的附属机构,而是独立于法院和行政机关的纠纷裁决机构,其人员组成、仲裁员的产生以及运作方式可以参照民商事仲裁制度。其次,改“一裁两审”制为“一裁终局”制。根据《农村土地承包法》第52条、《调解仲裁法》第48条规定:“当事人对农村土地承包仲裁机构的仲裁裁决不服的,可以在收到裁决书之日起30日内向人民法院起诉。”这样的规定,既浪费司法资源