论群体性事件的成因

论群体性事件的成因

近年来，集体事件的数量逐渐增加，对社会各个方面的影响越来越大，引起了人们的广泛关注和党、政府各级部门的高度关注。(1)据我们专题调研获得的认识,群体性事件主要是由许多具有相同利益诉求的人采用具有一定社会影响的方式,直接针对政府并要求政府解决特定问题而所进行的集体活动,本质上属于人民内部矛盾范畴,是公民个人或集体(群体)同政府之间矛盾的集中表现和矛盾发展尖锐化的产物,也是新时期公民个人或集体(群体)同政府之间矛盾的最高形式。现在越来越多的人认为,群体性事件已经成为影响我国政治稳定和社会安定的国内最大的因素。(2)因此,对群体性事件进行比较全面而深刻的研究,探寻各类群体性事件的成因,具有重大的现实意义。一、群体性事件成因的一般分类一般认为,群体性事件包括三大类:群众与群众的矛盾引发的群体事件,如权属之争、宗族之争、理不善和周边协调不够;群众、集体与国家的矛盾导致的群体事件,如执法问题、征地搬迁、行政管理和体制改革。这种分类简明扼要,主体清楚,有利于公安机关和有关部门抓住主要矛盾和矛盾的主要方面,找到群体性事件的主要当事人,快速化解、平息事件。我们对群体性事件及其成因做调查分析发现,个别群体性事件是由具有类似境况的公民个人多次上访相遇、同病相怜而共同发起的,多数的群体性事件则是由于集体(群体)向政府多次上访申诉无果、矛盾激化而引发的。(1)客观地说,几乎所有的群体性事件都是因为公民个人或集体(群体)同政府之间矛盾的激化而诱发产生的,而且其成因主要在政府方面,或者说几乎每一起群体性事件背后都有政府责任的影子,其成因都直接或间接与政府有关,政府应该主动承担起责任。即使是看似完全偶然发生的群体性事件,如原来互不认识、无任何纠葛的两帮人马因路途遭遇时个别人不慎相撞而发生口角,随之有人动起手来发展为打群架,过后双方各自酝酿、准备,终于酿成大规模聚众械斗,其中也难说没有政府的责任。负责任的政府不会推脱自己应负的责任。在我们看来,从公民个人或集体(群体)同政府之间矛盾的视角来认识、研究群体性事件,是负责任政府的一个明智之举。因此,我们以为,从公民个人或集体(群体)同政府之间的矛盾这个角度,似乎可以更好地分析、认识各类群体性事件及其成因,真正认清政府的责任和义务,从而才有可能更有针对性地探讨、提出政府及其有关部门,特别是公安机关正确处置群体性事件的科学态度和基本对策。二、间接的公民个人或集体(群体)与政府之间的矛盾因激化而引致的群体性事件群体性事件性质复杂,各地情况千差万别,不同省、市、县的群体性事件各有“特色”,加上人们认识的差异,认为角度我样,要对群体性事件做出准确的、合乎逻辑的、令人信服的分类是相当困难的。我们根据群体性事件的最初起因,相对地划分为两大类:一类是由间接的公民个人或集体(群体)与政府之间的矛盾激化而引致的群体性事件。这类群体性事件又可分为因民间纠纷性质的个人间矛盾激化所产生的群体性事件和因民间纠纷性质的集体(群体)间矛盾激化所发生的群体性事件。另一类是由直接的公民个人或集体(群体)与政府之间的矛盾激化而导致的群体性事件。这类群体性事件又可以分为乡村群体性事件、城市群体性事件、城乡结合部群体性事件。这里有必要对上述两个概念略加说明。所谓间接的公民个人或集体(群体)与政府之间的矛盾,是指原来属于民间纠纷性质的个人、集体(群体)之间的人民内部矛盾,由于政府对矛盾纠纷进行调解或审判,因某些因素的作用,使原来矛盾纠纷的一方、双方或多方(当事人)对政府处理矛盾的方式或结果不满意,不接受,把矛盾纠纷不能解决的责任归于政府,决意向政府上访上诉,从而把矛盾纠纷引向政府、指向政府,矛盾的性质因此发生演变,变成公民个人、集体(群体)与政府之间的矛盾,即间接地由政府方面的原因引起的矛盾。所谓直接的公民个人或集体(群体)与政府之间的矛盾,是指由于政府方面的法律法规、政策、决策、做法、作风、缺陷、不足等,公民个人或集体(群体)认为自己的利益(广义的)因此受到损失或侵害,从而引起了公民个人或集体(群体)与政府之间的矛盾,即直接地由政府自身的原因而引起的矛盾。实践中,由民间纠纷性质的个人(包括家庭成员、亲属等)间的矛盾转化为与政府间的矛盾后而激化为群体性事件的非常少见,几乎可以忽略不计,即使出现也很容易平息,一般不会造成重大社会影响。如婚姻纠纷、财产继承纠纷、山林土地权属纠纷等,矛盾激化后出现的也只是小规模、小范围的群体性事件。其成因除矛盾双方或多方当事人个人的素质、个性可能存在问题,当地的民情风俗可能不良等因素外,往往也有政府有关部门及其工作人员对矛盾纠纷调解干预不力等原因。其中可能是相关法律法规缺乏或者有不完善之处,也可能是政府部门及其工作人员不能正确作为,包括不作为或逍遥法外,男教师侮辱女学生但没有受到处罚,告发贪官污吏的平头百姓反遭打击报复,臭名昭著的腐败分子屡告不倒,过街被车撞死(伤)的盲人被判败诉,恶吏(“无良”公务员)仗势欺人无端或借机殴打平民百姓,实质上已具有社会(弱势群体受欺压)性质,一旦激化为群体性事件,就可能惊天动地,群情激愤,影响深远,难于平息。对此,政府显然必须主动承担责任。我们的研究表明,近年来由民间纠纷性质的集体(群体)间矛盾转化为与政府之间的矛盾后再激化、演变为群体性事件的为数不少,且有逐年增多之势。由民间纠纷性质的集体(群体)间矛盾转化、激化而引起的群体性事件,与由直接的公民个人或集体(群体)与政府之间矛盾激化而导致的群体性事件之间,具有许多相同的特征,很难明确区别。(1)如,其群体性事件的种类(方式)二者几乎一样繁多庞杂,涉及的利益主体方面二者也同样是多而杂,利益主体都出现了多元化;尤其是二者的成因基本类似,都比较复杂甚至非常复杂。因此,我们无法也没有必要对由民间纠纷性质的集体(群体)间矛盾转化、激化所产生的群体性事件做单独探讨,宜把它们合并到由直接的公民个人或集体(群体)与政府之间矛盾激化而导致的群体性事件中一起分析。当然,二者明显的不同是数量上后者远多于前者,绝大多数群体性事件都是由直接的公民个人或集体(群体)与政府之间的矛盾激化、演变而来。三、直接的公民个人或集体(群体)同政府之间的矛盾因激化而导致的群体性事件我们把上述两类性质的群体性事件中主要的、带有典型或普遍意义的事件,按发生地归纳为三类:乡村群体性事件、城市群体性事件、城乡结合部群体性事件,对其成因的分析讨论,我们将重点关注属于政府方面的义务和责任。(一)对被征租地农民的思想政治工作不到位这里的乡村指农村及其周围的中小城镇。发生在乡村的群体性事件主要有:第一、因承包的山林、土地、滩涂等权属不清或行政性变动而引起的群体性矛盾纠纷。其成因或是国家有关法律、政府有关法规滞后或不完善;或是政府的处理、干预不及时或时机不当,方式方法欠妥,明显有失公正,有违法违规腐败现象等,从而激化、演变成为群体性事件。第二、因征用(出租)土地(政府本身用地或经政府批准的各种商业性用地)中农民的利益受到严重损害而激化的群体性事件。其成因主要包括:政府制定的土地补偿(租金)标准不规范,不公平,补偿(租金)偏低甚至过低,特别是属于招商引资的征、租地,当地政府大幅压低补偿(租金)标准,以侵害、牺牲农民的利益来吸引“三资”企业和民营资本进入;补偿过程不透明,搞暗箱操作,层层盘剥克扣,挪用或占用补偿(租)金,干部多吃多占和乘机挥霍浪费,农民只能得到少量补偿(租金)甚至多年后还分文不得;政府对被征(租)地农民的思想政治工作不到位,不是采用说服的方式,而是简单粗暴,命令压服甚至动用国家暴力机器逼得农民流离失所、家破人亡等。第三、乡村干部长期以权谋私、欺压百姓、土霸王式统治,或黑、恶势力横行乡里无恶不作等引起的群体性事件。近年来,由乡村干部种种违法、违规、违纪(腐败)行为的积累而激化的群体性事件居高不下,占到乡村群体性事件的70%左右。实际上,干部(公务员)腐败而引发的群体性事件在城市很少出现,主要发生在乡村和城乡结合部,其根本原因是这些腐败行为直接、具体地侵害到农民(农民工)的切身利益。这一类群体性事件的主要成因是:乡村干部素质普遍偏低,上级部门对其管理松散甚至撒手不管,政府对有劣行的乡村干部和地方黑道人物的惩治软弱无力;乡村基层民主管理、民主监督体制未建立或不够完善;政府对农民的现代民主政治(法治)教育不够,引导不力,农民缺乏民主政治的意识和热情,也缺少利用法律进行自我保护的自觉观念;政府还没有制定出保护乡村弱势群体和保障贫困农民最低生活水平的法律法规等。第四、宗族、宗教、民族矛盾长期得不到解决而导致的群体性事件。其成因既有近年来乡村中封建宗族意识死灰复燃且有许多乡村基层党组织和政权组织软弱涣散,放松甚至放弃对农民的有关思想政治教育和引导;个别基层组织甚至为宗族势力、宗教势力和民族主义分子所把持或操纵;政府对宗族、宗教、民族主义势力的生长蔓延缺乏警惕,对乡村干部参与宗族、宗教和民族主义活动禁止不严,惩戒不力;对宗族、宗教、民族矛盾纠纷处置无力,长期拖延养痈成患;缺少正确处理宗族、宗教、民族矛盾纠纷的法律法规等。第五、移民、救灾、救荒、救困、助学、防病、计生、环保、捐助等各种专项资金被贪污、挥霍浪费、挪用、占用等诱发的群体性事件。其成因或是政府暗箱操作,农民不明真相,以讹传讹,夸大事态的严重性;或是政府对贪官污吏鱼肉百姓搞官官相护,处罚、纠正不力,久拖不决,激起众怒;或是当地政府麻木不仁,装聋作哑,群众只能向上级政府发难求救等。此外,还有由乡村基层民主选举中营私舞弊、地下私人集资或标会等经济纠纷、上山下乡的工厂企业造成严重环境污染、地方政府乱集资和乱摊派、不法商家大规模骗售假冒伪劣化肥农药种子、执法部门粗暴野蛮行为等引发的群体性事件,其成因也与政府有关。(二)群体性事件频发在城市发生的群体性事件有些与乡村群体性事件相似,但大部分为城市所特有,主要有十大类。1.因城市市政建设、城区改造而进行拆迁安置引发的群体性事件。这是近年来发生最多的城市群体性事件,影响巨大。其成因主要是:其一,有些拆迁安置对象不能正确对待,乘机漫天要价,又怕独木难支,就鼓动他人一起行动,以为人多势众容易达到目的。其二,政府“经营城市”的指导思想酿恶果。相当多的地方政府把拆迁安置进行商业性运作,以扩大经济利益、增加财政收入为首要目的,这就难免在拆迁安置过程中损害市民的利益,这是导致这一类群体性事件产生的根本原因,其他成因都与此有关。其三,政府的拆迁安置计划、方案等问题重重,弊病丛生,这是商业性运作的必然结果。人们有理由质疑,左右拆迁安置的不是政府而是开发商、经营者,政府只是他们获取暴利的廉价工具。如拆迁安置补偿标准过低,根本违反市场经济等价交换的原则,给开发商、经营者留下了巨额利润的空间。实质上,在拆迁安置过程中确实存在着经济掠夺行为,出现了经济强盗和暴发户,因此权力部门及其人员人人都可能想着从拆迁安置中分得一杯羹。这也是拆迁安置容易产生腐败的经济根源。其四,政府拆迁安置过程缺乏民主,对拆迁安置对象的教育、说服工作不到位,放任甚至支持、协助开发商、经营者粗暴、野蛮拆迁安置,以至出现举世闻名、惊动中央政府的湖南嘉禾等群体性事件。2.房地产纠纷引起的群体性事件。房地产经济持续高速发展,相关的城市群体性事件逐年增多。目前我国城市的房地产纠纷主要发生在消费者与开发商之间。因中国的特殊国情,名义上是上帝的房地产消费者实际上是弱势一方,有政府背景的开发商则是强势一方。这类纠纷包括:房屋质量存在严重问题,如裂缝、漏水等;建筑面积和使用面积均不足;价格欺诈,房价明显偏高;公摊面积虚增;开发商将已出售的房地产用来抵押贷款,或将已抵押贷款的房地产重复出售,消费者无法办理产权甚至房产被查封等。从政府方面看,其成因主要有两点:一是有关房地产的法律法规不够配套完善,特别是缺少对房地产消费者的强有力保护;二是政府对房地产经营者疏于管理或管束不严,对违法违规的房地产企业及其责任人处罚不力或不予处罚甚至加以袒护,助长了房地产界的种种欺诈不法现象。3.因企业改制、重组、兼并、破产等导致的群体性事件。这里的企业主要指国有企业,包括所谓集体所有制企业,另有个别私营企业。在社会主义市场经济体制下,企业之间的竞争日益激烈,一些企业改制、重组、兼并甚至破产,是正常的。特别是国有、集体企业,由于历史、现实多重因素的影响,市场竞争中往往处于不利的位置,必须进行改革,包括改制、重组、兼并、破产等,才能重新获得生机和活力。但是,在企业的改制、重组、兼并、破产过程中,存在着许多违法违规问题,其中直接涉及、侵害到职工切身利益的矛盾纠纷,如果处理不当,就会导致群体性事件。这些问题主要表现在:有的企业领导及其亲信乘机以各种方式隐瞒、私吞国家(集体)财产,激起职工的强烈不满;有的企业廉价出卖,严重损害了国家、企业自身和职工的利益;有的企业置职工的死活于不顾,把下岗终止、下岗失业的经济补偿、职工的再就业等问题不予解决或解决的不好,等等。就国家和政府而言,企业的改制、重组、兼并、破产是新事物,有关法律和规章制度在制定和完善之中;对企业改制、重组、兼并、破产过程中出现、存在的国家、集体资产的流失及其严重性认识不足,更缺乏对造成这些流失的责任人的追究惩罚和严厉打击,个别政府部门及其人员甚至为了自己的私利而纵容、参与造成国家、集体资产的严重流失;对下岗失业职工的社会、生活保障重视不够,软弱无力,对职工上访中提出的问题反映迟钝,不能给予满意的回答和解决,等等。4.企业违反《劳动法》、劳资纠纷诱发的群体性事件。这里的企业主要指“三资”企业和私营(民营)企业。这一类企业中有许多企业劳资关系比较紧张,劳资纠纷相对也比较多。“三资”企业、私营(民营)企业的劳资纠纷也属于人民内部矛盾的范畴,一般不会演变为群体性事件,只有那些经过长期积累、资方严重违反《劳动法》且有变本加厉之势、劳方向政府投诉无效被“逼上梁山”的个别企业的劳资矛盾纠纷,才会酿成群体性事件。这类群体性事件中属于企业方面的成因主要有:不尊重员工的人格尊严,歧视、谩骂甚至非法体罚拘禁员工;长期随意延长劳动时间,日劳动时间甚至达到12小时以上;取消法定休息日(包括国家的重大节日,如国庆节);大幅增加劳动强度,强行实施明显过高的劳动定额任务;拒付、克扣或拖欠员工的工资和加班费等。应该指出,“三资”企业和私营(民营)企业的劳资纠纷不断,个别的甚至演化成群体性事件,这与有些地方的政府重引资、轻管理,过分迁就企业的不合理要求,不能或不敢依法处罚企业的违法行为,对员工的反复申诉无动于衷或采取息事宁人、和稀泥的处理方式等,有着直接的关系。近年来因企业欠薪问题严重,特别是私营(民营)房地产建筑企业拖欠外来农民工工资的情况非常严重,劳资纠纷此起彼伏,引发了许多群体性事件,政府为此采取了一些应急措施,使矛盾得到了有效的缓解,这类群体性事件也大大减少了。这一事实有力地说明,只要政府勇于、善于承担责任,坚持以人为本、以民为本的理念,坚定地站在弱势群体一边,无论是那一类的人民内部矛盾乃至群体性事件,都有望得到有效的化解、减少以至消除,确保政治稳定和社会安定的大局。5.不当执法、违法执法激起的群体性事件。这一类群体性事件近年来在城市有剧增之势。(1)其原因主要有两个方面:一是我国的民主法治建设有了长足进展,人民群众特别是城市居民运用法律来保护自己的民主权利和经济利益的自觉意识有了很大的提高和增强,具有相同利益诉求的市民很容易联合起来,对各种执法,尤其是行政执法过程中严重损害市民利益、明显不公正且引起公愤的执法行为进行抗争,这种市民联合起来针对执法不公、违法执法的抗争,往往就酿成群体性事件;二是近年来执法部门,特别是行政执法部门及其人员急剧增多膨胀,“遍地都是大盖帽”,他们手握执法之权却不能依法执法,而是不当执法甚至违法执法。实事求是地说,老牌的公、检、法等执法部门,因长期的锤炼、建设、约束、监督,无论是部门本身还是工作人员,其法治意识和执法水平都比较高,执法行为也得到市民比较高的认同。其他一些行政执法部门,因种种因素的制约,特别是其进人门槛低,进人把关不严,人员素质参差不齐,纪律松弛,缺乏严格的执法规范,执法随意性大,“法从口出”、执法谋私的现象比比皆是,因此其执法行为得到市民认同的程度相当低,容易与市民发生各种冲突,有的甚至演化为群体性事件。如城管部门及其人员执法任务十分繁重,但执法过程得不到市民的支持,常常与市民“打成一片”,屡屡“造就、催生”群体性事件,而其主要原因并不在市民方面。实际上,近年来城市中因为不当执法、违法执法而发生的许多群体性事件,几乎都是由公、检、法之外的行政执法部门及其人员造成的。检讨其中政府方面的因素,主要有:相关法律法规滞后或不完善,跟不上社会的发展需要;执法部门、特别是行政执法部门建设落后,执法人员的素质不适应民主法治的进程;许多行政执法部门及其人员有量而无质,有执法之形而无执法之神;执法部门的经费严重不足,执法公、执法不严已成为普遍现象,严重损害了政府的权威和公信力;粗暴执法、暴力执法得不到有力制止和惩治,无力执法与暴力执法之间形成了恶性循环,等等。6.因行业整治而矛盾激化的群体性事件。各种行业的繁荣发展是社会生活的需要和社会进步的表现,也是社会主义市场经济的必然要求。这一过程中,有些行业出现些问题是正常的,进行一定的整治也是必要的。问题在于为什么行业的整治会引发群体性事件?其成因又何在?我们认为,基本上还应该到政府方面寻找答案。这主要是:行业整治的主体是各种行政执法部门,其基于种种原因而产生的不当执法甚至违法执法是导致群体性事件的主要成因;有关政府部门对行业的发展、管理存在着许多弊端,还沿用计划经济时期的老一套做法,一管就死,一放就乱,缺乏“管理就是服务”的观念,简单地把管理等同于“管制”和“收费(创收)”;行业整治中通盘考虑不周,整治时机不对,整治标准不明,整治对象不清,整治力度过大,整治过程不公,整治程序混乱,等等。此外,数量比较多、影响比较大的城市群体性事件还有:因政府对证券市场的管理、监督不到位,对市场出现的违规现象惩罚不严,追(补)偿不力,对中小投资者不能提供有效的保护等,中小股民在投资中受骗上当(上市公司造假、咨询中介公司诈骗、“庄家”欺诈等)后联合行动而产生的群体性事件;大学生受到伤害或不公正待遇等,政府反映无力或处理有失公正而促发的发生在高校中的群体性事件;医保、社保、低保等问题促生的群体性事件;转业安置问题而激发的军转干部群体性事件,等等。(三)群体性事件的发生发生在城乡结合部的群体性事件往往同时兼有乡村群体性事件和城市群体性事件的某些特征,其种类也具有综合性,成