农村土地流转的现状与发展

农村土地流转的现状与发展

1农村土地承包经营权的权能根据《土地承包法》，农村土地是指农民依法向农民集体使用的耕地、林地、草坪和其他依法用于农业的土地。《土地管理法》第二章“土地的所有权和使用权”规定,城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山,属于农民集体所有。国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式,不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地,可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。农民的土地承包经营权受法律保护。学术界和实践中对于农村土地流转的解读各有不同,因而也相当混乱。《土地承包法》中称的土地流转是指土地承包经营权的流转。该法第三十二条规定,通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。可见,土地流转并不是土地所有权的流转,也不是土地功能的流转。从法律意义上来说,农户的土地承包经营权是一种从集体土地所有权中分离出来的土地产权,属于一种相对独立的土地他物权,具有一般物权的独占性和排他性,即农户依法享有对承包土地的排他性占有、使用、收益以及处分的权利。土地承包经营权又包括两种权能,即土地承包权和土地经营权。土地经营权才是我们经常提到的土地使用权。于是,土地流转就包括了两种情况:一是农民仅把使用权转让出去,保留承包权,保留承包合同,收取一定的收益;二是农民把承包合同、土地经营使用权一起转让,在合同约定的转让期限内,农民脱离土地,不再保留任何权利,也不再与土地发生任何关系。2农村土地承包经营权流转方式探析根据《农村土地承包法》、《物权法》、《草原法》等法律和土地流转实践分析,目前存在的、有其名称的农村土地承包经营权流转方式主要包括以下12种:转包、转让、出租、互换、入股、代耕、拍卖、抵押、土地信托、反租倒包、继承、赠与。2.1承包方按使用土地转包是指承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限转给同一集体经济组织的其他农户从事农业生产经营。转包后原土地承包关系不变,原承包方继续履行原土地承包合同规定的权利和义务。接包方按转包时约定的条件对转包方负责。承包方将土地交他人代耕不足一年的除外。接包方向转包方交付一定转包金或承担双方约定的其他条款。此方式适合暂时无力经营土地或从事非农产业但不能完全放弃土地的农户,在一定时期内将其土地使用权进行转包。从转包主体看,多数是缺乏劳力或在乡镇企业就业的农户;从转包范围看,一般限于集体经济组织内;从发展趋势看,随着城镇化进程的加快,这种形式的流转将会增加。2.2让渡给其他从事农业生产经营的农户,土地承包经营权部分由其承担转让是指承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源,经承包方申请和发包方同意,将部分或全部土地承包经营权让渡给其他从事农业生产经营的农户,由其履行相应土地承包合同的权利和义务。转让后原土地承包关系自行终止,原承包方承包期内的土地承包经营权部分或全部灭失。此方式主要适合从事二、三产业,收入稳定、自愿放弃土地的农民,将其土地承包权进行转让,也适合解决因人口增减造成的人地矛盾。这种土地流转形式已开始被部分个体经营者采用。2.3原土地承包关系不变,承租方因出租是指承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限租赁给他人从事农业生产经营。出租后原土地承包关系不变,原承包方继续履行原土地承包合同规定的权利和义务。承租方按出租时约定的条件对承包方负责。由于原土地承包关系不变,承租方只交纳租金,不履行原土地承包合同的权利和义务。主要适合一个或几个地块相连的农户联合进行土地出租,也适合合作经济组织将农户的承包土地反租后,再向外租。2.4土地承包经营权互换是指承包方之间为方便耕作或者各自需要,对属于同一集体经济组织的承包地块进行交换,同时交换相应的土地承包经营权。互换也称土地置换,农户根据种养需要,可将承包的部分或全部土地进行调换。其特点是原土地承包关系不变,互换双方继续履行土地承包合同的权利和义务。主要适合土地零碎分散的农户进行土地调换以达一定经营规模。互换有利于土地的连片集中和规模经营,因而,这种流转形式在农户中已被广泛应用。2.5承包期内,推行土地股份合作制入股是指实行家庭承包方式的承包方之间为发展农业经济,将土地承包经营权作为股权,自愿联合从事农业合作生产经营;其他承包方式的承包方将土地承包经营权量化为股权,入股组成股份公司或者合作社等从事农业生产经营。(1)土地股份制。土地股份制是指在承包期内,承包方将土地承包经营权量化为股权,农民凭股权组成合作社或股份有限公司。合作社或股份有限公司对土地实行招标承包,或对外租赁,或者直接开发,农民按股分红。这种模式按股份合作形式管理,经营利润按股分配,股权可以继承、转让或抵押。(2)土地股份合作制。土地股份制是土地的联合;土地股份合作制是土地的联合加劳动的联合。土地股份合作组织的社员分得的土地股份不具有所有权,只具有分配权即分红权,不能抽资退股,不能转让买卖,不得抵押,持股人寿终所持股权自然消失。分配方式采取按劳分配与按股分配相结合的方式。按劳分配是指承包者的承包经营收入和社员在集体经济组织劳动所得的工资收入。它的主要弊病是农民所拥有的股权只是“虚股”,不能转让、继承、抵押,属于残缺产权,因为土地股份合作制实行的是人去股消,没有退出权。2.6代种及经营模式代耕、代种或叫委托管理,是指暂时无力或不愿经营承包地的农户,经自行协商临时把承包地交由别人(大多是同族或亲友)代耕代种,原承包合同关系不变,时间、条件一般由双方口头约定。这是一种暂时流转。这种形式因为简单明了、手续简便,成为当前土地流转中最为普遍的一种形式。对于这种方式除约定税费由代耕代种方负担,应向所在集体组织备案外,集体组织一般都不加干涉。就委托双方间的利益关系来讲,委托经营分有偿、无偿和补偿三种。多数外出打工而又不愿放弃土地的农户主要采取代耕这种形式。2.7土地承包经营权再投资《土地承包法》第四十六条规定,荒山、荒沟、荒丘、荒滩等可以直接通过招标、拍卖、公开协商等方式实行承包经营,也可以将土地承包经营权折股分给本集体经济组织成员后,再实行承包经营或者股份合作经营。当事人的权利和义务、承包期限等,由双方协商确定。以招标、拍卖方式承包的,承包费通过公开竞标、竞价确定;以公开协商等方式承包的,承包费由双方议定。拍卖这种土地流转方式的特别之处在于流转价格是以公开竞价的方式确定。2.8流转经营型证《土地承包法》第四十九条规定,通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地,经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的,其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转。《物权法》第一百三十三条、第一百六十五条、第一百八十条都涉及土地承包经营权抵押问题。但两部法律都明确规定,必须是以招标、拍卖、公开协商等方式取得的荒地等土地承包经营权才可以抵押。至于“四荒”地之外的土地能否抵押并未涉及。2.9土地承包经营权的转让土地信托是一种新的土地流转方式。流转信托是指土地流转信托服务组织受土地承包者的委托,在土地所有权和承包权不变的前提下,按照土地经营权(使用权)市场化要求,通过一定程序,将其土地经营权在一定期限内依法有偿转让给其他个人或单位的行为。其具体做法是按照农户自愿的原则,在保留土地承包权的基础上,将土地像银行存款一样存入农村土地信用社,土地信用社根据土地的地理位置、肥沃程度、升值潜力等确定级差性的“存地租金”,定期向农民发放。由“储蓄”而集中起来的土地经过土地信用社的整理和公开招标竞争,出租给种田大户或乡镇企业进行规模经营,用于办企业、建市场、搞规模化种植和养殖等,这些用地大户要按照所贷土地的质量差异和期限的长短缴纳贷地租金。贷地租金高于土地信用社向存地农民支付的“存地租金”。土地存贷租金的差额归村镇集体支配,一部分用于土地信用社的日常运营开支,一部分作为集体的公共基金用于村镇的基础设施建设或其他的公益项目开支。2.10土地流转形式单一反租倒包是由乡镇政府或村集体经济组织将农民手中的责任田以一定的租金反租过来,再倒包给农业大户或农业企业从事规模经营的土地流转和农业经营行为。其特点是原土地承包关系不变,接包方只交纳土地承包费,不履行原土地承包合同的权利和义务。主要适合成方连片调整产业结构,发展种养小区和规模经营。从反租倒包的土地流转形式中看出,乡镇政府或村级组织在中间不是简单的中介角色,而是扮演了土地出租者的角色。它不仅是土地流转合同中转包土地的一方,而且还获得地租(即它直接向转包者收取地租,并获得在支付原承包农户租金后的差额部分)。租出土地承包权的农户,还可能向倒包方再租地从事农业。这种土地流转形式,容易造成农民土地承包经营权的丧失,造成土地收益权的流失。甚至有些集体组织以土地规模经营为借口,实行所谓“反租倒包”,以低价强行“租用”农户承包地,在流转过程中与民争利,或者随意调整承包地,分出所谓“口粮田”、“机动田”,变相剥夺农户土地,造成农民与集体或政府的利益纠纷,侵犯农民土地承包权益和收益权益。《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》明确规定:由乡镇政府或村级组织出面租赁农户的承包地再进行转租或发包的“反租倒包”,不符合家庭承包经营制度,应予制止。2.11商业等方式取得的承包收益《农村土地承包法》第五十条规定:土地承包经营权通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的,该承包人死亡,其应得的承包收益,依照《继承法》的规定继承;在承包期内,其继承人可以继续承包。我国农村土地承包经营权30年不变,即“增人不增地,减人不减地”的规定已经内含了土地承包经营权可以继承。2.12赠与和土地承包经营权有学者认为,《农村土地承包法》中所指的农村土地承包经营权“其他流转方式”还应包括赠与、质押、出典。根据《物权法》,建设用地使用权明确规定可以赠与,而对农村的土地承包经营权能否赠与没有明确规定。但在土地流转实践中,这种方式是存在的。土地赠与是指土地承包人把自己的土地承包经营权无偿地给予某个特定人。赠与的客体可以是土地经营权,也可以将土地承包权一并赠与。前者,原承包关系不变;后者,承包关系发生变化。关于质押,《物权法》仅涉及动产质押和权利质押,对于不动产质押,没有相关规定。至于出典,相关法律没有明确规定。3不同的中断模式之间的比较3.1土地承包经营权的继承与利用在上述12种土地流转方式中,转让、互换、继承3种既涉及土地经营权(土地使用权)的转移,又涉及土地承包权的转移。其中,转让是将土地的承包权和经营权一并以一定条件放弃;互换土地的双方农户尽管换了土地的承包权和经营权,但双方与集体经济组织的承包经营关系并没有变,只是承包地的位置变了;关于继承,法律明确规定“四荒”地的承包经营权可以继承,至于其他土地,由于政策规定土地承包期限保持长期不变,其中就内含了土地承包经营权可以继承。所以,被继承人死后,其土地的承包权和经营权均由其继承人继承。关于拍卖,《土地承包法》第四十六条规定的拍卖是一种承包方式。至于土地流转方式的拍卖也可以存在,因为所谓“拍卖”主要是多数买者(两个或两个以上)以公开竞价的方式买。其只是价格的确定方式。所以,以拍卖的方式流转的可以是土地经营权,也可以是土地承包权。关于土地抵押,在我国,是指土地使用权人在法律许可的范围内,在不转移土地占有的情况下,将土地使用权作为债权的担保;当债务人不履行债务时,债权人有权依法处分该土地使用权并由处分所得的价款优先受偿。从我国现行法律规定来看,土地抵押权是指的土地使用权抵押,即法律只允许对土地使用权进行抵押,而对土地使用权以外的其他土地权利,没有明确规定。关于赠与,其相当于无偿的转包或转让。因为,转包和转让可以是有偿的,也可以是无偿的。如果赠与的是土地使用权,就相当于转包;如果赠与的是土地承包经营权,就相当于转让。至于转包、出租、入股、代耕、土地信托以及反租倒包只涉及土地经营权的流转,而不涉及土地承包权,即原承包关系不变,承包双方的权利和义务也不变。至于质押和出典,虽然目前还没有法律依据,但法律也没有相关的禁止性规定。随着经济的发展和土地流转方式的多样化,两者都有可能成为土地流转的方式。3.2产权关系复杂,容易导致土地流转权益受损首先,关于土地流转的受让方。有些法律规定土地流转的受让方必须是本集体经济组织内部的成员。显然,在目前的土地流转实践中已经打破了这一界限。而且,国家政策也允许跨区域的土地流转和规模经营。其次,部分流转方式涉及的利益分配问题。主要是土地的股份合作制、土地信托和反租倒包。一般认为,土地股份合作制最大的缺陷在于社员与土地的产权关系是残缺的,社员拥有的股权只是享有按股分红的收益权,而没有所有权,不准买卖、转让和继承,这使股权天然地带有封闭性,限制了股权功能的进一步发挥。土地信托服务中心实际上是一个中介和服务平台,其功能为流转前的供求登记和信息发布,流转中的中介协调和指导,流转后的跟踪服务和纠纷调处。它希望借用政府和基层组织的权威为土地流转确立可信的仲裁机构和流转中的各种标准。但事实上,它不可能不影响