中国城镇化道路的财政困境

中国城镇化道路的财政困境

一、在政策支持上,提出了新的城镇化发展方向和方向城市化是中国现代发展的一个全面主题。这是一个新的现代化和协调社会问题，包括协调和发展经济，并认识到姚世谋等人在2013年创造了新的、现代和协调社会。随着改革开放深入发展与城镇化驶入快车道,有关这方面的研究也成为学界与决策者的热门议题。据方亮(2013)检索1989—2013年间国内所发城镇化论文2499篇,发现该研究呈现出由工业化互动说、模式说、动力说、周期说,进而到绿色城镇化、可持续城镇化和新型城镇化的趋势。进入21世纪以来,面对发展城镇不发展人的城镇化弊端,中国政府提出了“新型城镇化”的理念,并明确新型城镇化即以人为核心的城镇化(马宏伟,2013)。至于如何解决人的城镇化问题,党的十八届三中全会《决定》提出了加快户籍制度改革、建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制等新思想、新举措(中共中央,2013)。本文运用全国第六次人口普查各地同口径数据,试图通过常住人口与户籍人口及其城镇化率的差异性分析,进一步论述新型城镇化新就新在人的城镇化这一核心问题。其主要创新点与贡献是:一方面,经测算发现中国人的城镇化率滞后了29.58个百分点,仅以2012年为例就压低民生消费达30万亿元之巨。由此推导出促进人的城镇化,正是当前扩大消费与消化产能过剩、大量增加就业和提高全民生活质量的迫切要求。另一方面,发现阻碍人的城镇化看似是户籍制度实则是财政体制问题,因为在省域财政体内农村户口转入城镇早已不成问题,全国目前2.7亿农民工包括抚养人口共约4亿人不能入城,主要就是承包式分税制固化了省际财政关系,从而造成地方利益分割的刚性,相应带来中西部农村人口不能向东部城市自由迁徙的区域性城乡二元结构所致。由此得出的另一个结论是,推进以人为核心的新型城镇化,关键在于完善分税制改革的再突破。并认为建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制,若仍强调政府主导而采取新增专项转移支付的办法,必然遭遇按全国人均财力标准补给过低无济于事,而按人口接纳城市户籍人均标准又过高、中央财政不可能承受的两难问题。显然,唯有打破常住人口与户籍人口、原居民与农业转移人口新居民的界限,结合国情与国际接轨按常住人口“标准人”公式化分配,促使人口随劳动力迁徙到哪里就把财政公共服务带到哪里。这样,农民进入东部地区与城市经济发达区,既能创造劳动财富把蛋糕做大,又能增加当地人口让蛋糕分得更多,还能带来更多消费增强经济拉动力。东部地区与城市经济发达区有了接纳劳动力和人口的积极性,不仅能够有效促进农业转移人口市民化和新型城镇化,而且通过完善分税制改革发挥市场机制“用脚投票”的调节作用,有望一揽子解决差距拉大、市场分割、产能过剩和生态环境等问题,以释放中国改革的巨大红利。二、中国的城镇化发展现状新型城镇化作为全面建成小康社会特别是中国现代化建设的重要标志,显然是相对于传统城镇化而言的。它与传统城镇化的主要区别就在人的城镇化速率及其规模上,并由此表现出城镇化发展模式与主体形态的差异性(见表1)。由表1所示,中国传统城镇化与新型城镇化具有明显的不同。新型城镇化的突出特征是人的城镇化,无论是城镇人口规模还是城镇化提升的速率,都是传统城镇化不可比拟的。传统城镇化一般是指城镇化率低于20%的起步期,主要强调的是服务农业产供销的全过程,工业发展以劳动密集型产业特别是轻工业为主体,因而往往以发展小城镇为主形态,人的城镇化进展十分缓慢,每年城镇化率仅提高0.1—0.3个百分点。而新型城镇化是指城镇化发展的成长期与成熟期,此期间一般人的城镇化率已超出20%的水平,且处于重工业为主、工业化信息化结合发展转型升级时期,伴随着技术进步和产业集聚、人口集中等经济与社会人口的高度集约化,势必转向以特大城市为依托、以城市群为主形态、以永久耕地和生态功能区相间隔的城乡互促共进的新型城镇化模式(孙红玲,2012);其人的城镇化率一般每年提高1个百分点以上,直至进入城镇化率达到70%左右的成熟期,其年增幅才相应降至0.1%—0.2%的企稳状态。如表1所示,广东省1949—1984年35年间平均每年城镇化率仅提高0.11个百分点,1985年城镇化率首次超过20%,即由传统城镇化跨入新型城镇化的新阶段;自1985年开始步入城镇化迅速发展的成长期,全省城镇化率由21.18%提升到2012年的67.40%,27年间平均每年城镇化率提高1.71个百分点。而“二战”后的日本,现代工业化与人口城市化互动发展,到20世纪70年代前半期,其东京、名古屋和坂神三大都市圈就集中了全国人口的75%,以至创造了全世界战后经济起飞的“日本奇迹”(马凯,2005)。这里,需提请注意的是,新型城镇化在东部地区和中西部地区发展很不平衡,截至2012年底,全国整体性城镇化率还只有52.57%,而且这是按国际惯例以常住人口为计算依据的。事实上,中国劳动力流动并不同于市场经济国家家庭户主导的人口流动模式,因而真正进入城镇安家落户的人口应按户籍人口计算,那么全国城镇化率2012年仅为35.29%,比按常住人口计算滞后17.28个百分点。另据施建刚和王哲(2012)比照一般市场经济国家城市化与工业化同步分析,即使以常住人口计算城镇化率,中国人的城镇化的滞后值亦高达12.3%。换言之,土地的城镇化快于人的城镇化,而人的城镇化同时也滞后于工业化水平,滞后于经济发展阶段(曹华飞,2013),致使中国现阶段人的城镇化的滞后值(即比照国际城镇化滞后值和按户籍人口计算的滞后值合计)达到29.58%。也就是说,2012年全国有占到29.58%的总人口共约4.01亿人,依照新型城镇化规律本该入城却还没能进城落户。而2010年,国家统计公报发布的农民工总量为2.42亿人,加上第六次人口普查全国总抚养比42.72%的抚养人口,即共有约3.46亿人本当入城却未能入城,在全国总人口中所占比重为25.80%,两年增加了3.78个百分点,说明中国人的城镇化滞后于物的城镇化问题日益突出(见表2)。从表2中国城镇化现状及主要数据的前后对比可见,改革以来经济建设与城镇化发展取得了巨大成就。一方面,劳动力这个最活跃的生产要素自由流动,或者说已实现全国范围的市场化配置,大量农民工和下岗再就业职工进入东部地区与城市经济发达区,极大地解放了生产力并促进经济持续快速发展。但在另一方面,由于以人为核心的新型城镇化滞后,人口不能随劳动力自由流动而自由迁徙,即市场经济动态平衡经济社会协调、人与自然和谐发展的规律性作用得不到发挥,结果造成地区差距、资源环境和“三农”问题等大量问题无解,相应出现所谓“市场失灵”越来越多要靠政府来调控的假象,于是不规范、不透明的寻租机会也越来越多,相应带来差距越拉越大、政府掌控资源越来越多、市场化改革却离市场经济越来越远的恶性循环,并造成不应有的损失与危害。主要表现是:1.年增长产业和年增产低质低效型投资比例难以实现中国的长期中国消费需求如前所述,截至2012年,中国共有约4.01亿人口,本该入城却还没能实现迁徙进城落户。若按全国2001—2010年人均消费水平城镇为乡村3.68倍计算,则相当于全国应有消费力被压缩78.62%,仅当年社会消费品零售总额一项就压缩了14.46万亿元。人户分离造成进城务工者收入不能大量用于城市购房安置等中长期消费,致使巨大消费资金转化为农村自建房等分散性投资,以全国农民工2.7亿人每人约2万元计共为5.4万亿元;再加上农村建房各种连带性投入包括国家用于此种乱占滥建,损坏耕地与环境的生态修复等必需的投入,按比较保守的数字三者1:1:1配套估算总计约为16.2万亿元。这样统算起来,由于人的城镇化滞后于工业化和整个经济的发展,仅整个民生消费及潜在购买力这一项,以2012年为例就压缩了30.66万亿元之巨。因此,在中国人均石油消费还只有一般工业化国家1/10的情况下1,就开始出现较为普遍的产能过剩问题。这种尚未共同富裕就过早出现的现象显然是一种假象,实际上应是人的城镇化滞后造成越来越庞大的农民工劳动力流动大军,并导致该部分人群的收入和“消费缩小到只能在相当狭小的界限以内变动的最低限度”(马克思,1975)的结果。2.投资与消费状况的变动为抑制地区差距的拉大,政府采取重点倾斜政策引导资金投向西部、中部地区,结果造成投资膨胀并带来GDP和财政收入等效率效益损失。如表2反映,2001—2012年,中国固定资产投资累计高达181.35万亿元,按绝对值计算相当于1980-2000年累计投资的7.81倍。可见这些年增长速度主要是靠投资来支撑的,吴敬琏(2013)指出的中国改革还走在半路上,政府动用海量投资来保持高速度的增长,用政府主导来解决各种各样的社会问题并非虚话。而在海量投资的背后,显然是以资源过度消耗、生态环境损害和牺牲经济效率为代价的。中西部地区前后两阶段合计的投资,2001—2012年累计相当于1980-2000年累计的10.01倍,而同期东部地区近12年投资累计只相当于前21年投资累计的6.87倍。这种区域性投资重点的变化,是政府主导还是经济规律使然?其所带来的投资效益怎样?根据Hirschman(1958)的极化效应和涓滴效应规律分析,显然,进入21世纪中国地区差距日益扩大的极化效应并未结束,且由于人的城镇化滞后于工业化势必导致涓滴效应的延滞,因此这种资金投向重点的过早偏移,毫无疑问主要是忽略市场作用而过分重视行政性调控政策的结果。从表2资金投向前后变动的效益比较看,东部地区与中西部地区投资增长呈现GDP及财政增长效益倒挂的现象,东部地区的投资、GDP、地方财政收入三者增长之比为1:0.74:0.90,中西部地区为1:0.46:0.41。换言之,如果政府弱化投资倾斜性政策及某些干预措施,假定东、中、西部地区的投资增长率是同步的,那么近12年间中西部地区投资比东部地区多增加45.65%,则意味着反映其投资效益的GDP与财政收入各损失了0.74倍和1.01倍;如果将中西部地区多增加投资比照东部地区所形成的GDP与财政收入的效益损失换算为东部地区,即可相应得出进入21世纪以来的12年内,由于行政行为导致区域投资重点过早地由东部地区转向中西部地区,或者说由于人的城镇化滞后导致地区差距日益拉大,使得政府不得不采取西部大开发和促进中部地区崛起等干预投资的措施,结果造成中西部地区多增加投资部分所产生的效率损失,相当于东部地区同期GDP规模的54.41%和财政收入规模的62.11%,举其大数即约损失了半个多东部地区。另从投资拉动消费来比较,由表2所示,进入21世纪的12年与前21年比较,东部地区的投资累计与社会消费品零售额累计分别增长了5.88倍和3.87倍,其投资与消费增长之比为1:0.66;而同期中西部地区投资累计与社会消费品零售额累计分别增长了9.01倍和3.61倍,其投资与消费增长之比只有1:0.40。这就表明人的城镇化滞后所导致的政府主导型投资,若以社会消费品零售额计算则其消费带动效应亦损失了39.39%。3.日本与美国在中国的人口密度对比,严重阻碍中国生态环境建设由于人的城镇化滞后于物的城镇化,导致经济社会发展欠协调、集约化程度低,人与自然欠和谐,相应带来经济运行质量和资源过度消耗与生态环境损坏等突出问题。如东部地区经济最发达的核心地区占到全国总面积的2.59%,集中了占全国33.64%的GDP但人口却只占到全国13.32%,而日本的东京都、大阪府、神奈川县等经济核心区仅占国土面积的1.75%,却集中了占全日本31.21%的GDP和22.94%的人口。日本、英国人口密度比中国高,而美国的人口密度只有中国的1/4,但这些国家超大城市圈的人口集中度都要高出中国一倍以上,美国甚至高出两倍多2。即使经济技术和资本实力最雄厚的上海,也仅为日本相应区域人口密度的一半(李国平,范红忠,2003)。由此来看,改革开放以来虽然经济呈持续快速发展之势,但人的城镇化滞后所蕴含着的体制机制的不相适应,事实上仍在制约着中国制造业与人口的集中度。这不仅严重影响到中国经济的规模效益和综合国力的提升,而且对整个生态环境保护与修复也极为不利。比如,人口不能随劳动力流动而自由迁涉到东部地区与城市经济发达区,中西部地区特别是西部生态脆弱地区人口不仅没能迁徙减少反而有所增加,结果在经济快速发展的另一面,中国生态环境则呈荒漠化、沙化和各种自然灾害多发之势。据《中国统计年鉴》(2012)所载农业部门(1996)和国土部门(2008)两次普查数据的对比,前后仅12年时间全国耕地、林地、草地面积就分别减少了6.37%、10.33%和34.46%,其影响可持续发展的损失与危害程度,恐怕不能不引起决策者们的高度警觉与反思。三、按户籍人口的人的城镇化结果看,中国区域的常住人口在总体上处于发展的国际水平偏低、严重滞后于两国的户籍政策,两国多省的人进入21世纪以来,中国的人的城填化处于明显滞后状态,分析这种人口不能随劳动力自由流动而自由迁徙的原因,表面看来是城乡二元结构隔离的传统户籍制度,实质上却是承包式分税制在形成地方刚性竞争力的同时,也固化了省级及市县级政府间财政利益关系,相应带来新的区域性城乡二元结构和人的城镇化滞后问题。因为财税政策作为经济政策的核心,一直是改革的突破口和先行军(楼继伟,2013)。改革之初为打破全国财政大锅饭体制,自1980年开始实行省级为主的财政承包制,1994年又在承包基数上完善为分税制。由于承包制(包括承包式分税制)不同于国际市场经济相对规范的一般性分税制,是按财政供养人口而不是按常住人口实行再分配,因而地方接纳外来人口落户并不增加可用财力,这就势必导致东部地区及城市发达区不得不采取“劳动承接、户籍拒绝”的政策,于是也就形成了中国不同于发达国家曾经历过和发展中国家正经历着的,以家庭户主导的永久性迁移的劳动力流动模式,即“候鸟型农民工”为基本特征的人户分离的劳动力流动模式(孙红玲,2011),结果陷入劳动力自由流动而人口不能自由迁徙的“半统制、半市场”的经济体制(吴敬琏,2011),导致全国约4.01亿人口应当入城而被排除城外的人的城镇化滞后问题。本文运用第六次人口普查的最新数据,通过对各地常住人口和户籍人口等差异性分析,就能更加清晰地认识到这一点(见表3)。由表3可见,在全国常住人口和户籍人口基本相当的情况下,省级常住人口和户籍人口却很不一致。东部省份的常住人口高于户籍人口10.48%,而中西部省份常住人口分别低于户籍人口6.67%和6.71%;东、中、西部按常住人口的城镇化率分别为59.91%、45.28%和41.52%。东部地区率先开放的广东省和地处中西部地区的河南省,两省都是拥有1亿左右人口的大省,但按常住人口广东多1029万人,而按户籍人口则河南多1926万人,相应地城镇化率广东高于河南27.65个百分点。再往下一个层级,东莞市的常住人口高于户籍人口3.35倍,而周口市的常住人口却比户籍人口少1/5;相应地前者的城镇化率高于后者65.52个百分点。这就表明人的城镇化滞后,既在于各地常住人口与户籍人口的差异,又在于各地城镇化水平的差距。东部地区及其广东省及东莞市等区域、省域、市域城镇化率越高,相应地常住人口超出户籍人口就越多;而中西部地区及其河南省及周口市等区域、省域、市域城镇化率越低,户籍人口超出常住人口就越多。可见,造成全国城镇化发展极不平衡,且在总体上滞后于工业化的直接原因,显然是按户籍人口的人的城镇化,大大落后于以常住人口为象征的土地、技术等物的城镇化的结果(文军,2013)。而间接原因也是根本性的制约因素,则是省级承包式分税制作为一种过渡性体制,按财政供养人口再分配持续的时间过长,相应带来东部地区与中西部地区新的区域性城乡二元结构所致。由图1所示,造成人的城镇化滞后问题,看起来其直接原因是城乡二元结构相隔离的户籍制度,根本原因则是省级区域地方财政利益分割的刚性所致。由于省级承包式分税制作为一种过渡性体制,持续时间过长形成地方财政关系的固化,相应造成户籍人口利益关系的固化,于是带来“劳动承接、户籍拒绝”即人户分离与人的城镇化滞后问题。所谓财政承包制及承包式分税制,如前所述就是全国不再统发工资,改由省级财政大包干分灶吃饭,因而应是按财政供养人口承包再分配的一种过渡性体制。一方面,由于该体制强化了省级财政利益的刚性,使得省域生产要素流动空前活跃起来,在促进地方经济持续快速发展的同时,也促进了省域内人的城镇化进程。但另一方面,由于该体制不同于发达市场经济国家相对规范的分税制,是按财政供养人口计算地方财力,而不是按常住人口实行政府间财政均衡,致使地方接纳人口落户不仅不增加可用财力,反而要承担其医疗养老保险、最低生活保障及子女上学等公共服务,于是东部地区与城市经济发达区只接纳劳动力而不接纳人口,结果造成东部地区常住人口远多于户籍人口、常住人口城镇化率远高于中西部地区的局面,相应带来全国按户籍人口的人的城镇化严重滞后问题。这从各地人口总抚养比的差异性则可进一步证明。由表3可见东部人口总抚养比较中西部分别少5.88和9.64个百分点;尤其是东部地区率先开放的广东省的人口总抚养比,比地处中西部地区的河南省少了14.65个百分点,其东莞市更比河南的周口市少了36.44个百分点。人口总抚养比东部地区省份远低于中西部地区省份,且越是具体到城市其差距就越大,对此现象只有一种解释,那就是按财政供养人口再分配的承包式分税制,不是依照国际惯例以常住人口均衡地方财力,致使中西部地区大量农民工流向东部地区城市,为当地创造了巨大劳动财富却不得不把大量抚养人口留在了中西部地区。这里,由劳动人口和少儿人口占常住人口比例的对比则更加鲜明。如表3所示,东部地区劳动年龄人口占常住人口比例高于中西部地区平均3.75个百分点,而少儿人口占常住人口比例却低3.70个百分点;广东的劳动年龄人口所占比重高于河南7.13个百分点,东莞市更比周口市高22.05个百分点;相应地少儿人口所占比重广东低于河南4.12个百分点、东莞市更是低于周口市15.59个百分点。正是在承包式分税制条件下,劳动力承接地为不影响其财政利益,不得不采取“劳动承接、户籍拒绝”即人户分离的做法,以致延后了农业转移人口市民化即人的城镇化进程。简言之,是承包式分税制持续的时间过长,造成各地财政关系的固化,相应造成户籍人口利益的固化,严重阻碍着人的城镇化进程。对此,根据人口流动理论“推力一拉力”的论述,人口流动是由两种不同方向力作用的结果,一种是促进人口流动的力量,另一种则是阻碍人口流动的力量(赵庆日,谷延方,2010)。在承包式分税制这种人口流动并不带来地方财力增减的过渡性体制下,作为人口流出地即中西部地区特别是其农村地区,人口流出虽可部分缓解公共支出和生态环境等方面的负荷与压力,但也意味着消费力减小特别是外出务工收入回流的丧失,因而两相权衡无所谓“推力”与“拉力”;而作为人口流入地即东部地区特别是其城市经济发达区,接纳劳动力是基于当地经济发展、增加户籍人口福祉的需要;而接纳人口迁徙落户不仅不增加地方财力,反而会加重当地财政支出的压力,因而其对劳动力流入势必是“拉力”大于“推力”,而对人口的迁徙落户则势必是“推力”远远大于“拉力”。由此可见,上述东部地区的常住人口远多于中西部地区,正是人口流入地即东部地区城市经济发达区,对劳动力流入“拉力”大于“推力”的结果;而其户籍人口远少于中西部地区省份,则是对人口的迁徙落户其“推力”远远大于“拉力”的必然。为具体说明,仍以东莞市为案例。2010年,东莞市常住人口包括外来“新莞人”3共822.02万人,其中户籍人口188.66万人。另据东莞统计网该市户籍人口总抚养比为60%,而“新莞人”总抚养比仅为3%,可见外来农民工为东莞创造了巨大劳动财富,却把大量抚养人口负担留给了户籍地。据测算,“新莞人”仅2010年就曾创造GDP3545亿元、出口额546亿美元和财税总收入656亿元,但同样因为按财政供养人口再分配的承包式分税制,“新莞人”创造的财税收入并不会很多留归该市。以该市当年财政总支出309亿元计,仅相当于其全部财税收入的39.36%或“新莞人”创造财税收入的47.10%。假定东莞市不采取“劳动承接、户籍拒绝”的应对性措施,而是将农业转移人口即“新莞人”全部接纳落户为东莞人,则意味着该市当年309亿元的财政公共服务总支出,将由“新莞人”减去3%的抚养人口再参照户籍人口抚养比60%相加为982.98万人,另加原户籍人口总计为1171.64万人来共享,则意味着该市原有户籍人均可用财力下降83.90%。显然,在承包式分税制过渡性体制下,这种经济越发达接纳外来劳动力越多、地方户籍人均可用财力就越少的所谓“发展的贫困”,对促进人的城镇化是不可能奏效的,也与深化改革开放和调动地方发展积极性极不适应。四、以“标准人”规范化分配促进人的城镇化综上所述,推进以人为核心的全国跨区域的新型城镇化,关键在于分税制改革的再突破,说到底就是要改革以财政供养人口再分配的承包式分税制,实行按常住人口均衡政府间财力的人均公共服务均等化。中西部地区的劳动力流向外地而把大量抚养人口留在了户籍地,存在劳动力净输出与劳动财富的外溢;而东部地区接纳外来劳动者在获得劳动财富时,也为之提供了某些公共服务或是公共服务的外溢。因此,实行人均公共服务均等化,所面临的一个操作性难题是,先得从统计常住人口中剔除劳动财富外溢或公共服务外溢等非真实因素,探求出常住人口规格的“标准人”计算尺度。这里,借鉴德国财政假定各州人均消费水平基本相当并在此理论基点上设计财政制度的做法(朱秋霞,2005),依据中国特色市场经济以人为本、以均为基的基本公共服务均等化原则,假定全国各省份人的能力及努力程度的平均水平基本相同及政府公共服务水平基本相当。设任一省份统计常住人口的“标准人”Qi,创造了全国人均生产总值M和本省级人均生产总值mi、全国人均财政收入N和本省级人均财政收入ni,同时享有全国公共服务人均财政支出L和本省级人均财政支出li,用公式表示即:式中,Qi是指i省份统计常住人口的“标准人”真实度系数,涉及i省份在全国创造的人均生产总值真实度因素mi/M、人均财政收入真实度因素ni/N、人均公共服务真实度因素l/L三个因素。(Qi=1意味着统计常住人口数即真实常住人口“标准人”数;Qi>1则意味着统计常住人口数少于真实常住人口数,说明该省份的公共服务外溢成分比较多,需按统计常住人口乘以“标准人”系数提高真实常住人口数,以剔除统计常住人口中公共服务外溢的非真实因素;而Qi<1则意味着统计常住人口多于真实常住人口,说明该省份常住人口所创造的GDP和财政收入外溢成分比较多,需将统计常住人口的“标准人”系数提高到“1”来计算,以剔除统计常住人口中创造GDP和财政收入等劳动财富外溢的非真实因素。需注意的是,实现人均公共服务均等化即省际政府间的财力均衡,主要考虑的还是支出问题,其次才是财政收入与GDP问题,因而三个因素在合成常住人口“标准人”系数Qi中不可能占有等同的份额。这里,借鉴德国财政制度的分配比例关系4,由(1)式即可得出加入参数后的i省份统计常住人口的“标准人”系数为:这里,还需注意实际操作细节问题,即统计常住人口的“标准人”系数Qi,需由当年人均财政支出、人均GDP与人均财政收入等因素加权所得,但这些数字要到年底才会有统计结果,为解决计算时差问题与提高财政分配的效率,本文试以上年度常住人口“标准人”对下一年度先作预分配,待到年末再按当年统计常住人口及标准人系数Qi结算补平。按照(2)式的计算方法,本文运用《中国统计年鉴》(2012—2013)提供的数据,分别计算全国31个省份2011年、2012年两年的“标准人”系数Qi,并对其2012年的地方财政支出分别按上年常住人口“标准人”预分配、按当年常住人口“标准人”拟分配,并将其拟分配结果与预分配结果、与当年实际财政支出进行对比分析,以求证其可操作性及其可行性。表4即“标准人”系数Qi的计算过程及其运用效应的验证。(1)由全国31个省份2011年、2012年统计常住人口的“标准人”系数Qi的计算结果,如前所述按照以人为本、以均为基的基本公共服务均等化原则,假定全国各省份人的能力及努力程度的平均水平和政府公共服务水平是基本一致的,那么其统计常住人口的“标准人”系数Qi=1。以此类推,则表4中的“标准人”系数Qi凡小于“1”的省份,其统计常住人口所创造GDP和地方财政收入的劳动财富外溢成分则较多;而“标准人”系数Qi高于“1”的省份,则其公共服务支出用于统计常住人口以外共享的成分多,即财政公共服务的外部性比较强。因此,对表4中“标准人”系数Qi低于“1”的省份,如河南、河北、安徽、湖南、四川、广西、江西、湖北、云南、贵州、甘肃、山东等劳务输出大省,有必要将其“标准人”系数Qi调高到“1”的基准,从而剔除其统计常住人口中劳动财富外溢的非真实因素,使其可支配财力达到全国人均公共服务最基本的标准。而表4中“标准人”系数Qi高出“1”的省份,主要有北京、上海、天津、重庆、江苏、浙江、辽宁、广东、海南等,事实上,劳动力流动大军和劳动财富主要流向了上述地区。这些外来劳动者在为当地创造劳动财富的同时,也或多或少享有了所在地财力承担的公共服务,把这些因素完全计算在当地统计常住人口财力需求中显然是不真实的,因而保留其相对高一些的“标准人”系数Qi,实质上就是对统计常住人口中公共服务外溢成分的合理剔除。此外,西藏、新疆、宁夏、内蒙古等民族地区情况特殊,青海省因遭受特大自然灾害等,“标准人”系数Qi相对稍高一些,且与当年实际财政支出差异较大,说明按常住人口“标准人”公式分配,中央财政对民族地区、边疆地区的政策性补贴,一些重大国际活动的专项补助或突发性灾害对地方的救助等,有针对性地采取某些差异性政策仍然是必要的,但这些补贴、补助与救助等均不宜计入地方财力均衡的范畴。如果在具体操作时将此类因素剔除,那么表4中“标准人”系数Qi非正常偏高的现象将不复存在。即如Buchanan(1950)所指出的公共服务水平的均等化,通过辖区间人口与要素的自由流动完全能实现,并不需要政府采取任何财政均等化措施(刘勇政,2008)。(2)“标准人”公式化分配即实现人均公共服务均等化,需以国际分税制意义上的常住人口“标准人”作为政府间财力均衡的分配依据,限于数据提取的时差,需要以上年度“标准人”系数预分配,到年终时再根据当年“标准人”系数给予结算补平。这从表4按当年“标准人”拟分配,比按上年度“标准人”预分配的增减率来看,全国31个省份增减率在5%以内的有29个占93.55%,除宁夏系民族地区且遭灾拟分配比预分配增加5.99%外,唯有上海拟分配比预分配下降6.11%,且其实际财政支出比按当年“标准人”拟分配还需下降4.85%。究其原因,主要是上海2012年比2011年常住人口少增加了24.09%、经济增速和地方财政收入增长分别下降了8.54%和43.57%,相应标准人系数亦由2011年的2.5624下降到2.3656所致。可见,按“标准人”公式化分配实行基本公共服务均等化,一般情况下各省份的常住人口及“标准人”系数上下年度变动都不大,到年终结算时完全可以视当年常住人口及“标准人”系数予以修正补平。尤其是从上海拟分配比预分配财力降幅较大看,实行常住人口“标准人”公式化规范化分配,还能形成强化区域经济发展竞争和吸纳人口的倒逼机制。各地为避免当年“标准人”预分配到实际可用财力的最终调减,并为下一个年度取得再次预分配的主动权,势必尽最大努力促进经济增长和财政增收。特别是城市与东部地区经济发达省市,还将尽可能多地接纳外来人口,这又十分有利于促进以人为核心的新型城镇化,实质上也意味着财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制的形成。(3)由表4所示2012年拟分配与其实际财政支出的差异,可见按常住人口“标准人”公式化再分配,对构建中国特色市场经济公平正义的竞争机制尤有必要。全国31个省份除5个民族地区存在不可比因素外,按“标准人”拟分配财力与其实际财政支出的增减率达到两位数的共有12个,占到了38.71%,其中增减率达到20%以上的就有河南、河北和青海3个省份。事实表明:自1994年实施承包基数上的分税制以来,尽管中央财政转移支付在基本公共服务均等化方面做出了努力,但财政再分配有欠规范与其表现出的随意性仍然是显而易见的。正如前总理朱镕基所指出的,在地方财政支出上“分税制有缺点”、“分税制改革没有完,要继续进行”5。比如,表4中反映出河南、河北两省人均财政的实际支出额,分别少于其“标准人”拟分配财力达32.85%和26.32%。而导致其财政支出水平低的直接原因,主要就是由于城镇化发展严重滞后,如河北的城镇化率低于全国平均5.77个百分点,人均财力最少的河南省的城镇化率更是低了10.14个百分点。可见,城镇化率越低其劳动财富外溢就越多,人均地方财政收入与支出水平就越少。尤其是河南和广东两省更是鲜明的对照,该两省都是拥有1.04亿人口的大省(表3),广东的城镇化率高于河南27.65个百分点,其人均地方财政支出(2012)相应高于河南47.58%(表4),而其劳动人口总抚养比反而低于河南40.41%o(表3)。诸如此类有违一般市场经济公平正义的现象,表明承包式分税制作为一种过渡性体制,在形成地方利益刚性竞争力的同时也固化了其财政关系,虽然在改革初期对于打破全国财政大锅饭体制,强化地方竞争积极性和经济快速发展做出了应有的贡献,但持续时间过长势必带来市场分割、竞争失衡等诸多弊端,由此不可能发育形成完善的中国特色市场经济体制,也不能解决人的城镇化与经济社会协调及生态环境的可持续发展问题。(4)表4表明“标准人”分配公式求取的过程,是运用《中国统计年鉴》(2012—2013)提供的面板数据,借鉴西方财政制度特别是德国财政平衡制度的实例为参数,从统计常住人口中剔除劳动财富外溢或公共服务外溢等非真实因素所得,完全符合国际分税制常住人口的标准性定义。具体而言,德国财政平衡制度旨在确保基本法规定各州居民生活水平的基本一致,其间接目标是要“克服公平的市场经济竞争可能导致的社会福利的分配不公”以维护市场竞争秩序(朱秋霞,2005)。而“标准人”的设计基于中国各省份人的能力和努力程度基本相当、人均公共服务基本相同的假定,正是出于构建中国特色市场经济体制的本质要求。因为“中国人的文化记忆就是从共享开始的”(卢德之,2013),维护以人为本、公平竞争的市场秩序在中国市场化改革中具有同等重要的地位。尤其是由表4可见在该公式的推演过程中,借鉴德国经验采取财政支出权重70%、GDP和财政收入权重30%的做法,这在客观上其70%的财力需求因素又顾及到了各地财政支出的原有基础,而30%的份额又兼顾到了其财政和GDP增长的效率激励,因而十分有利于完善分税制改革的平稳过渡,且不失为国民收入最大化与最优分配即“效率与公平优化组合”(刘国光,2005)。概言之,将现承包式分税制改革为按“标准人”公式化规范化分配的完善的分税制,其主要变动只需将专项转移支付并入一般性转移支付,并相应打入“标准人”计算基数,即实行中央和地方专项转移支付资金双向整合,以之作为中央财政对地方财力均衡的补充即可。这样堵住所有的旁门左道,按常住人口“标准人”一个口径均衡地方财力,那么也就如同国际通常情况一样,人口在哪里就业安置就能把财政公共服务带到哪里,东部地区与城市经济发达区乐意接纳人口落户,通过人均公共服务均等化就能切实推进人的城镇化进程。五、结论和结论1.第二,财政关系不均衡上述人的城镇化问题实质上即市场化改革问题,核心问题是,就结合国情与国际一般市场经济分税制接轨,建立人均公共服务均等化的完善的分税制。从财政分权理论与实践看,财政政策应致、力于“政府间财政能力的横向均衡,目标是使每一个处于平等地位的人都得到平等的财政对待”(Buchanan,1950)。较早实行分税制的国家,如澳大利亚和加拿大等对州政府财力按常住人口百分之百地均衡;德国增设了人口密度权重指数,但州人均财力最高限也只能高出35%。事实上,市场经济公平正义与平等竞争的内在要求,主要就反映在分税制完善的利益调节机制上,这需要建立起政府间人均财力均衡的公共财政制度,促使人口流动迁徙到哪里就把财政公共服务带到哪里,只有这样才能发挥市场资源配置的决定性作用,通过市场机制“用脚投票”达至帕累托最优均衡与协调发展。而中国目前的分税制尚未脱出原有承包制的窠臼,仍在以财政供养人员为主计算地方财力而非依照国际惯例按常住人口再分配,因而在形成地方利益刚性竞争力时也固化了其财政关系,加之名目繁多的专项转移支付又成为体制外的一块。这种非市场化分配关系的交互作用持续时间过长,势必造成新的区域性城乡二元结构的障碍,相应形成中国不同于国际家庭户为主导的劳动力流动模式,结果带来“候鸟型农民工”等人户分离现象和人的城镇化滞后问题。因此,基于推进市场化改革和兼顾公平效率的要求,以人均公共服务均等化实施来