警察解决纠纷的社会稳定

警察解决纠纷的社会稳定

长期以来，警察的形象被简化为“执法者”，警察的职能也被简化为打击违法行为的“简化”。但是,自20世纪70年代以来,西方一些学者的实证研究结果却表明,警察日常工作的主要内容却并非打击或者防范犯罪,而是处理家庭暴力等日常纠纷1。就新中国的警察史来看,调处纠纷的职能产生并非始于公安机关的建立,在以专政为唯一职能的时期,公安机关并不参与解决任何纠纷,纠纷的解决更多仰赖于纠纷当事人所属的各级政权组织与单位组织。只是随着公安机关管理职能的产生,在“为人民服务的基本思想的指引之下,派出所解决纠纷的职能才得以孕育并逐渐发展2。从制度史的层面来看,公安机关解决纠纷的职权最初来源于1957年颁布的《治安管理处罚条例》第29条关于“因违反治安管理造成的损失或者伤害,由违反治安管理的人赔偿或者医疗费用;如果造成损失、伤害的是不满18岁的人或者精神病人,由他们的家长、监护人负责赔偿或者负担医疗费用”的规定,正是在此规定之下,公安机关派出所作为负责绝大多数治安违法案件查处的机关,获得了解决治安纠纷的授权。但是,该条例并未明确公安机关在解决此类纠纷时的形式如何,是行政裁决还是调解。但是,从的实践情况看,其时警察纠纷在类型上仅限于治安纠纷,在解决的程序上采取“不告而理”的主动干预式做法,在解决的方式上,采取的是命令、压制性的权威解决诉讼法,其所依赖的是公开的警察权力。而1986年修订后的新《治安管理处罚条例》则明确了公安机关处理治安纠纷可以采取调解与行政裁决两种方式3。尽管无论是法律法规,还是各级公安机关对派出所职能的定位都未明确派出所作为纠纷解决主体的定位,我们不得不面对的是,在当前的纠纷解决实践中,派出所受理和处理的纠纷数量上已经远远超过了法院、司法所等专门性纠纷解决机关所受理的纠纷数量之和,在事实上成为了中国社会生活中主要的纠纷解决机关4,那么其背后的动因何在?本项研究的实证材料主要来源于2007至2008年左卫民教授主持的国家社科基金重大招标项目“和谐社会的构建与纠纷解决机制的完善”课题组在四川省成都市S县的调研。调研期间我们对S县公安局D派出所的日常警务实践进行了一周时间的观察与记录,以获得对派出所警察解决纠纷的感性认识,并获得研究的一手资料。同时,课题组调取了D派出所2006年度所有的接处警登记表,梳理了D派出所2006年度的接处警情况,提取了其中与纠纷相关的所有接处警记录,并以之作为分析的主要对象。另外,课题组查阅了2006年前后S县公安以及成都市、四川省,乃至公安部制定的相关制度与规定,作为研究过程中进行定性分析的制度性背景资料,以期在细致把握D派出所解决纠纷实践状况的前提之下,综合运用法学、社会学、政治学等学科知识,对警察解决纠纷机制实践问题进行较为深入细致的分析。一、要切实加强和规范矛盾纠纷引发的恶性案件和人身伤害犯罪案件前公安部部长贾春旺于1999年向全国人大内务司法委员会汇报公安队伍建设情况时首次提出将维护社会稳定作为公安派出所工作目标内容,同年下半年在江苏扬州召开的国内安全保卫基层基础工作会议上,公安部再次提出要把“维护社会稳定”作为派出所的工作内容,最终于2000年杭州召开的全国派出所工作会议上得到明确。公安机关对于纠纷与社会稳定之间关系的认识在很大程度上是对纠纷发展规律——纠纷可能激化,从而转化成重大刑事案件的认识结果。虽然从纠纷本身而言,特别是那些并不涉及重大的政治、经济、社会利益的纠纷,似乎与社会稳定之间并不存在必然的逻辑联系。但是,如果处理不当,纠纷解决的过程或者结果未能做到“说理-心服”,任何的纠纷,无论涉及的利益程度如何,都存在着激化的可能,一旦激化,造成了重大人员伤亡的严重后果,则很难说其与社会稳定无关。而对于纠纷与稳定之间的关系之认识在很大程度源于纠纷如果不能得到很好的解决,则有可能进一步激化为杀人、伤害等重大刑事案件的事实。转化为刑事案件的民事纠纷,通常而言,都是一些存续时间较长,在纠纷当事人双方之间已经形成了较深积怨的纠纷。有些纠纷已经经历过相关的解决过程,或者是曾经诉诸过村民调解委员会、派出所、司法所、法院,但是由于种种原因,纠纷并未得到很好的解决,纠纷当事人之间的矛盾仍然存在,甚至随着时间的推移而呈激化状态,一旦矛盾激化,其极端后果便有可能导致人员伤亡。从全国范围来看,因民事纠纷转化为刑事案件的情形还相当突出,根据公安部的有关材料显示,因各种矛盾纠纷引发的重大恶性犯罪案件和人身伤害犯罪案件有所上升。近年来,在侦破命案工作取得阶段性成效的情况下,杀人、强奸、放火、爆炸等严重危害群众人身安全的恶性犯罪案件呈明显下降趋势。但是,因各种矛盾纠纷引发的恶性犯罪案件却有所上升。2006年6月,公安部曾对2005年全国发生的因纠纷激化导致重大人员伤亡的案件情况进行了专门通报。通报指出,据统计,2005年,全国共发生因各类矛盾纠纷激化引发的命案11729起,在全部命案中占33.7%,其中一案造成5人以上死亡的恶性命案47起,同比上升42.4%。仅2006年上半年1至6月份,全国公安机关所立杀人案件中,因家庭矛盾、婚恋纠纷、民事纠纷、债务纠纷等引发的命案就占36.17%;与此同时,2006年1至9月公安机关立伤害案件11.4万起,同比上升3.3%。为此,公安部指出,这些案件,均由涉法上访、婚姻恋情、拖欠工资、家庭矛盾等各种矛盾纠纷激化引发,因果关系相对明显,案情比较简单,但后果严重,影响恶劣,严重危害人民群众的生命财产安全。当前,我国正处于人民内部矛盾凸显期和刑事犯罪高发期,各种性质的矛盾和利益诉求相互交织,一些矛盾纠纷调解不到位,处理不及时,很容易引发各类恶性刑事案件。要求各地公安机关一定要高度重视,充分发挥职能作用,有针对性地采取措施,积极预防、妥善处置此类案件。要认真落实工作责任制,把相关工作责任落实到具体部门、具体警种、具体单位和个人。凡是因为矛盾纠纷发现不及时、工作措施不到位、防范控制不得力而引发重大刑事案件的,要严肃追究有关领导和具体责任人的责任。对积极主动排查有关线索,及时化解纠纷,有效防止发生重大刑事案件的有功人员要予以表彰奖励。要进一步提高广大民警做群众工作、化解各类矛盾纠纷的能力,切实防止民转刑案件的发生,努力维护社会稳定,保障人民群众安居乐业5。具体到S县而言,类似的情形同样存在,2006年,在《S县关于开展创建省级平安县活动的实施意见》将“进一步健全矛盾纠纷排查调处机制,全力维护社会稳定。由国内安全保卫大队牵头,组织派出所进一步健全矛盾纠纷排查调处机制,明确职责,切实做到有领导负责,有专人处理,有调处方案,有解决问题的时限要求,进一步加大工作力度,做到小事不出组,大事不出村(社区),重大矛盾纠纷不出镇(街道)。要进一步建立和健全稳定工作信息员制度,拓宽了解掌握各种矛盾纠纷的信息渠道。”6放在了首位,对矛盾纠纷调处的机制与目标提出了明确的要求。这一要求在2008年被再次重申,在《S县公安局关于开展争创全国平安建设先进县和第二轮省级平安县活动的实施意见》中,将“进一步健全矛盾纠纷排查调处机制,全力维护社会稳定”作为首要工作措施,提出要“切实加强维护稳定工作的‘三个网络’(领导责任网络、信息网络、预警网络)建设,不断完善矛盾纠纷排查调处机制。组织派出所进一步健全矛盾纠纷排查调处机制,明确职责,切实做到有领导负责,有专人处理,有调处方案,进一步加大工作力度,做到小事不出组,大事不出村(社区),重大矛盾纠纷不出镇(街道)。进一步建立健全稳定工作信息员制度,拓宽了解和掌握各种矛盾纠纷的信息渠道,针对各项政策、管理措施的落实情况和人民群众关心的热难点问题,积极做好矛盾纠纷的预防预警工作。继续坚持矛盾纠纷定期排查报告制度,把涉及人民群众利益、可能引发重大治安问题和群体性事件的矛盾作为排查调处的重点。”7就派出所在其中的责任而言,《S县公安局关于进一步加强派出所工作的意见》中指出,“派出所要认真分析本辖区的治安形势,排查影响社会稳定和治安秩序的突出问题。继续坚持定期向当地党委、政府汇报制度和重大情况报告制度,协助和配合有关部门做好影响社会稳定的矛盾、纠纷的调处工作。”8我们在调研过程中收集了S县2002年至2008年上半年发生的民事纠纷转化为重大刑事案件的情况。在这65起重大“民转刑”案件中,共造成46人死亡,19人受伤,危害后果之严重可见一斑。这些最终转化为杀人、伤害重大刑事案件的纠纷类型主要集中在婚姻家庭感情、经济纠纷、口角言语不和等日常生活之中。从我们调研掌握的材料看,2002-2008年S县发生的转化为重大刑事案件的民事纠纷类型主要有婚姻家庭感情纠纷、口角纠纷、经济纠纷。这3类民事纠纷所转化的重大刑事案件分别为22起、19起、5起。另外,还有一些在原始资料记载不全而无法辨别类型的民事纠纷17起、土地纠纷2起。婚姻家庭感情类纠纷是转化为重大刑事案件的主要类型,在65起民事纠纷转化而成的重大刑事案件中,婚姻家庭感情类民事纠纷为22起,占总数的34%左右,共造成23人死亡,6人受伤9。在转化为刑事案件的这些婚姻家庭感情纠纷中,最终沦为犯罪主体的都是男性,其突出特点是大部份的年龄都在30岁以上。其中,年龄在30-40之间者最多,共有7人,年龄最大者已经71岁,而年龄在30岁以下者仅为6人(参见表4)。在缺乏对当事人访谈的情况下,如果从年龄的角度来解释这些纠纷转化杀人、伤害之类的重大刑事案件的原因,在某种程度上也使我们处于两难的境地:一方面可以认为随着个体年龄的增长,情感渐趋稳定,理性程度更高,对家庭、感情以及其他琐事的处理通常都较为慎重,这也是为什么因为家庭感情纠纷而转化为重大刑事案件的绝对数量相对于纠纷数量而言并不是太多的原因10;但是,另一方面,年龄或许也是解释原因的一个角度。随着个体年龄的增长,人生态度渐趋稳定的同时,人生的前景也渐渐明朗,在缺乏幸福的婚姻、家庭,或者无望的爱情使个体感到人生绝望的时候,理智丧失、魔性暴发,从而做出了手刃亲人的举动。当然,这些分析,都只是我们的揣测,想要强调的是纠纷主体在个性等等方面存在的重大差异,使得理论上的预防有时显得相当的空洞。从纠纷主体关系上看,转化为重大刑事案件的婚姻家庭感情纠纷主体之间主要是夫妻(恋人)关系,共18起,另有2起为丈夫与第三者,2起为父子关系。正是双方之间的密切关系,在双方感情或其他纠纷原因未得到根本消除之前,使得纠纷各方长期共处在一种冲突的情境之中,并在激化诱因的不断刺激化最终转化为伤害、杀人。仅次于婚姻家庭感情纠纷的是口角纠纷,在65起“民转刑”重大案件中,因为口角纠纷转化的共19起,占总数的29%左右。相对于婚姻家庭感情纠纷当事人之间的密切关系,以及纠纷存在的长时性而言,口角纠纷当事人之间的关系显然没有如此密切。从掌握的调研材料看,大致可以认定其中10起纠纷当事人之间应当属于一种陌生人的关系,而另外9起口角纠纷的当事人相互认识,大致可以将之界定为一种熟人关系。但是,这种“熟”仅仅限定在一种认知意义上的“熟悉”,而缺乏一种文化意义上的判断。基于口角纠纷当事人之间关系的松散性,双方纠纷发生于偶然之间,并且迅速地转化为了杀人、伤害等重大刑事案件。二、纠纷化的特点通过解决纠纷来预防“民转刑”案件的前提是这些纠纷本身具有可防性。从调研掌握的情况看,除了口角纠纷具有较强的突发性之外,其他的纠纷通常都具有一个较长的发展过程,特别是婚姻家庭感情纠纷。因此,对于那些非突发性纠纷,从理论上而言,如果纠纷能够得到妥善的解决,即具备防止其激化为杀人、伤害刑事案件发生的可能。而对于那些因为口角言语不和的纠纷激化而成的杀人、伤害刑事案件,从一个方面看,由于口角纠纷发生的偶然性,以及转化为刑事案件的迅速性,似乎意味着要对此类纠纷转化为杀人、伤害等重大刑事案件加以预防有着难以克服的困难。但是,值得追问的是,纠纷转化为杀人、伤害等重大刑事案件何以可能?毕竟言语口角纠纷也许是人类生活中最为普遍的纠纷形式,但是转化为杀人、伤害重大刑事案件的情形毕竟是少之又少。根据我们掌握的情况看,尽管2006年D派出所登记在《接(报)处警登记表》中的言语不和导致的口角纠纷也有29起,但全年并未发现有因为言语口角纠纷导致杀人、伤害刑事案件发生的记录。在对调研资料的梳理过程中,我们从纠纷激化的客观过程中发现了一个非常突出的特点:即在口角纠纷转化而成的杀人、伤害等重大刑事案件中,实施杀人、伤害犯罪行为的纠纷当事人或者随身携带着刀、匕首等足以迅速致命的凶器。因此,为我们提供了预防因为口角纠纷激化而导致杀人、伤害等重大刑事案件发生的另一种可能。在19起因口角纠纷转化为杀人、伤害的重大刑事案件中,有16起实施犯罪行为的纠纷当事人系通过刀(匕首)将纠纷的另一方杀害或杀伤11,而且从掌握的调研材料看,这些刀或者匕首都系纠纷当事人随身携带。另有3起口角纠纷的当事人系通过棍棒、钢管、拳脚将另一方杀害或者打伤。这一点给了我们较多的启示,如果从口角纠纷实施犯罪的工具上看,尽管这些口角纠纷发生具有很大的偶然性,但是,16起口角纠纷转化而成的杀人或伤害案件系由那些随身携带着刀或者匕首的当事人实施的。从个体特点的角度而言,就不由得使我们认为这些纠纷向重大刑事案件的转化具有一定的必然性。也正基于此,如果从加强管制刀具等的控制角度而言,这些因口角纠纷转化而成的重大刑事案件或许具有一定的可防性12。如果从维护社会稳定的高度来认识纠纷解决问题的话,派出所在日常工作中对纠纷排查以及调处纠纷过程中所表现出的主动性也就可以理解。因为解决纠纷的意义已经不再局限于对当事人利益冲突的协调,而是事关区域社会的稳定。基于这样的认识,调处纠纷在公安机关派出所的日常工作中的地位获得了决策者的认同和执行者的落实。对于一些潜在的,可能影响社会稳定的矛盾和纠纷,通过派出所的日常工作情况简报等形式,信息得以传递到相关的决策部门。从调研中掌握的材料来看,能够上升到影响社会稳定,从而受到更高程度的纠纷通常是那些纠纷在较长时间内未能得到彻底的解决,或者纠纷当事人之间对既有的解决过程、结果不满意,可能引起当事人上访,或者引发群体性事件的纠纷。基于S县的社会经济发展状况,近年来,发生在S县的此类纠纷主要涉及的是征地、拆迁所引发的经济补偿类纠纷。这类纠纷涉及的人数众多,利益主体多元,或者是因为协调各纠纷当事人利益的困难,或者是缺乏畅通有效的纠纷解决渠道。对于此类纠纷,派出所显然缺乏解决的能力。因此,在此类纠纷的解决(或者说处理)过程中,派出所扮演的更多的是一种“堵”的角色,即通过对相关人员(特别是在上访或者群体性事件中可能发挥主要作用的人员)的控制,来达到暂时的维持社会稳定的效果13。而对于一些日常性的纠纷,如治安纠纷、言语不和、口角纠纷等涉及人数较少,利益关系较弱或者较单纯的纠纷,如果未能得到及时解决,派出所通常采取将之作为某种“情况”,并加以“掌握”的措施,其背后潜在的仍然是对这些未能得到解决的纠纷“激化”可能的认识。三、纠纷的基本特点“建议作情况掌握”是D派出所调处纷的一种重要方式,从《接(报)处警登记表》中记载的信息情况看,“接处警人员意见”及“领导意见”中表明该纠纷的处理为“建议作情况掌握”的数量仅次于作调解处理的纠纷。在D派出所2006年《接(报)处警登记表》中记载的740起纠纷的处理意见中,有125起的处理意见都是“建议作情况掌握”。在这些处理意见为“作情况掌握”的纠纷中,既包括治安纠纷,也包括经济纠纷、婚姻家庭感情纠纷等各种民间纠纷类型(参见表3)。从数量上看,婚姻家庭感情类纠纷是“作情况掌握”处理中最多的一类,共计35起,占所有“作情况掌握”处理纠纷总数的30.4%,在所有的婚姻家庭感情类纠纷中占24.8%;其次是治安纠纷,共30起,占所有“作情况掌握”处理纠纷总数的26.1%,但是只占所有治安纠纷的12.4%。劳动纠纷尽管只有11起,但是,相对于42起劳动纠纷的比例却达到了26.2%。如果从解决纠纷的角度来看,“作情况掌握”在很大程度上恰恰表明纠纷并没有得到解决,从纠纷的具体情况,以及根据我们对D派出所民警的访谈情况看,至少表明该纠纷没有得到彻底的解决,用D派出所民警的话来说就是还存在隐患,有可能在哪一天再冒出点事情来。那么,这些D派出所未能解决而“作情况掌握”处理的纠纷都有些什么样的特点呢?我们根据《接(报)处警登记表》记载的信息,对这些纠纷的情况进行了全面细致的分析,发现尽管都是“作情况掌握”处理,但是,不同类型的纠纷“作情况掌握”处理的原因并不完全一样。婚姻家庭感情类纠纷是“作情况掌握”处理最多的一类,通过对35起“作情况掌握”处理的婚姻家庭感情类纠纷情况的分析,可以发现,这些纠纷中都存在着夫妻或、恋人或者其他家庭成员之间都存在着直接的暴力冲突,或者是暴力的威胁。对于那些已经发生了暴力冲突的家庭成员而言,由于对施暴方进行治安管理处罚并非另一方诉诸派出所的根本目的。因此,D派出所在无法通过调解、劝解、疏导的方式来化解他们之间的矛盾,又不宜通过对施暴方进行治安管理处罚时,派出所只好如案例4所举的情况一样,将之作为一起未决的纠纷(在某种意义上而言,由于家庭成员之间的密切关系决定了此类纠纷基本上不可能得到彻底的解决,除非解除双方之间的特定关系,或者说各自独立生活),把双方纠纷的情况,可能发生的问题等,通过派出所内部工作的渠道将之作为一种信息传递给辖区的社区民警,希望社区民警能够在日常工作中加以留意,防止夫妻、恋人或者其他家庭成员之间因为纠纷冲突的升级而造成更大的危害后果,特别是造成人员伤亡。根据我们调研所掌握的数据以及访谈情况看,其原因主要在于“民转刑”案件中因为婚姻家庭感情纠纷而导致的数量最多,可能性也最大。相对于婚姻家庭感情类纠纷而言,“作情况掌握”处理的治安纠纷的情况则更为复杂一些,有一些是因为纠纷双方的暴力冲突,更多的是纠纷一方对另一方所进行的言语威胁。尽管派出所民警对纠纷双方进行了调解,但是由于种种原因纠纷并未得到根本的解决,特别是那些涉及威胁行为的纠纷,一方面由于纠纷中并不存在暴力情形,通常情况下派出所民警并不能借助治安管理处罚的威慑来促进纠纷的解决;另一方面,由于威胁的存在,使得派出所民警与受威胁的纠纷当事人一样,都对威胁向现实的转化心存担忧。还有的则是在纠纷发生后,D派出所的民警到达之前,纠纷的一方已经事先离去,导致派出所无法对纠纷进行及时的处理,通过在《接(报)处警登记表》载明“作情况掌握”的方式表示该纠纷已经为D派出所知晓,从而起到类似备案的效果。劳动纠纷是值得特别注意的一类,由于近年来各类媒体频频报道各种极端形式的劳工讨薪行为引起了各级党委政府对劳资关系,特别是民工工资问题的关注。因此,劳动纠纷也就相应受到了更高程度的重视。因此,尽管D派出所全年只受理了41起劳动纠纷,在大多数劳动纠纷都转到劳动监察部门处理的同时,对于一些可能形成暴力冲突的劳动纠纷更是受到了D派出所的重视,因此被“作情况掌握”处理。就在我们观察期间就曾经有一名工人到D派出所来,称某厂欠其半年工资,经其多次讨要,仍然不给,今日到D派出所来,希望派出所能够帮其要回工资,如果派出所也无法帮其要回工资的话,今日前来,就算是备个案。当我们问其“备个案”是什么意思时,该工人非常明确地表示,可能日后要与工厂老板之间发生直接的暴力冲突。对于这种情况,自然而然地会得到派出所的重视,被作为“情况”掌握。从整体上而言,D派出所决定“作情况掌握”处理的纠纷,无论是婚姻家庭感情纠纷、治安纠纷、劳动纠纷还是经济纠纷,其共同的特点在于对纠纷可能发展状况的消极评价,即由于纠纷未能得到根本的解决,D派出所民警、领导担心纠纷当事人之间可能再次发生纠纷,或者出现纠纷升级,导致发生人员伤亡之类的恶性后果。为了防止可能的恶性后果发生,派出所不得不将这些纠纷纳入其日常工作计划体系14,并以一种更为积极主动的姿态来寻求纠纷解决的渠道。如通过社区民警进一步了解发生纠纷的夫妻双方,以及家庭的具体情况,找出纠纷发生的具体原因,进而制定有针对性的纠纷解决方案;或者是针对劳动纠纷的特点,一方面与资方沟通,争取帮助工人获得工资;另一方面加强与工人的沟通,预防其作出过激的举动等等。四、解决纠纷的主动性Banton将警察功能区别为“执法官员”(lawofficer)和“和平官员”(peaceofficer)的讨论范式也许对我们理解D派出所在解决纠纷问题上的态度有所帮助。Banton认为,作为“执法官员”型的警察更多地表现出一种惩罚性或者纠问性的性质,而“和平官员”型的警察则更多地是在社区道德习惯的范畴内行动,警察维持社区平和(秩序)的努力已经成为整体性警务活动的重要组成部份,尽管这些行动也许也刑事法律的执行之间没有任何关系。在Banton的基础之上,Bittner在“执行法律”与“维持秩序”之间进行了更为明确的区分,认为后者的程序并不取决于法律