PPP项目的策划和实施-施工企业管理

中国国际工程咨询公司李开孟政府和社会资本合作（PPP）项目的策划和实施中国国际工程咨询公司研究中心国家发展改革委政府和社会资本合作指导意见及《通用合同指南》专题研讨目录I.对政府和社会资本合作（PPP）的理解II.政府和社会资本合作（PPP）的实际操作III.专业咨询机构可以提供的技术支持中国国际工程咨询公司研究中心一、对政府和社会资本合作（PPP）的理解中国国际工程咨询公司研究中心对“政府和社会资本合作”的理解“政府和社会资本合作”项目，是在借鉴国际基础设施和公共服务领域投资建设PPP（Public—Private—Partnership）模式的基础上，结合我国国情进行本土化创新而提出的一个新概念。西方国家的“公共部门和私人部门合作”（PPP模式），是公共部门（政府）与私人部门（企业或其他组织）合作推动基础设施和公共事业项目建设的项目运作模式，采用的是西方市场经济国家的话语体系。西方市场经济国家将其经济活动划分为公共部门和私人部门的活动，二者划分界限清晰，各自开展项目投融资及建设遵循不同的原则、模式及评价机制。PPP模式是公共部门和私人部门共同合作的模式，具体可采用BOOT、BOT、BOO、TOT等形式。中国国际工程咨询公司研究中心投资项目的划分鉴于我国实行以公有制为主体的国家基本经济制度所具有的本质特征，现行投融资体制并不将国家经济部门划分为“公共部门”和“私人部门”，而是划分为“政府”和“企业”两个部分，并将投资项目划分为“政府投资项目”和“企业投资项目”。政府投资项目实行“审批制”管理模式，企业投资项目实行“核准制”和“备案制”管理模式。这里所说的企业，包括国有企业、民营企业、外资企业、混合所有制企业及其他形态的企业。我国政府部门或其代表机构吸收社会资本参与基础设施和社会公用事业项目投资建设，不同于西方国家“公共部门”和“私人部门”的合作，因而不是传统意义上的PPP项目，是通过变通和本土化而形成的。中国国际工程咨询公司研究中心PPP的合作主体政府和社会经营性企业合作，可采用政府授予项目公司特许经营的模式，也可采用政府通过特定的投融资平台公司，向项目公司进行资金注入等方式开展合作。参与合作的市场主体，应为通过合法程序选择产生的符合条件的经营性国有企业、民营企业、外资企业、混合所有制企业或其他各类经营性投融资主体。鉴于“政府和社会资本合作”概念被有关部门提出并得到一定程度的认可，我们决定采纳这一概念。我们将合作各方表述为“政府主体”和“社会资本主体”，将二者的合作表述为“政府方”和“社会资本合作伙伴”之间的合作。其中，“政府方”是指政府部门或其授权的代表机构，“社会资本合作伙伴”是指符合条件的经营性国有企业、民营企业、外资企业、混合所有制企业或其他各类经营性投融资主体。中国国际工程咨询公司研究中心7起源、发展及争论上世纪90年代，英国率先提出了PFI的概念，对引导基于市场经济环境下针对公共项目进行市场化运作发挥了重要作用。一般认为，PPP主要包括两种基本类型，一是特许经营，是盈利性项目，使用者付费，基本类型是BOT项目；二是PFI项目，政府出资购买服务。PPP模式目前已经在全世界得到广泛应用，范围涉及道路、桥梁、港口、轨道交通、供水、供电、电信、垃圾处理等传统公用事业，也包括监狱、学校、国防和基础医院等纯公共产品项目。PPP模式虽然取得较好效果，但对其争议从未中断。1990-2005年发展中国家私人部门参与基础设施项目投资中国国际工程咨询公司研究中心PPP的两种基本模式一、使用者付费根据使用量的多少决定付费金额。主要包括BOT、BOO和BOOT等类型，在英国统称为特许经营的PPP模式。一是具有自然垄断性的项目，完全可以通过收费回收成本，关键是要确定价格形成机制；二是通过使用者收费不能保证财务可持续性的项目，需要政府财政补贴；三是财务风险影响因素较多的项目，如高速公路，政府会在低收益期给予相应补贴，达到一定程度后不再补贴，对于高收益还会予以收益管控。二、政府付费属于基本公共服务，或者难以确定使用者，只能由政府通过税收向生产者购买服务，是采取私人融资计划（PFI）的PPP模式。社会资本负责提供公共产品，并保证质量，政府根据产品或服务的结果付费，按业绩获得补偿，政府购买公共服务。中国国际工程咨询公司研究中心10我国经常采用的PPP模式社会资本主体与政府方签约，设立项目公司以阶段性业主身份负责某项基础设施的融资、建设，并在完工后即交付给政府。BT模式是否属于PPP模式，存在争议。BT类型基本含义TOTBOT/BOOTROTBOOBTO政府部门将拥有的设施的移交给社会资本主体运营，通常社会资本主体需要支付一笔转让款，期满后再将设施无偿移交给政府方。社会资本主体为设施融资并负责其建设，完工后即将设施所有权移交给政府方；随后政府方再授予其经营该设施的长期合同。社会资本主体为设施项目进行融资并负责建设、拥有和经营这些设施，待期限届满，社会资本主体将该设施及其所有权移交给政府方。社会资本主体负责既有设施的运营管理以及扩建/改建项目的资金筹措、建设及其运营管理，期满将全部设施无偿移交给政府部门。社会资本主体在政府授予的特许权下投资建设设施，拥有该设施的所有权并负责其经营，并将一直拥有并经营该设施。亚洲国家PPP应用模式分布中国国际工程咨询公司研究中心PPP不同模式的主要特征中国国际工程咨询公司研究中心亚行认为，政府推动PPP模式有三大主要动机1.吸引民间资本投资，以弥补财政资金之不足推进城镇化，修缮老旧设施，满足新进入城镇的居民的公共需求，以及完善公共服务缺失或供给不足的基础设施等，都是政府部门面临的挑战。此外，由于基础设施的运营经常产生亏损，只能靠财政补贴，从而增加公共财政支出。由于政府财力有限，融资压力巨大，成为调动社会资本参与基础设施建设的主要原因。若PPP设计合理，则可调动此前闲置且正在寻求投资机会的本地、地区或国际范围内的社会资本。社会资本参与PPP项目是为了利用其管理能力和经验（特别是运作公用事业的经验）获利。参与PPP项目的社会资本通过提供服务获得政府补偿，从而获取适当的投资回报。中国国际工程咨询公司研究中心政府推动PPP模式有三大主要动机2.提高效率，更有效地利用现有资源政府部门由于缺少或没有动力来提高运作公共项目的效率，使得基础设施建设和运营效率较低。在僵化的公共部门采用激励措施提高效率非常困难。社会资本进行投资或取得业务机会的目标很明确，即实现利润最大化，而利润主要通过提高投资和运营效率来获得。如果PPP的设计允许运营商实现这一目标，那么基础设施服务的效率很可能得以提高，从而使得社会资本在获得回报的同时，通过合理收费使得公共服务供给在经济上可持续。PPP允许政府将运营职能转移给高效的社会资本，同时保留和完善监管及监督等核心职能，这种框架如果得到正确实施，可减少政府的现金支出，并能向消费者提供质优价廉的服务。即使政府承担部分投资或运营成本，也能实现控制成本支出、提升服务质量的目标。中国国际工程咨询公司研究中心政府推动PPP模式有三大主要动机3.通过职能、激励和责任的再分配推动相关领域改革政府有时会将PPP当作推动改革的催化剂，通过实施PPP项目，要求重新审视和分配政策制定者、监管者和服务供应商的职能，动员资本和提升效率，重新分配部门职能，以消除潜在矛盾，并考虑允许私营实体参与特定行业项目，这样就会推动改革取得实质性进展。中国国际工程咨询公司研究中心16中国的引进及推广20世纪80年代以前，基础设施及公共事业投资一般有政府或其授权机构负责；广东沙角Ｂ电厂是我国第一个成功兴建、成功移交的ＢＯＴ项目。总投资40亿港元，1985年7月1日电厂正式开工，两台机组分别于1987年4月、7月并网发电，1999年８月１日正式移交。我国开展PPP已有30年历史。从1996年开始，我国政府对公路、发电厂、自来水厂推动采用BOT方式，并取得进展；2004年建设部出台《市政公共事业特许经营管理办法》（建设部2004年第126号令），明确鼓励非公有资本进入市政公用事业的建设、运营和管理。172004年7月国务院颁布《关于投资体制改革的决定》，提出进一步拓宽项目融资渠道，发展多种融资方式；放宽社会资本的投资领域，允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。2005年国务院《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》指出按照“公平准入、公平待遇”原则，允许非公有资本进入法律法规未禁的行业和领域，加快垄断行业改革，在电力、电信、铁路、民航、石油等行业和领域，进一步引入市场竞争机制，对其中的自然垄断业务，积极推进投资主体多元化，非公有资本可以参股等方式进入；对其他业务，非公有资本可以独资、合资、合作、项目融资等方式进入。中国的引进及推广《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发〔2010〕13号）新36条，鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施、市政公用事业和政策性住房建设、社会事业等领域。2014.9.21，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）2014.9.23财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）中国国际工程咨询公司研究中心中国的引进及推广中国的引进及推广2014.10.23《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（财预〔2014〕351号）2014.11.30，财政部《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》（财金〔2014〕112号）2014.11.29，财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）2014.12.2，《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）2014年12.30，

《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号）及PPP项目合同指南（试行）中国国际工程咨询公司研究中心PPP为什么不能仅认为是一种融资模式融资仅是PPP的目的之一，而不是全部。引入社会资本，除引入资金外，更重要地是引入先进技术和管理经验；融资更多地是考虑各自风险最小化。PPP则要求使项目整体风险最小化，通过合作降低各自风险，发挥“1+1>2”的机制效应。融资仅考虑自身财务利益最大化，PPP则追求在保障公共利益的前提下，使社会资本获得合理回报。不允许过分追求各自利益，政府有对社会资本投资收益进行管控的责任。中国国际工程咨询公司研究中心PPP模式的三大特征一、伙伴关系要求目标一致，形成合力。在具体项目上，以最少的资源，实现最多的产品和服务。二、利益共享政府部门不是与社会资本分享利润。政府部门需要对社会资本可能获得的高额利润进行调控。公益性项目不应追求利润最大化。社会资本主体可以取得相对平和、稳定的投资回报。三、风险分担政府部门尽可能大地承担自己有优势的伴生风险。社会资本主体需要承担大部分甚至全部管理职责。中国国际工程咨询公司研究中心基础设施可销售性评估框架世界银行在1994年的世界发展报告中，对基础设施的性质进行了详细分类，选取竞争潜力、商品或服务的特点，向用户收取补偿费用的可能性、公共服务的责任、环境外部性等五个方面评价指标，对各类基础设施的可销售性进行评估。按1-3计分，分值越大越容易销售。按照世界银行的对基础设施可销售性评价框架，采用PPP模式的可能性可以参照基础设施的可销售性进行判断。可销售性越强，社会资本进入的可能性就越大。中国国际工程咨询公司研究中心基础设施可销售性评估表竞争潜力商品或服务的特性向用户收费的可能性公共服务的责任环境外部性市场化指数电信地方性服务中私人产品高中低2.6长途、增值服务高私人产品高很少低3.0电力和天然气热力发电高私人产品高很少高2.6电力输送低俱乐部产品高很少低2.4电力配送中私人产品高很多低2.4天然气生产、运输高私人产品高很少低3.0运输农村道路低公共产品低很多高1.0铁路货运和客运高私人产品高中中2.6一级和二级公路中俱乐部产品中很少低2.4中国国际工程咨询公司研究中心基础设施可销售性评估表中国国际工程咨询公司研究中心供水管道网络中私人产品高很多高2.0非管道网络高私人产品高中高2.4排污管道排污及处理低俱乐部产品中很少高1.8公寓污水处理中俱乐部产品高中高2.0现场处理高私人产品高中高2.4排水收集高私人产品中很少低2.8净化处理中公共产品中很少高2.0灌溉一级与二级网络低俱乐部产品低中高1.4三级网络中私人产品高中中2.425PPP要根据具体的情况，考虑不同行业、地域、城市发展水平等选择适合的模式。关于股权，即便是完全国有，也必须保障运营企业的自我发展能力，才能使公用事业可持续发展。因此，所有权性质并不能完全决定公用事业的服务质量和可持续经营，也并非完全国有才能保障公用事业的公益性。对于公用事业企业的上市要慎之又慎，因为企业一旦上市就成为公众公司，多元化股东的投资收益最大化与公用事业局部公益性的矛盾使得问题更加复杂。加强监管26PPP成败的关键在于，是否建立了与其相适应的完善有效的监管体系。要想实现获得社会投资、提高效率并改善服务的多重目标，在选择好既定的公私合作模式后，就必须对其进行必要的监管，规范企业的行为使其符合公用事业的服务宗旨。监管体系包括价格、质量与安全规制、对应的财政补贴机制以及发挥公众监督的作用等。加强监管二、PPP项目的实际操作中国国际工程咨询公司研究中心PPP项目操作程序PPP项目的实施主要包括选择合作项目、社会资本合作伙伴确定、组建项目公司、进行融资、项目建设、运行管理等过程。按照各类专项规划的要求，认真筛选适宜采用PPP模式的项目，要特别重视项目前期策划和论证；通过竞争机制选择合作伙伴，按照“政府引导、企业主导、市场运作、利益共享、风险共担”的原则，由政府与社会资本合作组建项目公司（SPC），具体负责项目的投资、建设、运营、管养和服务。政府与社会资本合作伙伴、项目公司通过项目合同或特许经营协议明确各方权、责、利，强化项目实施的全过程监管。中国国际工程咨询公司研究中心PPP项目典型运作流程中国国际工程咨询公司研究中心移交1.项目移交2.项目公司清算合同终结项目实施阶段运营建设1.项目建设1.项目运营合同编制竞争性程序项目招标阶段签署合同1.技术、商务边界条件；2.建设内容分工、投资范围；3.法律文件；4.招标条件1.发布信息；2.制定标准；3.成立评标小组；4.编写评标报告；5.与候选人澄清谈判1.与中标人草签项目协议2.中标人成立项目公司3.正式签署项目协议项目前期准备阶段项目发起项目准备1.成立领导小组和办公室2.制定工作计划3.开展项目调查1.聘请咨询机构；2.项目协议；3.前期论证；4.前期沟通；5.商业原则；6.财务分析；7.确定投资人比选方式和原则；8.编制项目实施方案并报批做好项目前期策划和科学论证开展PPP项目的可行性论证是决定项目成功的首要环节。筛选PPP项目要符合各类专项规划要求，加强前期策划，可委托有一定业绩和能力的专业咨询机构编制PPP项目实施方案，内容应包括项目基本情况、规模与期限、建设内容、服务质量和标准、规划条件和土地落实情况、投融资结构、收入来源、财务测算与风险分析、实施进度计划、资金保障、政府配套措施等内容。政府投资主管部门应组织有关部门、咨询机构、运营和技术服务单位、相关专家以及各利益相关方共同对项目实施方案进行充分论证，确保项目的可行性和可操作性，以及项目财务的可持续性。实施方案须经审批、核准或备案后组织实施。中国国际工程咨询公司研究中心通过竞争机制选择合作伙伴政府主管部门应及时将项目内容，以及对社会资本合作伙伴的要求、绩效评价标准等信息向社会公布，确保各类市场主体平等参与竞争。应按照招标投标法、政府采购法等法律法规规定的招投标方式，综合经营业绩、技术和管理水平、资金实力、服务价格、信誉等因素，择优选择社会资本合作伙伴。中国国际工