金融监管查处分离

金融监管查处分离

金融监管是国家金融监管当局运用国家行政管理权力对法律所规定的金融市场主体的金融活动及其在金融活动中形成的金融关系进行规范管理，维护金融市场法律秩序和金融业稳健运行的行政执法活动。金融监管的法定目标是维护金融业合法、稳健运行和金融市场法律秩序。在影响金融监管目标实现的诸因素中，金融监管主体的金融监管行为的合法和适当无疑是其中的主要因素之一。金融监管主体的金融监管行为合法与适当需要什么样的监管体制和机制来保障呢？本文尝试对这一问题进行初步的探索。

一、现行金融监管的“查处合一”制度利弊的实务分析

金融监管的查处分离制度的必要性，首先存在于现行金融监管的“查处合一”制度运行的矛盾和弊端之中。在现行监管体制下，各类各级金融监管主体是以设立一定数量的兼具行政检查和行政处罚职能的执法职能部门来履行其监管职能的。

就其优点而言，一是执法职能部门具有检查职能，经常接触监管对象的人员和资料，对监管对象的实际情况较为熟悉，由其直接建议给予行政处罚、给予怎样的行政处罚或不给予行政处罚，具有符合实际情况、节省工作量的特点；二是工作流程只涉及执法职能部门、法律事务部门和金融监管主体主管负责人三方或执法职能部门和金融监管主体主管负责人两方，金融监管主体内部监管工作流程环节少，有利于提高工作效率；三是有法律事务部门审核或咨询参与，有利于维护行政处罚的合法性和适当性，提高行政处罚的质量；四是有金融监管主体的主管负责人或集体决策机构的最后决定权起把关或保证作用。

就其缺点或矛盾而言，一是具有检查职能的执法职能部门接触监管对象和熟悉监管对象情况的优点，在行政处罚职能的依法行使中使执法职能部门直接面临来自监管对象的人情压力，处于人情和依法行使行政处罚建议权矛盾之中。要在该矛盾所包含的多种选择中作出合法与适当的选择，防止执法监管道德风险的发生或缩小道德风险的空间，对执法职能部门负责人及其工作人员的工作责任心和个人品质有很高的要求；二是在是否提出行政处罚建议方面存在没有必要的审核或制约，缺乏对行政处罚随意性的制度性控制等制度性漏洞；三是各执法职能部门在行使行政处罚职能时各自为政，对同样形态的金融违法行为缺乏统一的处罚尺度，既影响金融监管主体对辖区内不同的处罚对象处罚的公平性，又损害金融监管主体的监管权威性；四是金融监管的“查处合一”，使执法职能部门一身二任，在两大职能之间来回“变脸”，不利于行政检查业务和行政处罚业务各自的专业化发展，从而影响金融监管水平的提高；五是金融监管的“查处合一”在使执法职能部门处于上述矛盾状态从而难以完全摆脱监管道德风险袭击的同时，因在执法职能部门和金融监管主体主管负责人之间缺乏功能完善的“防火墙”，就不适当地加重了金融监管主体主管负责人审签日常监管决定等执法文书的负担，从而不但加重了金融监管主体主管负责人的监管责任，而且也会对其从宏观上驾驭主管事务的能力造成损害。

最后，在金融监管的“查处合一”存在上述优点的条件下，在金融业务特别是在存贷款、结算和账户管理等领域中，金融违法行为并不少见，其中相当部分属屡查屡犯，但相应的行政处罚文书不多，且在行政处罚中还存在处罚种类偏轻，处罚金额偏低，执法有效性不足等突出问题。

二、建立金融监管的“查处分离”制度，符合新时期金融业和金融监管健康发展的需要

金融监管既肩负着培育和维护上述金融市场环境的重任，又是金融市场环境的重要组成部分。金融监管要不辱使命，就必须在内外管理两方面都按规律办事，体现科学化和规范化的要求。金融监管主体有效实施科学监管和依法监管的前提，是其自身构造和运转的科学化和规范化。现代行政法制的发展历史表明：不受制约的权力会被滥用，偏离为社会公共利益服务的轨道，甚至产生腐败。而在权力配置和权力行使上实行分权、权力制衡和正当程序，则是制约和控制权力滥用的良方。在金融监管主体内部将行政检查职能和行政处罚职能分离，在职能行使上以适当程序使其相互制约和配合，则将为监管职能忠实、稳定和有效地服务于监管的法定目标创造必要的前提。

三、金融监管的“查处分离”制度构想

金融监管的“查处分离”制度设计的指导思想是在金融监管法定目标的统帅下充分发挥行政检查职能和行政处罚职能各自的功能作用，稳定有序运行，相互配合，相互制约。其内容包括行政检查职能、行政处罚职能的分离和职能运行的适当程序两个方面。

行政检查职能和行政处罚职能都是行政管理职能。行政管理职能的稳定有序行使则需要有相应的常设职能机构。因此，与行政检查职能和行政处罚职能相对应，金融监管主体应设立行政检查职能部门和行政处罚职能部门两类机构。因为行政检查职能的行使既有对监管报表资料的非现场检查，也有对金融机构的包括资产质量、贷款风险、经营管理水平、日常业务操作和内部控制等在内的经营情况的全面现场检查，还有对非现场检查业务报表、资料过程中发现的问题和线索的专项重点现场检查。检查对象和检查内容相对较多，检查频率又不宜过低，工作量相对较大，因而宜设置一个或多个行政检查职能部门。而行政处罚职能的行使则不同，只需要对行政检查职能部门通过检查形成的检查报告、取证记录和其他相关证据材料进行书面审查，识别是否存在金融违法行为。对存在金融违法行为的，则视情况认定应给予行政处罚还是不予行政处罚。对应予行政处罚的，则依法提出相应的处罚建议。其工作量相对较小，且为了便于行政处罚保持统一尺度，因而只宜设置一个行政处罚职能部门。

行政检查职能和行政处罚职能运行程序的合理化设计应坚持职能严格分离、相互制约和相互配合的原则。行政检查职能部门负责按规定对监管对象实施执法检查，形成检查报告、取证记录和其他相关证据等检查材料，并对检查材料的真实性、准确性和完整性负责，承担检查不力和检查失误的责任。行政处罚部门负责对行政检查职能部门移交的全套检查材料进行审查，作出与行政处罚职能相应的识别、认定，区别情况进行处理，并承担审查失误、处罚不当和处罚不力的责任。对不存在金融违法行为、不予行政处罚和应给予行政处罚但证据不足的，行政处罚职能部门将检查材料退回行政检查职能部门，由后者按规定将检查意见反馈检查对象或做检查。对拟给予行政处罚的，则制作《行政处罚意见告知书》，连同全套检查材料，一并移送法律事务部门，由法律事务部门进行行政处罚的合法性审核。法律事务部门出具审核意见后，呈报金融监管主管负责人或行政处罚集体决策机构审签。拟处罚对象进行陈述和申辩的，由行政检查职能部门进行复核，并将复核材料移送行政处罚职能部门。对涉及重大行政处罚的需要听证的，由金融监管主体负责人指派行政处罚职能部门和法律事务部门人员共同担任听证主持人。对行政处罚决定需要申请法律强制